STS 1235/2023, 11 de Octubre de 2023

Por la representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto, el cual fue admitido por la Sala y, reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó al recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que:

"dicte sentencia en la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, declare:

- La nulidad del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Código de Conducta del personal de la Guardia Civil.

- Con carácter subsidiario, anule al artículo 6 del citado Real Decreto."

La Abogada del Estado por escrito de 21 de diciembre de 2022, contestó a la demanda, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por auto de 13 de enero de 2023, se recibió el recurso a prueba, y se dio traslado al representante procesal de la actora a fin de que presentara escrito de conclusiones, lo que efectuó la representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles con el resultado que obra en autos.

En virtud del traslado conferido a la parte demandada por diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2023, la Abogada del Estado formuló sus conclusiones con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 6 de julio de 2023 se señaló para votación y fallo el 3 de octubre de 2023, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso.

La representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles interpone recurso contencioso-administrativo interesando que se declare la nulidad del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Código de Conducta del personal de la Guardia Civil y con carácter subsidiario, anule el artículo 6 del citado Real Decreto.

i) Alega la inexistencia de norma legal alguna que dé cobertura al contenido del real decreto, ni al "Código de Conducta" que con él se aprueba y la idea de que no existía necesidad alguna de regular un Código de Conducta de la Guardia Civil.

A su entender, el Real Decreto impugnado no obedecía a necesidad alguna, ni era tributario de una necesidad que justificase la oportunidad de su aprobación, además de no sustentarse en mandato legal. El ordenamiento vigente ya ha establecido cuál es el Código de Conducta que ha de guiar las actuaciones de los y las guardias civiles. Así se desprende, de la previsión establecida en los artículos 6 y 7 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil. El Código de Conducta ya está legalmente establecido en el artículo 6 y las reglas de comportamiento de los y las guardias civiles en el artículo 7, apartado 1.

Así en el apartado 2 del artículo 7 se establece que reglamentariamente se desarrollarán las reglas esenciales de comportamiento del guardia civil reguladas en el apartado 1, delimitando el alcance de tal futura regulación mediante las adaptaciones que sean necesarias, por la condición de militar de los guardias civiles, a las reglas esenciales que definen el comportamiento del militar en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, adaptando todo ello, además, al Código de Conducta de los empleados públicos.

Sostiene que esto se aclara en el apartado I del Preámbulo de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, de tal forma que la norma recurrida no sólo carece de necesidad sino que no tiene cobertura legal alguna e, incluso, invade territorios propios de leyes orgánicas al incidir, negativamente, en la regulación del derecho fundamental de asociación profesional y regular aspectos en contra de la regulación legal propia del régimen de personal y contraria a normas reglamentarias específicas y especiales. Reproduce del Preámbulo de la Ley de Régimen de Personal de la Guardia Civil al que ha hecho referencia por su claridad lo siguiente:

"Teniendo presentes los valores tradicionales del Cuerpo de la Guardia Civil, se incluyen un conjunto de reglas esenciales de comportamiento, que, junto con los principios que rigen su actuación como Cuerpo de Seguridad del Estado y los deberes que se disponen en la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, diseñan un auténtico código de conducta para los guardias civiles, con un carácter orientador respecto a los niveles de responsabilidad, de exigencia personal y de profesionalidad, con los que deben presentarse ante la sociedad, dada la importancia que su labor tiene para el bienestar de los ciudadanos y la seguridad del Estado"

Afirma que el preámbulo del Real Decreto impugnado afirma que la justificación a la que se alude como razón de esta disposición de carácter general no tiene acomodo alguno en el contenido del apartado 2 del artículo 7 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. Dicho precepto se refiere a lo que se puede desarrollar por vía reglamentaria que constituye un mandato y un límite, al mismo tiempo, para el poder ejecutivo.

Mantiene que tiene un alcance muy relevante para la hipotética integración de tipos disciplinarios - quizás también penales militares - y, por ello que se recojan o no en el mismo unos determinados "valores fundamentales y principios institucionales, normas de comportamiento y normas de conducta durante la prestación del servicio", es cuestión relevante porque puede servir para el ejercicio de la potestad disciplinaria en los supuestos en que se entienda incumplido uno de aquellos "valores fundamentales y principios institucionales" o aquellas "normas de comportamiento y normas de conducta durante la prestación del servicio". Todo ello hace aún más necesario analizar con parámetros concretos si lo que se ha hecho se ajusta o no a la remisión reglamentaria establecida en la ley o, por el contrario, la trasciende extralimitándose. En ese caso, la norma recurrida sería nula de pleno Derecho porque no estaría amparada por la habilitación reglamentaria. Por tales razones considera que el Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Código de Conducta del personal de la Guardia Civil y el Código de Conducta y Decálogo en él aprobados, son nulos de pleno Derecho.

ii) Además señala que el contenido del artículo 6 del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Código de Conducta del personal de la Guardia Civil, no puede considerarse amparado por la remisión reglamentaria prevista en el apartado 2 del artículo 7 de la Ley 25/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del personal de la Guardia Civil, ni respeta lo que se dice en el artículo 36 de la Ley Orgánica 11/2007 de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de os miembros de la Guardia Civil. Por el contrario, lo que sí hace es entrometerse en un aspecto del derecho fundamental de asociación profesional, al establecer que "el contenido del Código de Conducta" ha de servir de referencia a las asociaciones profesionales de guardias civiles en las actividades sociales que desarrollen para el fomento y promoción de la deontología profesional de sus asociados. El artículo 36 de la Ley Orgánica de derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil establece que entre los fines principales de las asociaciones profesionales estará "la realización de actividades sociales que favorezcan la deontología profesional de sus miembros" pero no señala y menos impone que esta actividad deba, en todo caso, tener de referencia el Código de Conducta aprobado por el Real Decreto que impugna. Así, establece una obligación no amparada por norma de rango legal que tiene una incidencia en la labor asociativa, en uno de sus fines principales. De esta manera, se entromete en la vida y quehacer intra asociativo y al hacerlo vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental de asociación profesional.

En conclusiones reitera el contenido de la demanda, no considera que lo que se ha hecho y recogido en el Real Decreto impugnado pueda servir a los fines de las recomendaciones del GRECO. Por el contrario, no contiene directrices y medidas prácticas y no determina órganos de seguimiento y evaluación, que sería lo más necesario a la vista de que ya contaban la Guardia Civil y sus hombres y mujeres con un Código de Conducta previo, el definido en el artículo 6 de la Ley de personal de la Guardia Civil.

La oposición de la Abogacía del Estado.

Reputa preciso referir el marco normativo general en que se ha basado la elaboración del Código de Conducta del personal de la Guardia Civil aprobado por el Real Decreto impugnado.

A tal fin, se ha de partir de las previsiones de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, relativas a cómo ha de configurarse el Código de Conducta de los miembros de la Guardia Civil que sigue el marco ético establecido para las Fuerzas Armadas en su legislación específica; es decir, que requiere de un desarrollo específico que dé lugar a una norma diferenciada y claramente identificable.

Recuerda que en el caso de las Fuerzas Armadas, el punto de partida de su marco ético vigente se asienta en el título IV de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, que prevé en su artículo 20 que se establecerán por ley las reglas esenciales que definen el comportamiento del militar que, a su vez, serán desarrolladas mediante Real Decreto en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas. Las reglas de comportamiento del personal militar fueron recogidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (inicialmente previstas en la Ley 39/2007, de la carrera militar); mientras que las Reales Ordenanzas, que constituyen el Código de Conducta de los militares y definen los principios éticos y sus reglas de comportamiento, fueron aprobadas por el vigente Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero.

Expone que la estructura normativa que el legislador previó para la Guardia Civil es similar a la expuesta para las Fuerzas Armadas, en cuanto a que se definen en la Ley de Personal las reglas esenciales de comportamiento del guardia civil (artículo 7.1), con un mandato expreso para su desarrollo reglamentario ( artículo 7.2). Por lo tanto, reputa evidente que la regulación expresa de un Código de Conducta para los guardias civiles debe pasar por el desarrollo de aquellas reglas de comportamiento.

Subraya que el artículo 6 de la Ley de Personal 29/2014, es el que define el Código de Conducta, o más bien, el marco en que éste debe desarrollarse, estableciendo que:

"Los guardias civiles desarrollarán sus funciones con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"; y , al mismo tiempo que: "deberán actuar con arreglo a los principios establecidos en el artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en el Título III de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, así como a las reglas de comportamiento que se establecen en el artículo siguiente, y que conforman las normas básicas de su código de conducta".

Defiende que las quince reglas que definen el comportamiento del guardia civil y que se recogen en el artículo 7.1 de la misma Ley son la base de su Código de Conducta, pero no lo abarcan plenamente. Los preceptos éticos recogidos en la normativa legal que se cita en el artículo 6, también habrán de incorporarse, obviamente, a ese Código de Conducta, pues este artículo las sitúa en el mismo plano que las reglas contenidas en el artículo 7.1.

Recalca que la previsión de desarrollo reglamentario del artículo 7.2 abarca las reglas de comportamiento contenidas en el artículo 7.1, con las adaptaciones que resulten necesarias, a "las reglas esenciales que definen el comportamiento del militar, las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas y el código de conducta de los empleados públicos". Precisa que las reglas de comportamiento del militar -muy similares, en esencia, a las del guardia civil- han sido adaptadas e incorporadas al Código de Conducta, sobre todo a través de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, que constituyen su desarrollo reglamentario. También se han incorporado con las adaptaciones necesarias, los preceptos del Código de Conducta de los empleados públicos, hoy recogido en el capítulo VI del título III del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP). De acuerdo con la previsión del artículo 6.2 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, también las Reales Ordenanzas incorporan las previsiones del Código de Conducta de los empleados públicos, por lo que se produce esa incorporación al Código de Conducta por dos vías diferentes. En cuanto a las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, continúa siendo un código deontológico de aplicación a los guardias civiles, como en la propia norma se recoge, por lo que se ha optado por incorporarla al Código de Conducta a través de una disposición adicional, de acuerdo con las directrices de técnica normativa vigentes.

Señala que las misiones policiales de la Guardia Civil obligan a sus miembros a observar los principios éticos del Derecho Internacional incorporados al ordenamiento jurídico español, tal y como se sigue del artículo 6 de la Ley de Personal, al hacer referencia al desarrollo de las funciones "con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". De este modo, también es preciso recoger, en la medida en que no estuvieran ya contemplados, los preceptos de la resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que aprueba el Código de Conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley; la Declaración sobre la Policía, dictada por la Asamblea del Consejo de Europa en la resolución 690 de 1979, que dio lugar a la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros de España de 4 de septiembre de 1981, mediante Orden de 30 de septiembre, sobre principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, hoy recogidos, en esencia, en el precitado artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo; y por último, la Recomendación (2001) 10, adoptada el 19 de septiembre por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía, que exhorta a los gobiernos de los países de la Unión a inspirarse en los principios del Código para su puesta en práctica, y establece que en los Estados miembros deben elaborarse códigos deontológicos de la policía, basados en las disposiciones en él recogidas.

Por ello, en base a esta Recomendación, el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa, del que España forma parte desde su constitución en 1999, inició en enero de 2017 la Quinta Ronda de Evaluación, que tiene por objeto la prevención de la corrupción y promoción de la integridad respecto de los miembros de gobiernos centrales (personas con responsabilidad de altas funciones ejecutivas) y de los integrantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. El informe de evaluación presentado por el GRECO en Estrasburgo en junio de 2019 estableció un plazo de dieciocho meses para que España presentara las actuaciones llevadas a cabo para dar cumplimiento a las recomendaciones recogidas en el informe, cuyo resultado sería revisado por el GRECO posteriormente. Entre estas recomendaciones se encuentra "que la Guardia Civil adopte un Código de Conducta y lo haga público" que, a su vez, debe ser complementado "mediante directrices y medidas prácticas de aplicación, así como con un mecanismo creíble y eficaz de supervisión y ejecución".

Concluye que se ha cumplido con la recomendación de elaborar un completo Código de Conducta institucional para la Guardia Civil, incorporando o desarrollando los preceptos éticos de aplicación, tanto de disposiciones legales nacionales como las internacionales incorporadas al ordenamiento jurídico español; se ha hecho público mediante su regulación a través de una disposición de carácter general (Real Decreto); y se han previsto en el Real Decreto aprobatorio del Código de Conducta diversas medidas para su aplicación en la Institución, que serán desarrolladas al nivel necesario en el proyecto de Orden ministerial que actualmente se está elaborando. Asimismo, en cuanto a los mecanismos y medidas para su eficaz seguimiento, tal y como consta en la Memoria de análisis de impacto normativo de la norma impugnada, se encuentran en desarrollo las medidas necesarias para la adecuada implementación, evaluación y seguimiento del Código de Conducta, de acuerdo con la comunicación que se hizo llegar al GRECO en su momento.

Responde a la alegación relativa a la supuesta falta de cobertura legal del Real Decreto impugnado, recordando el contenido del artículo 7.2 de la Ley de Personal, cuando establece que:

"Reglamentariamente se desarrollarán las reglas esenciales de comportamiento del guardia civil establecidas en el apartado anterior, incorporando, por su condición militar y con las adaptaciones que sean necesarias, las reglas esenciales que definen el comportamiento del militar, las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas y el código de conducta de los empleados públicos".

Subraya que de acuerdo con el contenido del artículo 6 que define el Código de Conducta, éste se configura como el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 7.2, con la incorporación adaptada de las reglas de comportamiento del militar, las Ordenanzas Militares y el Código de Conducta de los empleados públicos. También ha de incorporar los principios básicos de actuación de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo; las normas internacionales sobre deontología policial de la que dimanan aquellos principios, y que han sido incorporadas al ordenamiento jurídico; las prevenciones del Título III de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre; y las reglas de comportamiento que se establecen en el artículo 7.1 y que conforman las normas básicas de ese Código de Conducta.

Pone de relieve el mandato del artículo 7.2., por ello en el Código de Conducta se recoge con precisión el desarrollo expreso de las reglas enumeradas en el apartado 1 del artículo 7, cuyo contenido se puede identificar claramente en los diferentes artículos del Código de Conducta. Subraya que este aspecto fue tenido en cuenta por el Consejo de Estado en su preceptivo informe, hasta el punto de que, a indicación suya, se modificó ligeramente la redacción de los artículos 15 (disciplina), 16 (subordinación), 41 (autoridad y acción de mando), 43 (empleo de la fuerza), 47 (comportamiento en misiones de carácter militar) y 48 (la Guardia Civil como instrumento de la acción exterior del Estado), para su mejor adecuación.

En cuanto a la incorporación de las reglas de comportamiento del militar y, en particular, de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, dice que se han incorporado directamente los aspectos éticos que se consideraron esenciales, pese a estar recogidos en aquella norma, tales como la disciplina, la jerarquía, la disponibilidad para el servicio, el empleo de la fuerza, el saludo militar, la igualdad y no discriminación o el respecto a la historia y las tradiciones, entre otros muchos. Indica que no se reproduce todo el contenido normativo de las Ordenanzas en el Código de Conducta, no sólo por innecesario y contrario a las directrices de técnica normativa, sino por no desposeer a las Ordenanzas de su aplicabilidad directa al personal de la Guardia Civil, que se mantiene intacta y se refuerza a través de la disposición adicional única del Real Decreto. No obstante, sí se ha mantenido para la confección de los artículos del Código de Conducta una doble redacción, expositiva y prescriptiva, en forma similar a las Ordenanzas Militares, opción de estilo avalada de forma expresa por el dictamen del Consejo de Estado emitido el pasado 17 de enero de 2022 (Núm. 821/2021, pág. 21-23).

Finalmente, hace referencia al cumplimiento de las recomendaciones del GRECO. Tal como se ha mencionado, el informe de evaluación presentado por el GRECO en Estrasburgo en junio de 2019 recomienda la adopción de un Código de Conducta de la Guardia Civil que se haga público. Igualmente expone que el fomento de una cultura de la integridad en el seno de una organización requiere reforzar una cierta "infraestructura ética". La interiorización por parte de los altos directivos y un sólido programa de comunicación interna son fundamentales. Del mismo modo, no pueden faltar un Código de Conducta, formación y asesoramiento.

Defiende que, una vez publicado y en vigor el Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, se cumple con las recomendaciones del GRECO relativas a la existencia de una norma única e identificable; pública, al tratarse de una disposición de carácter general publicada en el BOE; que establece medidas de implantación y fomento, previstas en el artículo 4 a través del sistema de enseñanza, profesorado y unidades y que contempla medidas de supervisión y seguimiento, en desarrollo, con previsiones incluidas en la Orden ministerial de desarrollo (Disposición final segunda).

Razona que una mención especial requiere la alegación relativa al alcance disciplinario de la aplicación del Código de Conducta al personal de la Guardia Civil. Atendiendo a su naturaleza de guía que define los valores, principios y normas de comportamiento, el Código de Conducta no tiene alcance disciplinario, y no implica injerencia alguna en la intimidad del personal sujeto a su ámbito de aplicación, al igual que otros textos normativos aprobados con anterioridad en los que se establece este tipo de prescripciones. Las conductas sancionables son y siguen siendo solo las tipificadas en la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil.

En cualquier caso, el Real Decreto se limita a enunciar este hecho, sin afectar a la autodeterminación ni a la autoorganización de las asociaciones profesionales. Tampoco restringe ni coarta su ejercicio de libre juicio y crítica en su seno o en el desarrollo de sus actividades.

Reiteración de lo manifestado en la sentencia de 27 de marzo de 2023 (recurso 411/2022 ) en que la Asociación Profesional Justicia de la Guardia Civil impugnó la totalidad y diversos preceptos del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo.

En aras a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina, reiteramos lo dicho en la precitada sentencia, reproduciendo los fundamentos CUARTO a SEXTO:

"

Los códigos de conducta para funcionarios públicos.

El prolijo preámbulo del Real Decreto impugnado hace mención al amplio catálogo de "soft law" (entre otros el Código Europeo de Ética de la Policía de 2001) que inspira la norma reglamentaria así como a las normas legales en que se ampara, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, y el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contiene en sus artículos 52 a 55 la enumeración de los deberes de los empleados públicos, principios éticos y principios de conducta que carecen de consecuencias sancionadoras ya que el régimen disciplinario se encuentra regulado en los artículos 95 y siguientes.

Tal regulación evidencia la distinción entre conductas que pueden llevar aparejada una sanción y conductas reprochables por no responder a los valores o principios que han de guiar el comportamiento del empleado público.

En consecuencia, el Código de Conducta aquí impugnado, al carecer en su regulación de efectos sancionatorios, muestra inequívocamente que se limita a fijar las pautas que deben guiar el comportamiento del personal de la Guardia Civil.

Es notorio que en otros sistemas jurídicos existen códigos de conducta (generalmente denominados deontológicos) que establecen normas jurídicas de obligado cumplimiento que llevan aparejadas sanciones por su incumplimiento, mas el sistema español diferencia la responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad ética sin perjuicio de que alguna conducta pueda hallar encaje en ambas.

Debe atenderse también a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, de 31 de octubre de 2003, introductoria del concepto códigos de conducta:

"Artículo 8: Códigos de conducta para funcionarios públicos.

1. Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos.

2. En particular, cada Estado parte procurará aplicar, en sus propios ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas.

3. Con miras a aplicar las disposiciones del presente artículo, cada Estado parte, cuando proceda y de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, tomará nota de las iniciativas pertinentes de las organizaciones regionales, interregionales y multilaterales, tales como el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos, que figura en el anexo de la resolución 51/59 de la Asamblea General de 12 de diciembre de 1996."

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aplicable a la Guardia Civil, en su artículo 5 fija los principios básicos de actuación, mientras el apartado II de su Preámbulo nos ilustra acerca de sus orígenes:

"Con apoyo directo en el artículo 149.1.29.ª, en relación con el 104.1 de la Constitución, la Ley recoge el mantenimiento de la Seguridad Pública que es competencia exclusiva del estado, correspondiendo su mantenimiento al Gobierno de la Nación y al de las demás Administraciones Públicas, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, dedicando sendos capítulos a la determinación de los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a la exposición de las disposiciones estatutarias comunes:

a) Siguiendo las líneas marcadas por el Consejo de Europa, en su "Declaración" sobre la policía, y por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el "Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley", se establecen los principios básicos de actuación como un auténtico "Código Deontológico", que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, imponiendo el respeto de la Constitución, el servicio permanente a la Comunidad, la adecuación entre fines y medios, como criterio orientativo de su actuación, el secreto profesional, el respeto al honor y dignidad de la persona, la subordinación a la autoridad y la responsabilidad en el ejercicio de la función.

Los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad son los ejes fundamentales, en torno a los cuales gira el desarrollo de las funciones policiales, derivando a su vez de principios constitucionales más generales, como el de legalidad o adecuación al ordenamiento jurídico, o de características estructurales, como la especial relevancia de los principios de jerarquía y subordinación, que no eliminan, antes potencian, el respeto al principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo.

La activa e intensa compenetración entre la colectividad y los funcionarios policiales -que constituye la razón de ser de éstos y es determinante del éxito o fracaso de su actuación-, hace aflorar una serie de principios que, de una parte, manifiestan la relación directa del servicio de la policía respecto a la comunidad y, de otra parte, como emanación del principio constitucional de igualdad ante la Ley, le exigen la neutralidad política, la imparcialidad y la evitación de cualquier actuación arbitraria o discriminatoria.

Por encima de cualquier otra finalidad, la Ley pretende ser el inicio de una nueva etapa en la que destaque la consideración de la policía como un servicio público dirigido a la protección de la comunidad, mediante la defensa del ordenamiento democrático.

A través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se ejerce el monopolio, por parte de las Administraciones Públicas, del uso institucionalizado de la coacción jurídica, lo que hace imprescindible la utilización de armas por parte de los funcionarios de policía. Ello, por su indudable trascendencia sobre la vida y la integridad física de las personas, exige el establecimiento de límites y la consagración de principios, sobre moderación y excepcionalidad en dicha utilización, señalando los criterios y los supuestos claros que la legitiman, con carácter excluyente.

También en el terreno de la libertad personal entran en tensión dialéctica la necesidad de su protección por parte de la policía y el peligro, no por meramente posible y excepcional menos real, de su invasión; por cuya razón, en torno al tratamiento de los detenidos, se articulan obligaciones terminantes sobre la protección de su vida, integridad física y dignidad moral y sobre el estricto cumplimiento de los trámites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Novedad a destacar es el significado que se da al principio de obediencia debida, al disponer que la misma en ningún caso podrá amparar actos manifiestamente ilegales ordenados por los superiores, siendo también digna de mención la obligación que se impone a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de evitar cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.

Hay que señalar, finalmente, en este apartado, la estrecha interdependencia que refleja la Ley, entre el régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía -que lógicamente se habrá de tener en cuenta al elaborar los de otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad- y los principios básicos de actuación, como garantía segura del cumplimiento de la finalidad de éstos."

Control de la potestad reglamentaria.

La Constitución en su artículo 106.1. expresa que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. En el concreto ámbito de la potestad reglamentaria se trata de dilucidar que las normas emanadas de los titulares de aquella potestad no sean contrarias a normas de superior rango, Constitución y Ley ( artículo 97 CE) por lo que cabe tanto la impugnación directa como la indirecta reconocidas en el artículo 26.1 LJCA.

