STS 859/2023, 26 de Junio de 2023

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Cádiz, dictó sentencia de 13 de febrero de 2019 en el recurso contencioso administrativo n.º 779/2017, interpuesto por doña Estrella y don Maximo, contra el acuerdo del Pleno Ordinario del Ayuntamiento de Cádiz de 27 de octubre de 2017.

En concreto, la citada sentencia dispuso:

"Que desestimo íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el letrado JUAN JOSÉ ORTIZ QUEVEDO en nombre y representación de Estrella E Maximo contra el acuerdo del Pleno Ordinario del AYUNTAMIENTO DE CÁDIZ de fecha 27 de octubre de 2017

Se condena en costas a la parte demandante con un límite de 500 euros.."

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se siguió el recurso de apelación n.º 746/2019, interpuesto por doña Estrella y don Maximo, y como parte apelada, el Ayuntamiento de Cádiz.

En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 4 de junio de 2021, cuyo fallo es el siguiente:

"Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por Doña Estrella y Don Maximo, contra la sentencia de fecha 13 de febrero de 2019 dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número uno de Cádiz, en el recurso seguido ante el mismo bajo el número 779/2017. Sin costas. "

Contra la mentada sentencia la representación procesal de doña Estrella y don Maximo, preparó recurso de casación ante la Sala de apelación, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala el 11 de octubre de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de doña Estrella y don Maximo contra la sentencia de 4 de junio 2021 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla), en el recurso de apelación n.º 746/2019.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 9 de noviembre de 2022, la parte recurrente, doña Estrella y don Maximo , solicitó que se dicte sentencia por la que:

"case y anule la sentencia recurrida, declarando la nulidad e ineficacia del acto administrativo del acuerdo del Pleno Ordinario del Excmo. Ayuntamiento de Cádiz, de fecha 27 de octubre de 2017 tramitado por urgencias en el cual "se condenaba los insultos y actuaciones violentas que, por parte del grupo municipal popular, tuvieron lugar el pasado día 23 de octubre en la Junta general de la empresa municipal Cádiz 2000", así como se acordaba "la reprobación de los ediles del grupo municipal popular, Estrella e Maximo, por haber faltado el respeto a representantes público elegidos democráticamente mediante insultos y agresivas descalificaciones". Con costas. "

Conferido trámite de oposición mediante providencia de 21 noviembre de 2022, mediante diligencia de ordenación dictada el 6 de febrero de 2023, se tuvo por caducado en el trámite de oposición al Ayuntamiento de Cádiz.

Mediante providencia de 4 de mayo de 2023, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 20 de junio del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que desestimó el recurso de apelación, interpuesto por los ahora también recurrentes contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo, n.º 1 de Cádiz que había desestimado el recurso contencioso-administrativo.

La actuación impugnada en el recurso contencioso-administrativo fue el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cádiz, de 27 de octubre de 2017, en virtud del cual se acordó lo siguiente: " condenar los insultos y actuaciones violentas que, por parte del Grupo Municipal Popular, tuvieron lugar el pasado día 23 de octubre en la Junta General de la Empresa Municipal de Cádiz", y " reprobar a los ediles del Grupo Municipal Popular, Estrella e Maximo, por haber faltado el respeto a los representantes públicos elegidos democráticamente mediante insultos y agresivas descalificaciones ".

