ATS, 12 de Julio de 2023

Preparación del recurso de casación.

1. El procurador don Eugenio Echevarrieta Herrera, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Burgos, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 1 de Burgos, que estimó el recurso n.º 19/2022, promovido por Ozzo Ares, S.L.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringido el artículo 20.3.h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"].

3. Razona que tal infracción ha sido relevante y determinante de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que la sentencia de instancia "rechaza que concurra el hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial del dominio público local, a pesar de identificarse por esta parte (y no cuestionarse en la sentencia) como "acera" el espacio por el que acceden los vehículos a los locales que se emplean como garajes, con fundamento en que el terreno en cuestión es, en principio, propiedad privada [...]. Sin embargo [...] aunque el terreno sea privado, el hecho de que tal terreno acoja una "acera" implica que existe una infraestructura consistente en la existencia de una vía pavimentada con enlosado diferente en color y forma delimitada [...] urbanizada por el Ayuntamiento de Burgos, que atribuye carácter peatonal a la vía y que en todo caso concurre un derecho de paso calificable de servidumbre pública [...]".

4. Subraya que la norma que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal.

5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en las letras a), b) y c), del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"], así como la presunción contenida en el artículo 88.3, letra a), de la LJCA.

   5.1. La sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal en las que se fundamenta el fallo que contradice la que otros órganos jurisdiccionales han establecido [ artículo 88.2 a) LJCA] y cita, al efecto, la sentencia dictada el 10 de julio de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (rec. 240/2017, ECLI:ES:TSJPV:2017:2601). En torno a ella, el Ayuntamiento recurrente señala que, si bien no existe una identidad fáctica plena entre los supuestos de esta sentencia y el recurso actual, sí concurre una coincidencia sustancial en cuanto al problema interpretativo que, según entiende, consiste en determinar "si la titularidad privada del espacio en que se ubica una vía pública excluye la realización del hecho imponible previsto en el artículo 20.1 TRLHL".

   5.2. La sentencia sienta una doctrina sobre las normas en que fundamenta su fallo que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA] por cuanto, resalta, la exclusión del hecho imponible conlleva, en primer lugar, una merma para los ingresos del erario público y, en segundo lugar, un perjuicio para el interés público dado que se exonera al particular del pago de la tasa mientras se mantiene el deber de la Administración local de conservar en adecuadas condiciones la acera.

   5.3. La doctrina que sienta la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA]. Enfatiza que, "más allá de las circunstancias concretas de este caso, el razonamiento seguido por el órgano judicial a quo para anular las liquidaciones mediatamente impugnadas realiza una interpretación extrapolable a la totalidad de hechos imponibles subsumibles en el artículo 20.1.A) TRLHL en que la titularidad del terreno en que se asienta una vía pública es privada".

   5.4. Se han aplicado normas en las que se sustenta la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) LJCA] en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil.

6. Por todo lo expuesto reputa conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que esclarezca "si el hecho imponible consistente en el aprovechamiento especial del dominio público local en el caso de entrada de vehículos a través de una acera (artículo 20.3.h) TRLHL) es aplicable en el caso de que el terreno en que se sitúa la acera y por el que se acceden los vehículos es de titularidad privada pero uso público".

Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 27 de enero de 2023, en cuyo fundamento jurídico tercero indica:

"TERCERO.- Como opinión sobre lo suscitado, señalar, de manera sucinta, que la cuestión relevante se encuentra en determinar si la titularidad del uso de un espacio sin comprender la titularidad del bien en el que se materializa ese derecho, que es de uso general y que, por lo tanto, constituye un derecho que puede considerarse de dominio público, constituye el hecho imponible de la tasa aplicada y liquidada por el Ayuntamiento de Burgos, que, según el artículo 20,3 h) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se refiere al uso privativo o especial de bienes de dominio público y no de derechos de esa naturaleza. Hay que tener en cuenta que según el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales el patrimonio de éstas está constituido no solo por bienes sino también por derechos sin que esté excluido, prima facie, que pueda haber derechos de dominio público entre los que se encontraría el uso general para el tránsito de peatones de un espacio de derecho privado resultando que sobre ese uso general, en definitiva sobre ese derecho, se está produciendo un uso especial compatible con el general. Esa determinación no está, a criterio de este Órgano Judicial, exenta de dudas jurídicas que es conveniente resolver resultando que el Recurso de Casación preparado y admitido puede contribuir a ello".

Tras el correspondiente emplazamiento a las partes, han comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, tanto el Excmo. Ayuntamiento de Burgos, parte recurrente, como la mercantil Ozzo Ares S.L., parte recurrida, representada ésta por el procurador don Elías Gutiérrez Benito.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Isaac Merino Jara, Magistrado de la Sección.