El apartado 2 del artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, declara que los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución ni las leyes.

Tal es el marco legal del que hemos de partir para enjuiciar la impugnación del Código de Conducta del Personal de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, sin que incumba a los tribunales de justicia sustituir a las partes que se encuentra asistidas de letrado a fin de garantizar la igualdad de armas.

Significa, pues, que cualquier alegato de nulidad absoluta del Real Decreto impugnado, exige que el que esgrime la pretendida nulidad ha de justificar cuál es la norma legal infringida por la norma en cuestión.

No ha de olvidarse que en este ámbito se atribuye a los tribunales de justicia de lo contencioso administrativo un control de legalidad y no de oportunidad.

El respeto a la igualdad de armas, que ha de presidir la resolución de los conflictos exige que las partes muestren razonadamente al Tribunal esa divergencia entre la norma impugnada y la prevalente. Tal exigencia se despliega en los recursos directos que pretenden la anulación de una disposición general o de algunos de sus preceptos dado el control abstracto que se ejercita.

Por tanto, no basta con lanzar al Tribunal un conjunto de argumentaciones sobre que una norma reglamentaria contraviene el ordenamiento jurídico, sino que es preciso justificar una contravención de norma de superior rango a fin de mostrar la infracción que se aduce. En caso contrario no es factible controlar si el reglamento respeta o no la Ley que desarrolla o en la que se ampara ya que el control de oportunidad es ajeno al sistema. Veremos la aplicación de estos criterios en el supuesto de autos.

La doctrina anterior en el caso de autos respecto a la pretendida nulidad general.

Se invoca una ausencia de desarrollo adecuado de una previsión reglamentaria establecida en una Ley, la 29/2014, de 28 de noviembre, artículo 7.2. de Régimen de Personal de la Guardia Civil.

Se pretende que entren en juego los esgrimidos artículos 129 y 130 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, sobre buena regulación y evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de la buena regulación.

Los precitados artículos 129 y 130 sobre la buena regulación suponen la adaptación al ámbito español del propósito de las instituciones europeas (Consejo Europeo, Comisión Europea, Parlamento Europeo) a fin de garantizar la calidad de la legislación y asegurarse que responde a las necesidades de la sociedad y de las empresas cuya importancia ha crecido en los últimos años (https://ec.europa.eu ? better-regulation-why-and-how).

Principio de buena regulación que subyace en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al explicitar el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos.

Debemos recordar el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico en que la Constitución, artículo 9.3., garantiza la jerarquía normativa. Concepto no ajeno a nuestro ordenamiento jurídico desde el lejano Código Civil, sobre la prevalencia de la Ley artículo 1 del Código Civil, hasta la más reciente legislación sobre la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas ( artículo 128 Ley 39/2015, de 1 de octubre y artículo 51 de la derogada Ley 30/1992).

La forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros se encuentran establecidas en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, mientras el artículo 128 de la Ley 39/2015 establece que los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes.

No se ha puesto de manifiesto un quebranto de tales preceptos engarzados con el artículo 7.2. de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, y el previo 7.1 sobre las reglas esenciales que definen el comportamiento del Guardia Civil, ni tampoco omisión sustancial de las recomendaciones de GRECO que, por otro lado, constituyen "soft law".

En el auto de 8 de marzo de 2017 y en la ulterior sentencia de 31 de mayo de 2017 (recurso 88/2017), hacíamos mención al "soft law". Tradicionalmente en el ámbito del Derecho Internacional Público, y más recientemente en Derecho Comunitario ( sentencia de 13 de diciembre de 1989, asunto 322/1988, Grimaldi), actualmente de la Unión Europea se han venido reputando como "soft law" las recomendaciones, por su carencia de efectos jurídicos vinculantes. Carecen de naturaleza imperativa. No obstante, lo cual afirmó el Tribunal de Justicia que "las recomendaciones" no están privadas de efectos jurídicos desde el momento en que los jueces nacionales han de tenerlas en consideración para resolver las controversias sirviendo como criterio interpretativo. Lo mismo acontece con las "recomendaciones" de GRECO y la Recomendación (2001) 10 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía adoptada el 19 de septiembre de 2001.

