STS, 24 de Diciembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 4 de octubre de 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Araque Almendros, en nombre y representación de D. Jesus Miguel contra el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, debemos declarar y declaramos ajustadas a Derecho las resoluciones de la Dirección General de Productos Agrarios (SENPA) de fecha 28 de mayo 1991 y del propio Ministerio de fecha 16 de octubre 1991, todo ello sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El 14 de febrero 1989 se presentó solicitud para el cobro anticipado de la restitución de un cargamento de sémola realizado el 29 de diciembre de 1988 en el Puerto de Málaga, presentándose aval por razón de no hallarse disponibles los documentos requeridos, pues en la noche del 29 de diciembre de 1988 los Agentes en Málaga del barco sufrieron un incendio fortuito que afectó a los conocimientos de embarque de la nave.

Habiéndose producido un cambio de armadores, la localización de los nuevos con la insistencia del recurrente no permitió obtener la documentación y hacer entrega de ella al SENPA hasta el 3 de abril de 1990, aportando la copia del conocimiento de embarque requerido por este organismo el 2 de noviembre de 1989. El 21 de junio se pidió la liberación de los avales, pero la Dirección General el 28 de mayo de 1991 dictó acuerdo denegatorio como consecuencia de la penalización del artículo 48, apartado 2 a) del Reglamento (CEE) 3665/1987, que se cifró en 9 641 883 pesetas, por cuanto el operador aportó el documento de transporte transcurrido el plazo de doce meses, sin aludir a la causa del retraso, que sólo comunicó en su escrito de 3 de agosto de 1990, una vez comunicada la penalización, y no solicitó la ampliación del plazo prevista en el artículo 47.4 y 5.

El recurso de alzada fue resuelto por el Ministerio el 16 de octubre de 1991 en sentido desestimatorio.

El artículo 91.3 de la Ley y Procedimiento Administrativo, en relación con los artículos 79.1, 80.1 y 2 de la misma Ley, así como con el artículo 137.4 de la Ley 30/1992, establece el derecho del sancionado a ser oído y a que se practique prueba impidiendo la indefensión. En el caso presente la Administración dio cuenta de la falta del conocimiento de embarque y el recurrente no la presentó por su incuria, por lo que no puede aducirse indefensión.

El supuesto de fuerza mayor es más estricto en la Comunidad Europea que en el Código Civil español. En la resolución de recurso de alzada se indica que el concepto de fuerza mayor desarrollado por el Tribunal de Justicia cubre las «circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias sólo hubieran podido evitarse al precio de sacrificios excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada» (asunto 11/1970 y 284/1982). Este concepto no cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por los operadores (asunto 38/1979, sentencia 42/1979). En sentencia de 30 de enero de 1974, asunto 158/1973, el Tribunal indica que el significado de la noción de fuerza mayor debe ser determinado en función del marco legal en el que está destinado a producir sus efectos y la fuerza mayor (sentencia 284/1982) exige siempre una serie de presupuestos, circunstancias externas que hagan imposible la realización del hecho de que se trate y «dificultades anormales independientes de la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables incluso aunque se hayan tomado todas las diligencias útiles».

En todo caso el incendio del conocimiento de embarque no supone más que una falta de documentación que puede ser subsanada, como así se ha verificado, y por tanto lo que puede ser suplido nunca puede ser considerado como destrucción por evento imposible de evitar. No hay fuerza mayor en la quema de un documento que se pudo reproducir y que de hecho se reprodujo.

Durante el año que prescribe el artículo 47 del Reglamento CEE 3665/1987, el operador puede pedir prórrogas y no lo hizo, de tal modo que le es aplicable la sanción del 15% que establece el artículo 48, pues no se dio fuerza mayor ni diligencia del recurrente, que pudo evitar la penalización con la simple petición de prórroga.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Jesus Miguel se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación, expresando que se apoyan en los ordinales 3º y 4º del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional:

Motivo primero. [Cabe deducir que se formula al amparo del artículo 95.1.4ª de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal]. Por infracción de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en relación con los artículos 103.1 y 105 c) de la Constitución.

