La Administración como generadora de evidencias para la calidad normativa
| Autor | Ignacio Aymerich Ojea |
| Cargo | Doctor en Filosofía, doctor en Derecho, profesor titular de Filosofía del Derecho (Universitat Jaume I), investigador del Instituto de Gobernanza Democrática (San Sebastián), fellow del Oñati International Institute for the Sociology of Law, consultor del PNUD (ONU) en materia de indicadores de derechos humanos. Profesor en 19 maestrías y... |
| Páginas | 24-39 |
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Documentación Administrativa, número 10, junio de 2023
Sección: ARTICULOS
Recibido: 30-03-2023
Modicado: 16-06-2023
Aceptado: 16-06-2023
Publicado: 26-06-2023
ISSN: 1989-8983 – DOI: https://doi.org/10.24965/da.11213
Páginas: 24-39
Referencia: Aymerich Ojea, I. (2023). La Administración como generadora de evidencias para la calidad normativa. Documentación
Administrativa, 10, 24-39. https://doi.org/10.24965/da.11223
ARTICULOS 24
La Administración como generadora de evidencias para la calidad
normativa 1
The public administration as a generator of evidence for regulatory
quality
Aymerich Ojea, Ignacio
Universitat Jaume I – Instituto de Gobernanza Democrática (España – Spain)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7818-4872
ignacio.aymerich@uji.es
NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Filosofía, doctor en Derecho, profesor titular de Filosofía del Derecho (Universitat Jaume I),
investigador del Instituto de Gobernanza Democrática (San Sebastián), fellow del Oñati International Insti-
tute for the Sociology of Law, consultor del PNUD (ONU) en materia de indicadores de derechos humanos.
Profesor en 19 maestrías y doctorados de diferentes países, autor de varias decenas de publicaciones
entre libros y artículos especializados, director de cuatro tesis doctorales. Ha participado en 13 proyectos
de investigación competitivos. Estancias de investigación en Alemania, Gran Bretaña, Noruega, Estados
Unidos, Italia y Japón.
RESUMEN
Las diferentes iniciativas emprendidas en el ámbito internacional sobre el análisis de impacto normativo,
unidas a los cambios derivados del advenimiento de la sociedad de la información y el conocimiento,
movilizan reformas en la Administración pública en las que la tradicional relación vertical de sometimiento
de ésta a la ley y los reglamentos se reorienta hacia un sentido circular, donde la capacidad de reunir
datos sobre la efectividad de la regulación retroalimentan el proceso de creación normativa. Se analiza la
evolución de la Dirección general de tráfico como caso paradigmático de estos cambios.
PALABRAS CLAVE
Mejora regulatoria; sociedad de la información; reforma administrativa; evidencias; calidad.
ABSTRACT
The variety of proposals related to the regulatory impact analysis undertaken by states, together with the
changes caused by the coming of the information and knowledge society, trigger reforms in the public
administration in which the traditional vertical relationship of submission to the law is realigned towards a
circular one, where the capacity to gather data on the effectiveness of the regulation feeds back the process of
regulation. The evolution of the DGT (Traffic department) is analyzed as a paradigmatic case of these changes.
KEYWORDS
Better regulation; information society; administrative reform; evidences; quality.
1 Los trabajos preparatorios para este artículo han sido posibles gracias al proyecto de investigación “Aportaciones metodoló-
gicas para la evaluación del proceso legislativo y la efectividad de la regulación” (DER2016-79506-R), financiado por el Ministerio de
ciencia, innovación y universidades, y del que el autor ha sido investigador principal.