La reiteración en el Código de Conducta aquí cuestionado de preceptos ya reflejados en otras normas de superior rango (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público y la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil) si bien es una técnica legislativa no muy satisfactoria, no comporta infracción ni atenta al principio legal de buena regulación.

[...]"

Lo anteriormente expuesto da cumplida respuesta a la argumentación de la Asociación aquí recurrente en pretensión de la nulidad de pleno Derecho del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, que no prospera.

El Código de Conducta del personal de la Guardia Civil se integra debidamente en la regulación de los sistemas preventivos de integridad pública, siguiendo las directrices fijadas en los ámbitos internacional y supranacional, careciendo de valor normativo y diferenciándose del régimen disciplinario.

Recordemos que en la sentencia de 27 de marzo de 2023 ya se declaró que:

"las conductas objeto de sanción solo son las tipificadas en los artículos 5 a 9 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil".

Y esa diferencia entre Código de Conducta y régimen disciplinario también se manifiesta en las recomendaciones del Informe de Evaluación adoptado por el GRECO en su 83ª sesión plenaria, del 17 a 21 de junio de 2019 GrecoEval5Rep (2018) 5 al formular las siguientes recomendaciones a España en lo que respecta a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:

"xii Que (i) La Guardia Civil adopte un código de conducta y lo haga público."

(...)

"xix Revisar el régimen disciplinario de la Policía y de la Guardia Civil, con el fin de reforzar su transparencia, objetividad y proporcionalidad, entre otras cosas y especialmente, para excluir cualquier posibilidad de que un superior jerárquico decida unilateralmente sobre cuestiones disciplinarías (apartado 213)."

Improcedencia de la nulidad del artículo 6.

En la precedente sentencia de 27 de marzo de 2023 se enjuició un amplio número de artículos del Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, mas no el artículo 6 que no fue impugnado por el sindicato allí recurrente.

El tenor literal del impugnado articulo 6 expresa:

"Artículo 6. Fomento y promoción de la deontología profesional.

De conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, el contenido de este Código de Conducta servirá de referencia a las asociaciones profesionales de guardias civiles en las actividades sociales que desarrollen para el fomento y promoción de la deontología profesional de sus asociados."

Y el artículo 36 de la LO 11/2007, de 22 de octubre:

"Artículo 36. Ámbito, duración y finalidad de la asociación.

Las asociaciones profesionales de Guardias Civiles deberán tener ámbito estatal, se constituirán por tiempo indefinido y tendrán por finalidad principal la satisfacción de los intereses sociales, económicos y profesionales de sus asociados y la realización de actividades sociales que favorezcan la eficiencia en el ejercicio de la profesión y la deontología profesional de sus miembros.

En ningún caso estas asociaciones profesionales tendrán carácter lucrativo."

Del contraste de ambos preceptos, no se vislumbra que el precepto cuestionado conculque una norma de superior rango.

Ambos precedentes utilizan la misma terminología, deontología profesional, lo cual si bien puede crear cierto confusionismo en el sistema español en que ética y deontología profesional se suelen diferenciar, no acontece lo propio en el ámbito internacional.

Así viene a utilizarlos indistintamente la Recomendación (2001) 10 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía, ya que en su apartado 63 expresa que:

"En los Estados Miembros deben elaborarse códigos de deontología de la policía que se basen en los principios enunciados en la presente recomendación y ser supervisados por órganos apropiados".

No está de más recordar que esa polisemia terminológica se muestra patente en el Código de Conducta de las Cortes Generales aprobado por acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 1 de octubre de 2020, también como respuesta al Informe de Evaluación sobre España aprobado por el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa de diciembre de 2013, cuyo artículo 9 hace mención a infracciones y sanciones.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 409/2022, interpuesto por la representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles, contra el Real Decreto 176/2022, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Código de Conducta del personal de la Guardia Civil, publicado en el BOE de 5 de marzo de 2022.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.