Requisitos formales del escrito de preparación.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 de la LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86 de la LJCA, apartados 1 y 2) y la Administración recurrente, se encuentra legitimada para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifica con precisión la norma del ordenamiento jurídico estatal que fue alegada en la demanda y tomada en consideración por la Sala de instancia. También se justifica que la infracción imputada a la sentencia ha sido relevante para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 de la LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la sentencia impugnada (i) fija, para supuestos sustancialmente iguales, una doctrina contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) de la LJCA], (ii) sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], (iii) afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) de la LJCA] y, adicionalmente, (iv) aplica una norma en la que se sustenta la razón de decidir respecto de la que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) de la LJCA]. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) de la LJCA.

Hechos relevantes a efectos del trámite de admisión del presente recurso de casación.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales nos lleva a destacar como datos importantes para decidir sobre la admisión a trámite del recurso de casación los siguientes:

1. - Procedimiento de comprobación limitada

   Con fecha 18 de julio de 2017, el Ayuntamiento de Burgos inició, respecto de la mercantil Ozzo Ares, S.L., un procedimiento de comprobación limitada dirigido a verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público como consecuencia de la entrada y salida de vehículos a través de las aceras sitas en la calle Compostela 5, puerta 3, de Burgos. El acuerdo de inicio del procedimiento fue notificado el 1 de agosto de 2017.

   Tras los trámites legalmente previstos, el Órgano de Gestión Tributaria y de Tesorería dictó resolución de 28 de agosto de 2017 que desestimó las alegaciones presentadas por la mercantil y aprobó las liquidaciones por el concepto tasa utilización de dominio público con entrada/salida vehículos de local n,º 5, puerta 3, traseras de la calle Compostela, ejercicios 2014 a 2017, por un importe total de 320,28 euros, 80,07 euros cada una (Expediente 117614/INS-VADOS).

2. - Reclamación económico-administrativa

   Contra el acuerdo y las citadas liquidaciones, la mercantil interpuso reclamación económico-administrativa que se tramitó con el n.º 282/2017-REA y que fue desestimada mediante resolución de 3 de noviembre de 2021 del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Burgos.

3. - Recurso contencioso-administrativo

   Disconforme con la anterior resolución, la sociedad interpuso recurso contencioso-administrativo, que se tramitó con el número 19/2022, mediante los trámites del procedimiento abreviado, ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 1 de Burgos y que fue estimado por sentencia de 22 de noviembre de 2022.

   La ratio decidendi de la sentencia se contiene en el fundamento jurídico segundo con el siguiente tenor literal:

   "SEGUNDO. - Examen de las cuestiones controvertidas.

   A la vista de la cuestión controvertida, no cabe duda de que la liquidación girada, y posteriormente impugnada se funda en la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento

   especial de bienes o instalaciones del dominio público (Ordenanza Fiscal n° 213), epígrafe 3° relativo a las entradas y salidas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase cuyo hecho imponible se encuentra en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local a través de las aceras u otro espacio de dominio público para aparcamiento exclusivo.

   Siendo así, y habiendo quedado acreditado por la parte actora que nos encontramos ante un espacio privado, sin especial oposición o prueba al respecto por la demandada, no cabe duda que este supuesto no entra dentro del hecho imponible. Ciertamente cabe la posibilidad de que el ayuntamiento hubiera gravado, además del uso exclusivo o preferente del dominio público, el privado de uso común, pero no ha sido así, y los actos tributarios deben respetar la norma superior. Por lo tanto, este juzgador debe mostrarse de acuerdo con la sentencia 205/2022 dictada por este juzgado, pero distinto juzgador, y, por lo tanto debe anularse los actos impugnados y estimar la demanda, sin perjuicio de lo que pudiera resolver, en su caso, el Tribunal Supremo y sin que sea necesario entrar a conocer de la prescripción dado que, en suma, lo pretendido por la actora ya se ha logrado por esta vía".

   La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

Marco jurídico.

1. A estos efectos, la Administración local recurrente plantea la necesidad de interpretar el artículo 20, apartados 1 y 3.h) del TRLHL, que disponen:

   "1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

   En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

   A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

   [...]

3. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes:

   [...]

   h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase.

   [...]".

2. También puede resultar relevante tener en consideración las siguientes normas relativas al patrimonio de las Administraciones públicas:

   2.1. En primer lugar, el artículo 79 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local:

   "1. El patrimonio de las entidades locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.

2. Los bienes de las entidades locales son de dominio público o patrimoniales.

3. Son bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público. Tienen la consideración de comunales aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos.".

   2.2. En segundo lugar, los artículos 1 a 3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (BOE de 7 de julio), que establecen:

   "Art. 1.

1. El patrimonio de las Entidades locales estará constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan.

   [...]

   Art. 2.

