ATC 184/2023, 18 de Abril de 2023

1. Mediante STC 211/2016 , de 15 de diciembre, el Pleno de este tribunal estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 630-2013, interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos del Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre, de medidas en materia de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción, declarando la inconstitucionalidad y nulidad de, entre otros preceptos, el art. 1.2 a) y b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004, de 23 de diciembre, de horarios comerciales, en la redacción dada por el decreto-ley impugnado.

   En el proceso comparecieron y formularon alegaciones los letrados del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña.

2. El 20 de diciembre de 2022 tuvo entrada en el registro del Tribunal Constitucional escrito firmado por la procuradora de los tribunales doña María Salud Jiménez Muñoz, en nombre y representación de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), por el que se solicitaba que este tribunal (i) tuviese por personada a dicha entidad en calidad de coadyuvante, mediante la institución de la intervención procesal adhesiva, al amparo del art. 81 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y del art. 13.1 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC), en el mencionado recurso de inconstitucionalidad núm. 630-2013, resuelto por la STC 211/2016 , de 15 de diciembre, y (ii) acordase instar la ejecución forzosa de dicha sentencia en relación con el art. 36.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de comercio, servicios y ferias.

   Si bien el suplico del escrito se refería a dicho art. 36.3, el cuerpo del documento aludía a un precepto distinto, el art. 36.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, indicando que este sería “una reproducción exacta” del texto del art. 1.2 a) y b) de la Ley 8/2004, declarado inconstitucional y nulo en la STC 211/2016 . Asimismo, indicaba la entidad solicitante las razones por las que, a su juicio, cumplía los requisitos jurisprudenciales de la intervención adhesiva, argumentando que ello había de conducir a estimar su solicitud de personación y de iniciación del incidente de ejecución.

3. Mediante providencia de 24 de enero de 2023, el Pleno de este tribunal acordó inadmitir a trámite del referido escrito, por considerar, con arreglo a lo previsto en el art. 92.3 LOTC, en relación con el art. 34 LOTC, que la entidad solicitante carecía de legitimación para instar el incidente de ejecución interesado.

4. Con fecha 3 de febrero de 2023 tuvo entrada en el registro de este tribunal escrito de la representación procesal de ANGED por el que se interpone recurso de súplica contra la providencia del Pleno de 24 de enero de 2023 por “vulneración de la prohibición de indefensión y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocidos en el art. 24.1 CE”.

   Sostiene ANGED que es legítimo y acorde con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que se le permita personarse en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 211/2016 , de 15 de diciembre, en calidad de coadyuvante, mediante la institución de la intervención adhesiva prevista en el art. 13.1 LEC, a los efectos de instar la ejecución forzosa de lo establecido en el fallo de la citada sentencia al amparo del art. 92.4 LOTC.

   Señala que ANGED cumple los requisitos jurisprudenciales de la intervención adhesiva, a saber, interés legítimo y petición a favor del demandante principal, y ello aunque se carezca de legitimación para la pretensión principal, que es el argumento en el que se fundaría la providencia recurrida. En este sentido, aduce que la intervención como coadvuvante o amicus curiae no requiere ostentar la misma legitimación que para la pretensión principal y que el hecho de que el art. 92 LOTC se refiera a “las partes” no excluye que puedan instar la iniciación de un incidente de ejecución, en calidad de coadyuvantes, otros interesados legítimos.

   Reitera que ANGED es titular legítimo de la representación de intereses colectivos, ex art. 4.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, siendo además uno de los fines legítimos de las asociaciones la defensa de los valores constitucionales, ex art. 32.1 a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. Aduce que estos intereses se ven gravemente perjudicados por lo que califica como una “actuación fraudulenta” del Parlamento de Cataluña al aprobar el art. 36.2 de la Ley 18/2017, de comercio de Cataluña, ya que tal precepto sería una reproducción exacta de la norma declarada inconstitucional y nula, por lo que entiende que en relación con tal previsión debe acordarse la ejecución forzosa de la STC 211/2016 .

5. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 6 de febrero de 2023 se acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito de interposición de recurso de súplica y dar traslado del mismo a las partes personadas para que, en el plazo de tres días, pudieran exponer lo que estimasen procedente en relación con dicho recurso.

6. El abogado del Estado formuló sus alegaciones el 9 de febrero de 2023, interesando la desestimación del recurso de súplica.

   Señala que la eventual legitimación procesal para personarse en el proceso constitucional y formular un incidente de ejecución de sentencia está reconocida en el art. 92.3 LOTC exclusivamente a quien ostentara la posición procesal de legitimado en el proceso principal como parte en el mismo. Sostiene por ello que no cabe tomar en consideración, desde el punto de vista técnico-jurídico, un hipotético concepto procesal de coadyuvante o de legitimado para formular un incidente de ejecución de sentencia si se carece de la condición a priori para intervenir en el proceso constitucional como parte principal en el mismo, de acuerdo con la ley.