La sentencia de la Sala de apelación declara que « Ello se deduce además del contenido de las deliberaciones y debates producidos en el seno de la sesión de la Junta General de la referida empresa pública, de cuya lectura se desprende la presencia de un intenso y agrio debate sobre cuestiones de indudable relevancia para los intereses del Ayuntamiento y de la gestión municipal.» Añadiendo que «en este contexto, y al margen de la corrección o acierto de las expresiones empleadas, la reprobación impugnada articula un modo de expresión por el Pleno de la corporación, mediante un acuerdo adoptado a partir de las mayorías correspondientes, de su desagrado por los términos en que vino a desarrollarse el debate en el seno de una de las sesiones de la Junta General de la empresa pública. (...) En lo relativo a la valoración de este último aspecto, los recurrentes no aciertan a identificar en su recurso de apelación la presencia de efectos jurídicos. Si bien no se comparten los razonamientos de la sentencia apelada que llevan a desestimar el atentado al honor, cuya defensa puede articularse plenamente a partir de cualquier proceso judicial, también de naturaleza ordinaria, su análisis en este supuesto no procede y por ello tampoco cabe compartir la crítica a la congruencia de la sentencia. En primer término, porque al margen de la procedencia de estos fundamentos de la sentencia, esta sí entra en el análisis de este motivo de la demanda; y, por otra parte, según se ha expuesto, porque la declaración impugnada se inserta en el señalado debate político. A estos efectos, la doctrina constitucional fija unos límites más amplios o menos taxativos, si bien existentes, de la libertad de expresión, cuando se emplea no con el resultado de hacer cuestión del honor de ciudadanos comunes, sino con el de poner en entredicho, al calor del debate cívico y político y con su dialéctica propia, la plena honorabilidad o probidad de personajes públicos o de titulares de cargos públicos ( STC 110/2000, de 5 de mayo ).».

Por su parte, la sentencia del Juzgado había señalado que: « Se considera pues que el Pleno del Ayuntamiento de Cádiz como órgano representativo de la autonomía local puede dictar una resolución de reprobación dentro de su función. de control, fiscalización o actuación política considerando pues dicha reprobación a los ediles municipales como una declaración política dentro de las competencia que el pleno del Ayuntamiento tiene en tal sentido y por ello no se considera que el Pleno del Ayuntamiento carezca de competencia por los motivos razonados.». Añadiendo que « En este mismo sentido no se puede equiparar la reprobación de una conducta realizada por el el Pleno de un Ayuntamiento recordemos dentro de sus funciones y como representante de la autonomía local a una amonestación por cuanto no se trata de iniciar un procedimiento para imponer a los recurrentes una sanción por su conducta sino una declaración política sobre dicha conducta en el seno de la autonomía municipal sin que conlleve consecuencias jurídicas alguna para los recurrentes ante lo cual no se entiende que estemos ante una sanción ni que se hubiera tenido que iniciar un procedimiento administrativo sancionador.».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 11 de octubre de 2022, a la siguiente cuestión:

Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia estriba en la confirmación, matización o rectificación de la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala Tercera de 17 de julio de 1998 , de 23 de junio de 1999 y de 24 de noviembre de 2003 y, en detalle, la determinación de si forma parte del haz de competencias locales la adopción de los acuerdos de reprobación de las personas que ejercen cargos representativos en el Ayuntamiento, examinando si dichos acuerdos pueden ampararse o no en la libertad de expresión y crítica respecto de las personas que ejercen cargos de relevancia política y en el principio de legalidad en la adopción de los acuerdos y el procedimiento a seguir para su adopción.

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Se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 1, 2, 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución española y la garantía institucional de la autonomía local. Ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

La posición de la parte recurrente

La parte recurrente denuncia la vulneración, por la sentencia recurrida, de los artículos 1, 22 y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con los artículos 9.3 y 103.1 de la CE. Además, alega la infracción de la jurisprudencia de esta Sala Tercera.

Se sostiene, en el escrito de interposición, que el Ayuntamiento carece de competencia para reprobar a las personas que ejercen cargos públicos municipales, porque esa facultad de reprobación no se encuentra entre las competencias que establece el artículo 25 de la Ley de Bases, toda vez que no se puede "instrumentalizar el Pleno del Ayuntamiento para que sirva de cauce a la expresión de censuras u opiniones de carácter político dirigidas a realizar juicios críticos de la conducta de otros miembros de la misma corporación", como son los concejales de la oposición, por lo que se vulnera la objetividad en la actuación de la Administración, que no resulta amparada por la autonomía local. Del mismo modo que el acuerdo tampoco puede encontrar amparo en el ejercicio de la libertad de expresión.