1. Los bienes de las Entidades locales se clasificarán en bienes de dominio público y bienes patrimoniales.

2. Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.

3. Tienen la consideración de comunales aquellos bienes que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.

4. Los bienes comunales solo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores.

   Art. 3.

1. Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad local.

2. Sin perjuicio de la vinculación del suelo a su destino urbanístico desde la aprobación de los planes, la afectación de los inmuebles al uso público se producirá, en todo caso, en el momento de la cesión de derecho a la administración actuante conforme a la legislación urbanística."

   2.3. En tercer lugar, los artículos 3, 5 y 85 de la 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de noviembre), que preceptúan:

   "Artículo 3. Concepto.

1. El patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.

   [...]

   Artículo 5. Bienes y derechos de dominio público o demaniales.

1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.

   [...]

   Artículo 85. Tipos de uso de los bienes de dominio público.

1. Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.

2. Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste.

   [...]".

3. Finalmente, es conveniente hacer mención a la ordenanza fiscal n.º 213 del Ayuntamiento de Burgos, reguladora de la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público local (BOP de Burgos n.º 248, de 28 de diciembre de 2007), aplicable al caso de autos, cuyo artículo 2.1.3º establecía:

   "Art. 2.- 1. Constituye el hecho imponible de esta tasa cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública o terrenos del común, que a continuación se relacionan:

   [...]

   3. ) Con entradas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público local y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga o descarga de mercancías de cualquier clase.

   [...]".

Cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional.

1. Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el 90.4 de la misma norma, procede admitir a trámite este recurso de casación, al apreciar esta Sección de admisión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de las siguientes cuestiones:

Determinar si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer tasas locales por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras cuando el terreno donde se sitúan tales aceras es de titularidad privada, pero de uso público general.

En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

Justificación suficiente de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

1. Las cuestiones señaladas presentan interés casacional objetivo porque en la sentencia recurrida se han aplicado normas que sustentan la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo [ artículo 88.3.a) LJCA], y porque son susceptibles de transcender al caso concreto y afectar a un gran número de situaciones presentes o futuras [ artículo 88.2.c) LJCA], lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que las esclarezca, en beneficio de la seguridad jurídica y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho ( artículos 9.3 y 14 CE).

2. Debe precisarse que este Tribunal Supremo se ha pronunciado en otras ocasiones sobre el artículo 20.3.h) del TRLHL y la concreta tasa que dicho precepto contempla, así como sobre la improcedencia de gravar con una tasa por aprovechamiento especial o uso privativo del dominio público aquellos usos de bienes o terrenos de propiedad privada. Así, entre otros, lo hemos señalado en relación con un gravamen por la instalación de portadas, escaparates, vitrinas, rótulos y carteles [ vid. STS de 28 de abril de 2004 (rec. 605/1999, ECLI:ES:TS:2004:2839), FJ 3º in fine] y en torno a los cajeros de entidades financieras [ vid. STS de 12 de febrero de 2009 (rec. 6385/2006, ECLI:ES:TS:2009:1358), FJ 5º], aunque en este último caso, sí se consideró la existencia de un aprovechamiento especial del dominio público puesto que, aun estando dichos cajeros en un establecimiento de propiedad privada, su uso se realizaba "en" el dominio público.

3. Sin embargo, es de apreciar que los anteriores pronunciamientos no permiten dar respuesta a las cuestiones que el presente recurso plantea, puesto presenta singularidades que aconsejan un nuevo pronunciamiento. En efecto, en el presente caso se plantea, en primer lugar, la posibilidad de someter a gravamen por la tasa del artículo 20.3.h) TRLHL el paso de vehículos por aceras que, si bien son instaladas y mantenidas por el Ayuntamiento, se encuentran ubicadas en una calle de titularidad privada. Aduce el Ayuntamiento, y la sentencia de instancia acepta, que sobre dicha calle de titularidad particular existe un uso público que permite el tránsito general y que, según defiende el consistorio, se funda en un derecho de uso o servidumbre pública que, formando parte del demanio local, legitimaría la imposición de la tasa.

Ahora bien, la sentencia funda el sentido del fallo, además, en considerar que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa no ha sometido a gravamen el anterior supuesto relativo a aceras sobre calles de titularidad privada de uso común. Por ello, es preciso interrogar, no solamente si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite gravar estos supuestos sino, también y en caso de respuesta afirmativa a lo anterior, si para ello es preciso que la ordenanza fiscal contemple una previsión explícita en tal sentido, más allá de la reproducción del presupuesto normativo del citado artículo 20.3.h) del TRLHL.

Admisión del recurso de casación. Normas que en principio serán objeto de interpretación.

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el razonamiento jurídico cuarto.

2. La norma que, en principio, será objeto de interpretación es el artículo 20.3.h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicación inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión