STS, 10 de Noviembre de 2005

D. Mauricio, D. Alvaro, D. Sebastián, D. Constantino y D. Jose Daniel interpusieron ante esta Sala, con fecha 18 de diciembre de 1995, el recurso contencioso-administrativo número 94/1995 contra el Real Decreto número 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior.

En su escrito de demanda, de 18 de diciembre de 1995, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "en la que:

1. Se declare la nulidad del RD 2308/1994, de 2 de diciembre, por ser contrario a los artículos 22 y 33.3 de la Constitución.

2. Subsidiariamente, se declare la nulidad del artículo 5 y de la Disposición Derogatoria de dicho RD 2308/1994, de 2 de diciembre, en cuanto afectan a los Secretarios de las Cámaras de la Propiedad Urbana y a la derogación de los preceptos del Reglamento de 1977 y del Reglamento de 1980 que regulan su estatuto jurídico, por ser contrarios a sus derechos adquiridos.

3. Subsidiariamente, se declare que el art. 5 de dicho Real Decreto 2308/1994, así como la Disposición derogatoria en cuanto afecta a la derogación del Reglamento de 1977 y del Reglamento de Secretarios de 1980, no son aplicables a los Secretarios de las Cámaras de la Propiedad Urbana de Cataluña, declarando que seguirán rigiéndose por los preceptos del Reglamento de Cámaras de 1977 y del Reglamento de Secretarios de 1980, que regula su estatuto jurídico.

4. Subsidiariamente, se declare el derecho de los recurrentes a la situación jurídica y a la percepción económica, establecidas en el art. 8.5 y 8.6 del Reglamento de Secretarios de C.O.P.U., aprobado por Real Decreto 789/1980, de 7 de marzo.

5. En todo caso, se declare insuficiente la indemnización fijada en el nº 6 del art. 5 del Real Decreto recurrido, por la extinción de los derechos de los Secretarios y del Cuerpo Nacional, fijándose en la cantidad resultante de computar 45 días por año de servicio, hasta un máximo de 42 mensualidades, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año".

Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 15 de febrero de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el presente recurso contencioso-administrativo y declarando que el Real Decreto 2308/94, de 2 de diciembre, es conforme a Derecho, al Ordenamiento Jurídico". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Por providencia de 9 de octubre de 1996 esta Sala acordó:

"Únase el anterior escrito del Abogado del Estado y dése a las copias su destino legal; se tiene por devuelto el expediente administrativo, por contestada la demanda del presente recurso y por opuesta a la solicitud de recibimiento del mismo a prueba a la Administración del Estado; únase también la comunicación del Tribunal Constitucional, remitida por la Sección Cuarta de esta Sala, y, visto su contenido, quede en suspenso la tramitación el presente recurso hasta tanto se resuelva el conflicto positivo de competencia número 1572/95, librándose oficio al mencionado Tribunal a fin de comunicarle la existencia del presente recurso e interesándole que, una vez resuelva dicho conflicto de competencia, lo comunique a esta Sala a los debidos efectos".

Con fecha 19 de octubre de 2004 esta Sala dictó la siguiente providencia:

"Habiéndose resuelto por sentencia de fecha 22 de julio de 2004, dictada por el Tribunal Constitucional, el conflicto positivo de competencia núm. 1572/1995, planteado por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares frente al Gobierno la Nación, contra el Real Decreto 2308/1994 de 2 de diciembre, y publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 199 Suplemento, de 18 de Agosto, únase copia de dicha publicación al presente rollo y dese traslado de la misma a las partes.

Se alza la suspensión del presente recurso acordada por Providencia de fecha 9 de octubre de 1996 y visto el estado del mismo, pasen las actuaciones al Magistrado Ponente, a fin de que proponga a la Sala la resolución que en Derecho proceda, sobre fijación de cuantía y recibimiento del pleito a prueba."

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 19 de noviembre de 2004 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 29 de junio de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

El presente recurso contencioso-administrativo número 94/1995 fue interpuesto en su día contra el Real Decreto número 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior.

Los recurrentes, secretarios de dichas Cámaras en determinadas localidades de la Comunidad Autónoma de Cataluña, invocaron en su demanda tres causas por las que debía declararse la nulidad del Real Decreto, que ellos mismos resumieron de este modo en su escrito de conclusiones: "1ª.- Su manifiesta inconstitucionalidad, al afectar a los derechos de asociación y propiedad, cuya declaración se encontraba en dicho momento pendiente ante el Tribunal Constitucional. 2ª.- Lesionar los derechos adquiridos por los Secretarios integrantes de un Cuerpo Nacional, cuyas legítimas expectativas de promoción dentro de su promoción dentro de su profesión desaparecían con la aprobación de dicho Real Decreto sin la debida indemnización. 3ª.- Haberse producido una manifiesta extralimitación en dicho Real Decreto al referirse a Secretarios de Cámaras excluidas de la tutela oficial y como tales subsistentes."

Con posterioridad al escrito de demanda el Tribunal Constitucional dictó las sentencias número 11/2002, de 17 de enero, y 132/2004, de 22 de julio, en las que rechazó respectivamente la imputación de inconstitucionalidad dirigida contra el Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, por el que se suprimieron como corporaciones de Derecho público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, y de invasión competencial dirigida contra el Real Decreto 2308/1994, objeto de este litigio. Circunstancia que lleva a los demandantes a "prescindir" en el referido escrito de conclusiones de "la primera causa de nulidad, centrándonos básicamente en las dos últimas".

Es de subrayar, además, que en el referido escrito piden que sean acogidos tan sólo "los pedimentos b), c) y d) del escrito de demanda". Debemos entender, por tanto, que no mantienen la pretensión de nulidad general del Real Decreto (petición a) ni la más específica de incremento de la indemnización en él fijada para los supuestos de renuncia del personal a la integración en la Administración estatal o autonómica (petición e).

Comenzaremos por recordar que esta Sala, en las recientes sentencias de 24 de enero de 2005 (recurso 281/1996) y 16 de junio de 2005 (recurso 141/1995), ha desestimado sendas impugnaciones del mismo Real Decreto 2308/1994, interpuestas respectivamente por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por la Asociación de Secretarios de las Cámaras de la Propiedad Urbana, además de por varias personas físicas.

Dado que en la segunda de dichas sentencias analizamos los antecedentes normativos de la disposición reglamentaria impugnada (fundamento jurídico segundo), las cuestiones referentes a la supuesta invasión de competencias autonómicas (fundamento jurídico quinto), las relativas a la alegada vulneración del principio de reserva de ley (fundamento jurídico sexto) y de la legislación básica sobre personal al servicio de la Administración Pública (fundamento jurídico séptimo), nos remitimos a ella para dar respuesta a las alegaciones de la demanda en la medida en que sean coincidentes con las entonces rechazadas.

En cuanto a las imputaciones de inconstitucionalidad por infracción de los derechos de asociación y de propiedad que figuraban como primer motivo de la demanda, en ésta ya se anunciaba que "serían objeto de un especial pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional". Efectivamente, en las sentencias antes citadas el Tribunal Constitucional ha rechazado dichas imputaciones, por lo que no hay nada más que añadir.

A lo largo del segundo motivo de la demanda los recurrentes afirman que gozaban de un status jurídico similar al de los funcionarios públicos que no podía ser unilateralmente modificado por el Estado, de modo que la supresión de las Cámaras y la consiguiente regulación de su situación profesional perjudica a sus derechos adquiridos. Sólo por razones de interés público podría haberse o bien llegado a un "pacto" con los secretarios de las Cámaras o bien a "indemnizarlos debidamente". Afirmaciones a las que en el escrito de conclusiones se vienen a sumar otras según las cuales el Real Decreto impugnado vulnera la reserva de ley en materia de función pública.

La respuesta a estas alegaciones debe partir del juego de habilitaciones normativas derivado de la aplicación del Real Decreto-Ley 8/1994 -Disposición adicional única- que faculta al Gobierno para establecer, por Decreto, el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras, precepto cuya constitucionalidad ha sido expresamente reafirmada en las sentencias constitucionales antes citadas.