No se cumplió el trámite de audiencia, lo que produjo indefensión. El recurrente manifestó que o se consideraba que la alegación sobre fuerza mayor y el Reglamento ya había sido aducida y se aceptaba en los mismos términos; o, por el contrario, si se trataba de alegaciones diferentes, el expediente había prescindido del trámite de audiencia.

Los hechos que se relacionan en sentencia acreditan que no hubo incuria por el recurrente. La sentencia confunde la falta de presentación del documento con el hecho de que no existe justificación para que no se produjera la audiencia. Su falta no puede subsanarse por un juicio de valor.

Motivo segundo. [Cabe deducir que se formula al amparo del artículo 95.1.4ª de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal]. Por infracción del artículo 1105 del Código civil.

No existe contradicción entre la jurisprudencia y los criterios interpretativos del artículo 1105 del Código civil y el concepto de fuerza mayor desarrollado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades.

Se probó un incendio fortuito en las oficinas de los Agentes de Málaga que determinó que se quemase el conocimiento de embarque. Hubo venta de la embarcación a armadores desconocidos en principio y liquidación de la Compañía armadora, lo que constituye el elemento objetivo de la existencia de fuerza mayor.

De los hechos relacionados en la sentencia y del expediente se desprende también la existencia del elemento subjetivo. No son más que juicios de valor los argumentos en el sentido de que no se adoptaron las medidas apropiadas, ya que del expediente se deduce que se actuó con la debida diligencia contactando inmediatamente con los armadores, solicitando que se reemplazaran urgentemente los conocimientos de embarque y contactando con los nuevos armadores hasta obtener documentación referida.

Se pretende negar el derecho del recurrente de contenido económico por un defecto formal arguyendo que se aportó el documento una vez rebasado el plazo de los doce meses previstos en la norma comunitaria. En realidad no se arguye sobre el fondo del asunto, la procedencia o no de la devolución, sino sobre un mero defecto de forma.

En la sentencia impugnada, por último, se contiene un peculiar análisis del artículo 47 del Reglamento. En dicho precepto se establece que el documento para el pago de la restitución o para la liberación de la garantía deberá presentarse salvo causa de fuerza mayor. Por lo tanto el plazo establecido en el citado Reglamento ha de cumplirse siempre. El juego de los plazos, tanto de los iniciales como las prórrogas, no resulta de aplicación cuando existe probada, como aquí es el caso, la fuerza mayor. En los casos de fuerza mayor no se puede predecir cuándo se logrará eliminar las circunstancias que determinan la imposibilidad de cumplimiento de los requisitos documentales.

Existe fuerza mayor, ya que los hechos, aunque hubieran podido ser previstos, resultaron inevitables, y no cabe que de ello resulte gravísimo perjuicio para el recurrente.

Termina solicitando que se dicte sentencia dando lugar al recurso y casando la sentencia recurrida, declarando la nulidad de pleno derecho de la misma por no ser ajustada a Derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se manifiesta que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan, a juicio de dicha representación, por las alegaciones formuladas de contrario, que no demuestran la infracción del ordenamiento jurídico y jurisprudencia alegada.

Termina solicitando que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 12 de diciembre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Jesus Miguel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 4 de octubre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Dirección General de Productos Agrarios (SENPA) de fecha 28 de mayo de 1991 y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 16 de octubre de 1991, confirmatoria de la anterior, por las que se deniega la liberación del aval prestado para la restitución anticipada, como consecuencia de la penalización del artículo 48, apartado 2 a) del Reglamento (CEE) 3365/1987, que se cifró en 9 641 883 pesetas, por cuanto el operador aportó el documento de transporte transcurrido el plazo de doce meses, sin aludir a la causa del retraso, que sólo comunicó en su escrito de 3 de agosto de 1990 una vez comunicada la penalización y no solicitó la ampliación del plazo prevista en el artículo 47.4 y 5.