Considera, en fin, que la declaración impugnada es un acto que sí produce efectos, por la carga peyorativa que comporta, y que, por tanto, debió ser objeto de la correspondiente tramitación previa, aunque insiste en que el Ayuntamiento carece de competencia para realizar esa reprobación. Discrepando, por tanto, de la sentencia de apelación impugnada que considera que tal declaración de reprobación de los concejales recurrentes no produce efectos, ni tiene la naturaleza sancionadora que se había invocado en la instancia.

Las competencias del Pleno y la declaración de reprobación

Antes de nada, conviene advertir que esta jurisdicción es competente para conocer de la impugnación de este tipo de actos de declaración de reprobación, como se infiere de los artículos 106.1 de la CE, 8.1 de la LOPJ, y del artículo 2.a) de la LJCA en la medida que no cita a las entidades locales. Además, el artículo 6.2 de la LBRL dispone, sin distinción alguna, que los Tribunales ejercen el control de legalidad de los acuerdos y actos de las entidades locales.

Pues bien, los municipios, con carácter general, son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, según declara el artículo 1 de la LBRL. De modo que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente, ex artículo 140, a los municipios, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad, señala en artículo 2 de la misma Ley, con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Más allá de la relación de materias de la competencia municipal en los distintos ámbitos sectoriales que establece el artículo 25 de la LBRL, en el caso examinado la cuestión se centra en determinar, en el ámbito de la propia organización y funcionamiento municipal, si el Pleno tiene competencia para aprobar una declaración de reprobación respecto de algunos de sus concejales, que fue el acto impugnado en el correspondiente recurso contencioso-administrativo, origen de esta casación. En concreto, de aquellos que expresaron "insultos y agresivas descalificaciones", durante la Junta General de la Empresa Municipal de Cádiz 2000, formada por el Pleno.

Ciertamente el gobierno y la administración municipal, ex artículo 19.1 de la LBRL, corresponde al Pleno como órgano de carácter electivo, integrado por los concejales y presidido por el alcalde. Las competencias que corresponden a este órgano colegiado supremo del municipio, se relacionan en el artículo 22 de la LBRL, y la primera de ellas se refiere a la potestad de control sobre todos los órganos municipales, al señalar que corresponde al Pleno "el control y la fiscalización de los órganos de gobierno". En idéntico sentido también se expresa el artículo 123.1.a) de la misma LBRL.

No olvidemos que el Pleno es " el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal" ( artículo 123.1 de la LBRL), que en su función de control puede aprobar declaraciones, siempre que se refieran cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, como acontece en el caso examinado, y siempre que se realice de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad, que ahora no se cuestiona.

El ejercicio de esta función de control y fiscalización, cuyo exponente máximo es la moción de censura que tiene apartado específico en los citados artículos 22 y 123 de la LBRL, se integra también por aquellas funciones que tengan ese objeto y finalidad, siempre que concurran razones de interés general, que en este caso se concretan en alcanzar la debida corrección en las relaciones que impone la vida política municipal, prestigiando esa noble función al servicio a todos los ciudadanos. Declaración en la que, a tenor de su naturaleza y contenido, no se han vulnerado los indicados límites de la proporcionalidad, atendida también la ausencia de efectos de la declaración de reprobación.

Así es, la declaración municipal de reprobación tiene un carácter netamente político, carente de efectos jurídicos, pues se agota en la propia expresión de la reprobación. Mediante la misma se manifiesta una posición de censura política sobre determinadas actitudes, que no acarrea consecuencias de carácter jurídico ni dentro ni fuera de la esfera municipal. Por ello no es de extrañar que la sentencia impugnada eche en falta que la parte allí apelante no haya logrado identificar los efectos jurídicos concretos y reales de tal declaración para los reprobados ahora recurrentes.