En efecto, se rechazó explícitamente en la primera de aquellas sentencias el argumento relativo a la Disposición adicional del Real Decreto- Ley 8/1994 según el cual dicha norma "quebranta la reserva de ley del artículo 103.3 de la Constitución, dado que habilita al Gobierno para regular el régimen de la integración en la función pública del personal de las Cámaras, cuando la reserva legal del citado artículo 103.3 debe aplicarse plenamente para cualquier alteración de la actual situación profesional del personal de las Cámaras, sin que pueda operarse una remisión deslegalizadora a reglamentos futuros." La desestimación de este argumento que se contiene en la referida sentencia nos exime de hacer ninguna otra consideración.

El Real Decreto 2308/1994, al regular en su artículo 5 la integración del personal (incluidos los Secretarios) de las Cámaras de la Propiedad Urbana en la Administración del Estado no vulnera, pues, el principio de reserva de Ley en materia de la función pública. Y tampoco se extralimita en el desarrollo reglamentario de la norma legal, pues el régimen de personal configurado por el citado artículo 5 responde a una de las posibles modalidades de integración en la Administración del Estado, y es, por ello, respetuoso con las "las normas vigentes sobre el personal al servicio de la Administración Pública". Innecesario es decir que nada obligaba a la Administración del Estado a "pactar" el contenido de la norma con sus destinatarios.

Afirman los demandantes que el Real Decreto impugnado "desconoce los derechos adquiridos de los Secretarios de Cámaras de la Propiedad Urbana" al no tener en cuenta su anterior dependencia directa de la Administración, su selección a través de una oposición a nivel nacional y que "su régimen jurídico se equiparaba totalmente, tanto en cuanto a licencias, como a permisos, excedencia y jubilación, a los funcionarios públicos". A su juicio, la opción de integrarse en la Administración del Estado o en la Administración autonómica con carácter de personal laboral fijo "implica una manifiesta pérdida de sus derechos adquiridos, entre ellos el de permanecer en situación de excedencia forzosa conservando íntegramente su sueldo [...]".

La respuesta a este argumento debe partir de una premisa insoslayable: la decisión legislativa de suprimir las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior como Corporaciones de derecho público inevitablemente suponía modificar sustancialmente el entramado normativo hasta entonces aplicable a ellas, razón por la cual se facultó al Gobierno para que mediante Real Decreto estableciera, entre otras medidas, el nuevo régimen del personal de las Cámaras. No tendría sentido mantener, como parecen pretender los recurrentes, la vigencia ni del Real Decreto 1649/1977, de 2 de junio (modificado por el Real Decreto 2619/1986, de 24 de diciembre), por el que se aprobó el Reglamento de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, ni del Real Decreto 789/1980, de 7 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento del Cuerpo Nacional de Secretarios de las Cámaras de la Propiedad Urbana, disposiciones que respondían a una situación normativa previa ya extinguida. Uno y otro Reglamento necesariamente debían verse afectados, como en efecto lo fueron, por la nueva regulación legal que permitía sin duda su derogación, expresamente afirmada ya en la Disposición derogatoria del Real Decreto 2308/1994.

A partir de esta premisa, una vez alterado sustancialmente el marco normativo de las Cámaras y dado que el contenido de un Real Decreto puede ser modificado sin restricciones por otro, salvo que las determinaciones sustantivas del primero tengan un rango superior, lo que aquí no ocurre, el Gobierno no tenía obligación de mantener inalteradas todas y cada una de las condiciones profesionales de los Secretarios hasta entonces vigentes. Podía, por el contrario, en virtud de la habilitación ya referida, transformarlas en el sentido en que lo hizo que, por lo demás, tiende a conservar en lo sustancial las condiciones laborales correspondientes a su previa cualificación profesional.

Añadiremos a lo expuesto que según el propio régimen normativo precedente (Real Decreto 789/1980) los Secretarios de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana no tuvieron nunca la condición de funcionarios públicos y en ningún caso les resultó de aplicación, directa o supletoriamente, la legislación de Funcionarios Civiles del Estado ni la del personal al servicio de los Organismos autónomos. Se deduce de todo ello, en concreto, que el Gobierno no venía obligado a mantener invariada, entre otras, la anterior situación de "excedencia forzosa" de los Secretarios (artículo 8.5 del Real Decreto 789/1980) ni ninguna otra de la situaciones previstas en el precedente Reglamento del Cuerpo Nacional de Secretarios de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana tal como los recurrentes pretenden, con carácter subsidiario, en su demanda. Y tampoco había razón alguna jurídicamente vinculante para que la indemnización ofrecida al personal con derecho a la integración que renunciara a ésta fuera de cuantía superior a la correspondiente a veinte días de salario por año de servicio, fijada por el artículo 5 del Real Decreto impugnado (pretensión, por otra parte, ulteriormente abandonada por los demandantes según ya quedó expuesto).

A esta misma conclusión llegamos en la sentencia de 16 de junio de 2005 al desestimar la pretensión de reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas formuladas en aquel recurso al amparo del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, entre las que figuraba el supuesto derecho a la excedencia forzosa y a la percepción de indemnizaciones de los daños y perjuicios producidos desde la efectiva integración.

En el último de los motivos de nulidad alegados se denuncia la supuesta extralimitación en que habría incurrido el Real Decreto 2308/1994 al incluir a todos los Secretarios de las Cámaras con independencia de que estuvieran adscritos a unas (las sujetas a la tutela estatal) o a otras (las sujetas a la tutela de una Comunidad Autónoma). La tesis de los demandantes es, en síntesis, que los Secretarios de Cámaras radicadas en la Comunidad Autónoma de Cataluña "no pueden ser en absoluto afectados por el Real Decreto [...] y en su virtud el artículo 5 [...] debe considerarse nulo en lo que respecta a su pretendida aplicación a Cataluña".

Las referencias normativas aplicables a esta alegación son las siguientes:

1. La ya citada Disposición adicional única del Real Decreto-Ley 8/1984, cuya letra b) habilitó al Gobierno para fijar "[...] el destino del personal que el día 1 de junio de 1990 prestaba servicios en las Cámaras sometidas a la tutela estatal, siempre que las mismas no hubieran sido objeto de traspaso a la correspondiente Comunidad Autónoma, el cual se integrará en la Administración del Estado, así como el régimen y condiciones en que se producirá esta integración, con respecto de las normas vigentes sobre el personal al servicio de la Administración Pública."

2. La Disposición adicional trigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, a tenor de la cual "las Comunidades Autónomas que, conforme a las competencias estatutariamente asumidas en relación con las corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos, hayan constituido o constituyan entidades representativas del sector inmobiliario urbano con la denominación de Cámaras de la Propiedad u otras similares, adecuarán su actuación en todo caso a los principios contenidos en la presente disposición".

   Entre dichos "principios" se encuentra el recogido en el apartado quinto, cuyo tenor es el siguiente: "Las Comunidades Autónomas que sin haber finalizado el proceso de liquidación de las Cámaras de la Propiedad Urbana, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto y Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre acuerden interrumpirlo, aplicarán la presente disposición. En tal supuesto garantizarán en todo caso al personal procedente de aquéllas los derechos que tienen reconocidos en las disposiciones citadas y Reales Decretos de traspaso de funciones".

3. El artículo impugnado, esto es, el artículo 5 del Real Decreto 2308/1994, cuya regla séptima establece lo siguiente: "Sin perjuicio de lo dispuesto en la regla 5.ª, los Secretarios de las Cámaras tendrán derecho a optar, en el plazo de un mes, entre su integración en la Administración del Estado o en la Administración de la Comunidad Autónoma a la que hubieran sido traspasadas las funciones de tutela sobre la Cámara Oficial de la Propiedad en que vinieran prestando sus servicios, cuando así se encuentre previsto en el correspondiente Real Decreto de traspasos en la materia".

La tesis de los recurrentes presenta, para su estimación, un primer obstáculo derivado del hecho de que formulen una pretensión de nulidad del precepto cuando, en realidad, lo que solicitan es una declaración de no aplicabilidad territorial. El artículo 5 del Real Decreto podría no ser aplicable en un determinada Comunidad Autónoma sin ser por ello nulo en sí mismo.