En el motivo primero [cabe deducir que se formula al amparo del artículo 95.1.4ª de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal], por infracción de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en relación con los artículos 103.1 y 105 c) de la Constitución, se alega, en síntesis, que no se cumplió el trámite de audiencia, lo que produjo indefensión.

El motivo debe ser estimado. Sin embargo, como se verá, esta Sala considera que no se produjo, por razones ajenas a las tenidas en cuenta por el Tribunal de instancia, la indefensión que se alega y, en definitiva, que debe mantenerse en lo esencial el fallo de la sentencia de instancia, aun cuando por razones distintas a las expuestas en su motivación.

Esta Sala viene admitiendo que debe entenderse subsanado el defecto de falta de audiencia previa del particular en el expediente administrativo, aplicando el principio de economía procesal, cuando no existe indefensión porque aquél tuvo suficientes oportunidades de defensa en vía administrativa, amén de las que utilizó luego en la vía judicial. Sin embargo, se produce indefensión cuando no se han podido alegar hechos o aportar documentos que son la base y causa jurídica de las normas aplicables. Como dice la sentencia de 3 de mayo de 1980 la indefensión tiene lugar cuando «el administrado ha sido privado de la facultad de introducir en el expediente los elementos fácticos o jurídicos de la oposición que la Administración debía tener en cuenta antes de producir el acto definitivo».

En el caso examinado resulta evidente que la causa jurídica de la oposición radica en la alegación de fuerza mayor, que el recurrente afirma que no pudo alegar en el trámite de audiencia. Esta circunstancia no era conocida por la Administración en el momento de comunicar la obligación de ingreso del importe objeto de la penalización, pero pudo ser alegada por el interesado una vez conocida la comunicación expresada, en lo que calificó de recurso de reposición, y dicha alegación fue suficientemente estudiada y ponderada por la Administración, hasta el extremo de motivar una consulta a la Comisión Europea, y detenidamente razonada en la resolución impugnada, que aceptó sustancialmente la certeza de los hechos, aunque no la interpretación favorable a la procedencia de la exculpación. No puede, pues, considerarse que exista indefensión.

La Sala de instancia -en una argumentación cuya redacción parece contener un error material- considera que no se infringió el trámite de audiencia por entender que «la Administración le dio cuenta de la falta del conocimiento de embarque y el recurrente no la presentó por su incuria, por lo que no puede aducirse indefensión, ya que el documento que no se presentó en plazo lo fue por descuido del recurrente y por tanto su ausencia no produjo indefensión en el mismo».

Esta argumentación supone una interpretación errónea el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo aplicable al caso por razones temporales. En lugar de considerar si el recurrente pudo o no alegar ante la Administración cuantos extremos consideró pertinentes en defensa de su Derecho -y concretamente la circunstancia de haber padecido un retraso debido a fuerza mayor- el Tribunal afirma que no aportó por incuria un documento sujeto a plazo de presentación. Con ello se refiere a la cuestión de fondo -si la fuerza mayor impidió al recurrente la presentación del documento dentro del plazo de doce meses y si obró con la debida diligencia-, y no a la existencia o no de la oportunidad de aportar las alegaciones y las pruebas para oponerse a la penalización que la Administración le impuso.

Resulta evidente que la existencia o no de indefensión en el procedimiento no puede deducirse de la ponderación del carácter negligente o no de la conducta imputada. Este elemento ha de tenerse en cuenta para calificar los hechos imputados y considerar o no la procedencia de aplicar una penalización. La existencia de un incumplimiento que puede dar lugar a una penalización a juicio del órgano revisor no revela por sí misma que el expediente en que se ha examinado dicho incumplimiento se haya tramitado con las debidas garantías de audiencia.

En el motivo segundo [cabe deducir que se formula al amparo del artículo 95.1.4ª de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal], por infracción del artículo 1105 del Código civil, se alega, en síntesis, que de los hechos relacionados en la sentencia y del expediente se desprende también la existencia de fuerza mayor, la cual se niega en la sentencia fundándose en un defecto formal, arguyendo que se aportó el documento una vez rebasado el plazo de los doce meses previstos en la norma comunitaria y que no se solicitó prórroga del plazo, cuando el juego de los plazos, tanto de los iniciales con las prórrogas, no resulta de aplicación cuando se prueba fuerza mayor.

El motivo debe ser estimado, si bien, como se verá, el fallo, fundado en razones distintas de las apreciadas en la sentencia recurrida, debe en lo esencial ser mantenido.

El concepto de fuerza mayor recogido en nuestro Código civil no ha sido interpretado siempre de forma unánime por la jurisprudencia, que ha requerido mayoritariamente un elemento de externalidad en la producción del suceso imprevisible o inevitable. Salvada esta circunstancia, no puede decirse que dicho concepto, que responde a una de las categorías generales de la teoría del Derecho, sea sustancialmente distinto del que aplica el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al afirmar que consiste en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada, y que no cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por los operadores.

La sentencia recurrida no se atiene a esta interpretación, pues excluye la existencia de fuerza mayor fundándose en dos argumentos que no pueden ser aceptados.

En primer término, considera que no existe fuerza mayor en la desaparición de un documento que puede ser sustituido, sin tomar en consideración que la fuerza mayor exige considerar si dicha sustitución exige sacrificios desproporcionados y si ésta ha sido posible dentro de los plazos señalados para presentarlo ante las autoridades y producir sus efectos.

En segundo término, considera que no existe fuerza mayor que impida la presentación de un documento dentro de plazo si es posible solicitar la prórroga de éste, cosa que ocurría en el caso examinado al amparo del artículo 47 del Reglamento (CEE) 3365/1987. No tiene en consideración, sin embargo, que la solicitud de prórroga del plazo sólo elimina la fuerza mayor si aparece como una medida adecuada para evitar o paliar los efectos de la falta de presentación de un documento cuando ésta no puede verificarse en el plazo establecido, por lo que es menester analizar esta circunstancia.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

El examen del expediente revela que no se infringió el principio de audiencia proclamado en el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues la resolución sancionadora tomó en consideración detenidamente las circunstancias de fuerza mayor alegadas por el recurrente con anterioridad, si bien las desestimó por entender que no habían sido puestas en conocimiento de la Administración con la diligencia suficiente, de donde se infiere que no existió indefensión.

El concepto de fuerza mayor aplicable en relación con la normativa comunitaria cuyo incumplimiento se considera exige la concurrencia de dos requisitos: a) que el incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador y a los riesgos comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos; y b) que se haya procedido con la diligencia razonable para evitar las consecuencias de la fuerza mayor o para paliarlas en lo posible.

La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de 1984, asunto Ferriera Valsabbia SpA contra Comisión de las Comunidades Europeas, declara que resulta de jurisprudencia constante del Tribunal que la noción de fuerza mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de las particularidades de los sectores específicos en que se aplica, a circunstancias extrañas que hacen imposible la realización del hecho de que se trate. Aun cuando no supone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades anormales independientes de la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque se hayan adoptado todas las prevenciones útiles. En consecuencia, según dicha sentencia, la noción de fuerza mayor no se aplica a una situación en la que una persona diligente y atenta habría estado objetivamente en situación de evitar la expiración de un plazo para recurrir.

La aplicación de la anterior doctrina conduce a las siguientes consideraciones y conclusiones:

1. El examen de los hechos que derivan del expediente y del proceso revelan que el retraso en la presentación del certificado de embarque se produjo como consecuencia de un acontecimiento inevitable, la destrucción de un documento por una causa imprevisible y externa a la organización de la empresa, cual es un incendio en las oficinas en que se hallaba depositado, y que ésta fue la causa del retraso en su presentación. Desde el punto de vista del carácter externo e inevitable del acontecimiento, concurre, pues fuerza mayor.

   En la sentencia de 26 de junio de 1980, asunto 808/79, Fratelli Pardini Spa, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas recuerda que en la sentencia de 30 de enero de 1974, asunto 158/73, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, respondiendo a cuestiones prejudiciales planteadas en el marco de un litigio que afectaba a la liberación de la fianza en caso de pérdida del certificado, el Tribunal resolvió que la pérdida de un certificado de importación constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 18 del Reglamento número 1373/70 cuando se ha producido a pesar de que el titular del certificado ha tomado todas las precauciones que pueden jurídicamente esperarse de un comerciante prudente y diligente. En esta última sentencia se añade que corresponde a la jurisdicción nacional competente apreciar este comportamiento a la vista de las circunstancias de hecho.

2. Sin embargo, no se cumple el requisito consistente en haber operado con una razonable diligencia para tratar de evitar las consecuencias de la fuerza mayor. Es cierto que el recurrente efectuó gestiones para lograr la sustitución del documento, demoradas por el cambio de titularidad del buque y las dificultades para dar con los nuevos armadores, hasta que presentó el documento sustitutivo con un retraso de menos de seis meses respecto del plazo reglamentario de doce meses. Sin embargo, no puso estos hechos en conocimiento de la Administración dentro del plazo de presentación, como pudo hacerlo, y sólo alegó fuerza mayor en cuanto tuvo noticia de la penalización impuesta. La Administración comunicó al recurrente varios meses antes de la extinción del plazo su obligación de aportar el documento que faltaba en el conjunto de los que había aportado, pero éste no solicitó, como pudo hacer, la prórroga, que el artículo 47.4 autoriza sin limitación de tiempo, del plazo establecido para la presentación.

   Esta Sala considera que, si al recurrente le resultaba imposible prever si iba a ser posible la sustitución del documento (y en qué plazo, en caso afirmativo, se iba a lograr la misma), cuando menos debió poner en conocimiento de la Administración la circunstancia de fuerza mayor concurrente y las gestiones que estaba realizando o preveía realizar para obtener una copia del documento. Con ello hubiera actuado con una diligencia razonable para evitar o paliar los efectos negativos que, sobre la buena la gestión administrativa de la liquidación del periodo correspondiente ante los organismos comunitarios, generaba la imposibilidad de presentar a tiempo el documento.

   En la sentencia de 13 de julio de 2000, asunto (1) Liquidación de cuentas del FEOGA - Ejercicio 1993, número C-243/97, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que el Gobierno helénico no puede invocar la existencia de un caso de fuerza mayor en relación con el respeto del plazo establecido por el Reglamento nº. 2796/93 ni cuestionar la corrección financiera impuesta cuando había quedado acreditado que «el Gobierno helénico sólo invocó el argumento basado en la existencia de un caso de fuerza mayor después de la fecha prevista en el Reglamento n. 2796/93 y que no realizó ninguna gestión ante las instancias comunitarias para que se modificara dicha fecha, a pesar de que conocía con anterioridad las dificultades que alega».

   Esta Sala, en suma, apreciando las circunstancias del caso, considera acertado el criterio de la Administración española, que consultó con la Comisión de las Comunidades Europeas y actuó de acuerdo con el criterio de ésta, según el cual no había concurrido el requisito de la diligencia suficiente por no haber solicitado el recurrente, como tenía derecho, una prórroga del plazo y no haber puesto a tiempo en conocimiento de la Administración la circunstancia que le había impedido la presentación del documento.

   Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Araque Almendros, en nombre y representación de D. Jesus Miguel contra las resoluciones de la Dirección General de Productos Agrarios (SENPA) de 28 de mayo 1991 y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 16 de octubre 1991.

   Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,