Las diferencias entre las sentencias de esta Sala invocadas

Conviene señalar que las sentencias que se citan en el auto de admisión ( SSTS de 17 de julio de 1998 dictada en el recurso de apelación nº 6168/1992, y 24 de noviembre de 2003 dictada en el recurso de casación nº 7786/2003), también citadas en el escrito de interposición, se refieren a la declaración municipal de persona "non grata" respecto de empresas y personas que se encuentran extramuros de la propia organización municipal. No se refieren, por tanto, a la impugnación de una declaración de reprobación de varios concejales del propio Ayuntamiento.

Del mismo modo, la sentencia de 23 de junio de 1993 (recurso de apelación nº 9292/1990), que se cita en la interposición de la casación, ni siquiera se refiere a las entidades locales, y, además, se enjuiciaba la legalidad de un acto propio del ámbito del Derecho sancionador, que obviamente no es el caso.

Igualmente, la STC 98/2019, de 17 de julio, también citada en el escrito de interposición, tampoco guarda ninguna relación con el caso examinado. Baste con indicar que lo que se impugnaba ante el Tribunal Constitucional era una resolución del Parlamento de Cataluña, de 18 de octubre de 2018, que contenía una declaración sobre el Rey Felipe VI y la monarquía española.

Ninguna de tales sentencias, en definitiva, se pronuncia sobre una declaración de reprobación de uno o varios concejales en el seno de la propia corporación municipal. Por no aludir a aquellos otros pronunciamientos de esta Sala Tercera sobre la aprobación de declaraciones sobre ideales o preocupaciones municipales en cuestiones ajenas al círculo de intereses municipal, v.gr., sobre Oriente Medio ( STS de 20 de septiembre de 2022 dictada en el recurso de casación nº 5002/2020), o sobre la energía nuclear ( STS 24 de marzo de 1999 dictada en el recurso de casación nº 4347/1993).

Las declaraciones de reprobación, que evidencian la desaprobación del Pleno sobre determinados comportamientos, deberían contribuir a dejar los insultos al margen del debate político municipal. Es cierto que la parte recurrente ya aludió a la difícil situación entre los concejales y grupos por las diferentes denuncias y querellas entre concejales, pero en este caso no se ha justificado que la finalidad de la reprobación resulte ajena o contraria a los intereses generales, ex artículo 103.1 de la CE, pues lo que pretende, a tenor de la propia exposición de la propuesta de reprobación, es que "las actitudes violentas y las agresiones verbales deben quedar desterradas de la esfera pública". Sin que podamos dejar de citar, además, que este tipo de declaraciones de reprobación también fueron aprobadas por el Pleno en el que tenían la mayoría política los concejales recurrentes en la instancia, en apelación y en esta casación.

Por lo demás, los diferentes supuestos que regula el artículo 97 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en relación con el funcionamiento del Pleno y los debates, permiten la inmediatez de una declaración, como la de reprobación que, por su propia naturaleza, nace de la voluntad política de los integrantes del órgano plenario supremo, y únicamente expresa, en términos políticos, un rechazo con las conductas de determinados representantes públicos municipales, pero tal declaración es absolutamente ajena al ámbito del Derecho Administrativo sancionador. Teniendo en cuenta, además, que la reprobación tiene lugar tras la correspondiente propuesta justificada mediante la expresión de los motivos y el debate en el Pleno de la corporación municipal. Y que los ahora recurrentes no se opusieron a su inclusión y declaración de urgencia.

Por lo demás, no procede el examen del alegato esgrimido sobre la libertad de expresión del Pleno pues el mismo sólo procedía para el caso de que prestara cobertura a la declaración de reprobación, ante la falta de cobertura normativa, que no es el caso, en los términos antes señalados.

En consecuencia, la respuesta a la cuestión de interés casacional es que el Pleno en el ejercicio de su función de control y fiscalización, puede aprobar declaraciones de reprobación, siempre que se refieran cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad.

En fin, no consideramos que la sentencia impugnada haya incurrido, por tanto, en las infracciones normativas que denuncia la parte recurrente, por lo que procede desestimar el recurso de casación.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, en casación que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.