La segunda dificultad para la estimación del motivo se deriva de la paradoja que contiene. Pues la tesis de los recurrentes debería conducir a sensu contrario a que el régimen jurídico a ellos aplicable fuera, en buena lógica, el que para los Secretarios de las correspondientes Cámaras hubiera establecido cada una de las Comunidades Autónomas con competencias de tutela sobre ellas. Sin embargo, tratan de mantener invariable -y aplicable a ellos en todo caso- el régimen jurídico estatal precisamente derogado por el Real Decreto 2308/1994. Recordaremos que solicitan una declaración de que, no obstante pertenecer a Cámaras no sujetas a la tutela estatal, han de seguir "rigiéndose por los preceptos del Reglamento de Cámaras de 1977 y del Reglamento de Secretarios de 1980, que regula su estatuto jurídico". Con lo que vienen a reconocer que la legislación que les resulta aplicable es la estatal aunque discrepen del contenido en concreto de ésta, al negar como niegan, en definitiva, que el mismo titular de la potestad reglamentaria que en 1980 les asignó un determinado estatuto jurídico pueda modificarlo después, ya en 1994.

No existe la extralimitación denunciada. Si es cierto que la Disposición adicional única del Real Decreto-Ley 8/1984 se refería "al destino del personal que el día 1 de junio de 1990 prestaba servicios en las Cámaras sometidas a la tutela estatal", también lo es que el Gobierno seguía siendo competente para regular de modo unitario por la misma vía reglamentaria que anteriormente había utilizado (esto es, el Real Decreto) el status jurídico de todos los Secretarios de las citadas Cámaras, integrantes hasta entonces de un Cuerpo Nacional.

Ha de tenerse en cuenta que la necesidad de una regulación estatal uniforme referida a los integrantes del Cuerpo que como tales figurasen en la fecha de supresión de las Cámaras resultaba coherente con el hecho de que los respectivos Reales Decretos de traspasos de servicios de la Administración del Estado a las Comunidades Autónomas en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana, previos a la norma ahora impugnada, hubieran seguido reservando al Estado la "reglamentación" del Cuerpo Nacional de Secretarios de dichas Cámaras, sin distinciones.

Concretamente, en lo que se refiere a Cataluña, una vez que las Cámaras Oficiales de la Propiedad fueron asumidas por el Gobierno de la Generalidad mediante el Decreto 137/1982, de 28 de mayo, sobre la base de las facultades atribuidas por la disposición transitoria 2ª del Estatuto de Autonomía, el citado Decreto reconoció expresamente aquella reserva, ulteriormente respetada por el Decreto autonómico 240/1990, de 4 de septiembre, que aprobó el Reglamento de las citadas Cámaras en Cataluña. En su Disposición adicional segunda se establece que "[...] el régimen jurídico de los actuales secretarios de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana se regirá conforme a lo que prevé la legislación estatutaria correspondiente a su cuerpo." La legislación estatutaria es, lógicamente, la que correspondía dictar al Estado.

No hay ninguna razón para sostener, pues, que el Gobierno había perdido la capacidad de regular por sí el régimen jurídico unitario básico de los Secretarios de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, también en el caso de que se tratara de Cámaras respecto de las cuales las funciones de tutela hubieran sido transferidas. Y tampoco hay razones para concluir que dicho régimen normativo debía mantenerse invariable, esto es, "congelado" en los términos en que lo había configurado el Real Decreto 789/1980.

Todo lo cual ha de ponerse, por último, en relación con otro precepto estatal que, aun posterior en el tiempo, tiene el mismo sentido de dotar de unas normas básicas uniformes a todo el personal, incluidos los Secretarios, afectado por el proceso que analizamos. Se trata de la ya citada Disposición adicional trigésima de la Ley 66/1997, a tenor de la cual las Comunidades Autónomas que no se hubieran sumado al proceso de liquidación de las Cámaras de la Propiedad Urbana habían de garantizar "en todo caso" al personal procedente de aquéllas los derechos que tienen reconocidos en el Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, y en el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, además de en los Reales Decretos de traspaso de funciones. Entre esos derechos se encuentra precisamente el de los Secretarios a integrarse en la correspondiente Administración autonómica, atribuido por la regla séptima del artículo 5 del Real Decreto 2308/1994.

En conclusión, el Real Decreto ahora impugnado no se extralimita al disponer que todos los Secretarios de las Cámaras Oficiales de la Propiedad, con independencia de que hubieran sido traspasadas o no por el Estado las funciones de tutela sobre ellas, podían integrarse bien en la Administración del Estado o bien en la Administración de la Comunidad Autónoma receptora de las referidas funciones, ni en regular los demás aspectos de su régimen jurídico derivados de dicha integración, tal como figuran en el artículo 5 de aquél.

Procede, pues, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español