Documentación Administrativa, 2023, (10), 24-39 – DOI: https://doi.org/10.24965/da.11213
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Aymerich Ojea, Ignacio
La Administración como generadora de evidencias para la calidad normativa
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN: LA PREOCUPACIÓN CONTEMPORÁNEA POR LA CALIDAD NORMATIVA. 2. COM-
PARATIVA DE INICIATIVAS INTERNACIONALES SOBRE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO. 3. LA
RELACIÓN ENTRE LAS NORMAS Y LA ADMINISTRACIÓN. 4. SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL
CONOCIMIENTO Y REFORMA ADMINISTRATIVA. 5. LA EVOLUCIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL
DE TRÁFICO COMO MODELO. 6. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
1. INTRODUCCIÓN: LA PREOCUPACIÓN CONTEMPORÁNEA POR LA CALIDAD NORMATIVA
La preocupación por la calidad normativa no es nueva, tanto si hablamos de la legislación como de la
potestad reglamentaria de la Administración. El problema no requiere demasiada descripción pues viene
siendo ya puesto de manifiesto reiteradamente hace tiempo por autores como García de Enterría (1999) o
la memoria del Consejo de Estado de 1992, donde se afirmaba, ante la superabundancia e inestabilidad de
las normas, que «alguna solución tendrá que haber o para remover las causas o para dominar la situación
sin que padezca la seguridad jurídica» (Consejo de Estado, 1993, p. 112), y esas reflexiones continúan hasta
hoy (Badules Iglesias, 2020 o el monográfico “La mejora de la regulación” de ICE, 2019, entre otros muchos).
No creo necesario reproducir tantos argumentos, me centraré más bien en las tentativas recientes de poner
solución a dicho problema. Resolver esta cuestión supone un verdadero reto para la capacidad de autorre-
gulación de una sociedad democrática. Frente al modelo clásico que concebía el resultado de la legislación
como un orden normativo estable, referencia segura para la interacción social, hemos evolucionado hacia la
llamada «motorización legislativa».
Podría decirse que hay aquí varios factores a tener en cuenta: la aceleración de los procesos de cambio
social lleva a que la calidad normativa ya no se conciba únicamente como la capacidad de identificar la solu-
ción correcta, justa y duradera que pueda aplicarse de manera constante a la diversidad de casos regulados
por la norma sino que ahora su sentido ha evolucionado hacia la capacidad de adaptación ágil a la mutabili-
dad y multiplicidad de formas de las relaciones sociales, dando así a la calidad normativa un sentido dinámico.
Por otra parte la metodología, las técnicas de investigación y la capacidad de análisis de las ciencias sociales
ha transformado sustancialmente con su desarrollo la capacidad de decisión informada. Basta pensar en los
datos estadísticos que tenía disponible el legislador en la época de la codificación (paradigma de una legisla-
ción concebida como referente estable) y la realidad contemporánea de los big data o la inteligencia artificial.
En ausencia de datos la regulación pasa por concebir normas ideales en abstracto, normas que atendiendo a
criterios compartidos de justicia se presentan como el patrón correcto para resolver casos… aun sin conocer
con exactitud cuáles, cuántos y cómo son los casos. Jeffrey Rachlinski (2011) sostiene que muchos lugares
comunes de la medicina o de la administración de empresas se han visto modificados tras haber sido someti-
dos a investigación empírica, lo que se suele denominar medicina (o administración de empresas) basadas en
evidencias, y que esa transformación (también presente en el ámbito de las instituciones públicas bajo el nom-
bre de «evidence-based management») llegará más pronto que tarde también a la legislación. Lo que puede
parecer una solución normativa justa, diseñada en abstracción del conocimiento empírico de la realidad social
en que ha de ser aplicada, con frecuencia conduce a una obligada reformulación cuando se observa el impac-
to real que se deriva de su entrada en vigor. Esto abre la vía, como sugiere Rachlinski, a una reformulación
del proceso de elaboración normativa, una regulación (tanto legislación como potestad reglamentaria) en la
que se integre desde el inicio la capacidad de describir el problema social que merece respuesta normativa,
la ponderación de diferentes alternativas para elegir aquella que mejor pueda resolver el problema, el uso de
metodología empírica para reunir información sobre las posibilidades de cambio social que la nueva ley pueda
introducir y una evaluación final de los efectos realmente producidos por las normas.
Esta tendencia hacia una nueva forma de regulación ya ha comenzado a manifestarse en varios frentes,
agrupados todos bajo el paraguas de la llamada «better regulation», pero de entre todos ellos destaca el
análisis de impacto normativo. En palabras de Ulrich Karpen (2006, p. 57), el análisis de impacto normativo
«Constituye un instrumento de evaluación sistemática de los efectos de las normas. Una evaluación es
una consulta metodológica acerca del valor y el método de un objeto». O tal como lo define Susan Rose-
Ackerman (2013, p. 125),
«en esencia, la evaluación de impacto resulta indicativa de la preocupación por la eficacia
funcional del Derecho. El Estado debe evaluar las leyes y los reglamentos para determinar
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