   Argumenta el abogado del Estado, con cita de la STC 25/1981 , de 14 de julio, que en el específico caso de los recursos de inconstitucionalidad la legitimación se encuentra reconocida por la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de manera taxativa y rigurosa solamente a determinados sujetos mediante un sistema numerus clausus , “seguramente atendiendo a razones de prudencia política y de seguridad y normalidad política (ATC, 6/1981, de 14 de enero, FJ 2)”. Indica que se trata de una legitimación ad causam otorgada por la norma de manera expresa y concreta, sin margen para deducir, vía elucubración hermenéutica, otra clase o hipotética legitimación no explícitamente prevista en la Constitución o en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

   Señala que, conforme a la doctrina constitucional, la legitimación para promover el recurso de inconstitucionalidad no sirve a la defensa de ningún interés o derecho propio del legitimado, sino a la defensa del interés general y de la supremacía de la Constitución, de modo que la facultad impugnatoria forma parte de las competencias que corresponden al órgano en cuestión (STC 42/1985 , de 15 de marzo, FJ 2). Recuerda, con cita del ATC 71/2019 , de 2 de julio, que la doctrina constitucional ha rechazado la personación en los recursos de inconstitucionalidad de terceros o de entidades o sujetos colectivos no mencionados en los arts. 162 CE y 32 LOTC, y niega que tal posibilidad pueda defenderse acudiendo al art. 19 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), esto es, pretendiendo una analogía con dicha previsión normativa procesal, porque resultaran afectados intereses colectivos, susceptibles estos de atribuirse con carácter general su representación a aquellas entidades creadas para la defensa de los mismos, legalmente habilitadas según su normativa específica.

   Según el abogado del Estado, esta conclusión se refuerza para los incidentes de ejecución de sentencia en el art. 92.3 LOTC, que impediría a radice , de modo explícito, la posibilidad de instar una ejecución de sentencia por parte de terceros que no hubieran sido parte en el proceso principal. A su juicio, este precepto limita la posibilidad de formular un incidente de ejecución a quienes hubieran sido partes principales —legitimadas para interponer o contestar a la demanda— en el proceso constitucional de que trae causa la sentencia a ejecutar. Este régimen de legitimación no puede ampliarse a través de la supuesta aplicación supletoria general de lo dispuesto en el art. 80 LOTC, pues esa supletoriedad solo se extiende a los extremos que este precepto menciona y no cabe entender que exista laguna de ningún tipo que haya que suplir o que integrar con otras normas o que completar mediante el recurso a la analogía.

7. Con fecha 16 de febrero de 2023, la letrada del Parlamento de Cataluña formuló alegaciones solicitando la desestimación del recurso de súplica y manifestando su total coincidencia con la providencia recurrida.

8. En la misma fecha de 16 de febrero de 2023 formuló alegaciones la abogada de la Generalitat de Cataluña, asimismo interesando la desestimación del recurso de súplica.

   Señala que la fundamentación del recurso no desvirtúa la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, citada de forma expresa en la providencia recurrida, que circunscribe la legitimación para ser parte en un recurso de inconstitucionalidad, dado que efectivamente se trata de un sistema de lista cerrada, en el que por lo tanto no se admite ni la acción popular directa ni la legitimación de los ciudadanos, individual o a través de asociaciones o entidades representativas de intereses. Recuerda que la legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad no se reconoce en atención a un interés propio, sino en virtud de la alta cualificación política que resulta del cometido constitucional de los órganos específicamente legitimados para ello (STC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 3).

   Añade que frente a ello no cabe oponer el contenido del artículo 81 LOTC, leído sin conexión con el resto de los preceptos de la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la Constitución. Si bien es cierto que el artículo 81 LOTC enuncia la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas que tengan un interés que las legitime puedan comparecer en procesos constitucionales, hay que tener presente que dicho precepto se limita únicamente a consagrar la carga procesal de la postulación, por lo que con base a tal precepto no se puede pretender la generalización de la intervención del coadyuvante en todos los procesos constitucionales (ATC 455/2004 , de 16 de noviembre, FJ 2). Concluye de ello que el art. 81.1 LOTC debe considerarse como una norma de remisión a los propios preceptos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en orden a la determinación de la viabilidad o no de la comparecencia como coadyuvantes en los procesos constitucionales, lo que en el presente caso conduce al art. 92.3 LOTC, que de forma clara y concisa expresa que únicamente son las partes las que podrán promover el incidente de ejecución previsto en el art. 92.1 LOTC.

1. . Objeto

   El objeto de este auto es resolver el recurso de súplica formulado por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) frente a la providencia dictada por el Pleno de este tribunal el 24 de enero de 2023 en el marco del recurso de inconstitucionalidad (núm. 630‑2013) decidido por STC 211/2016 , de 15 de diciembre. Mediante la providencia ahora recurrida se acordó inadmitir a trámite el escrito presentado por ANGED en el que solicitaba: (i) ser tenida por personada en calidad de coadyuvante, mediante la institución de la intervención procesal adhesiva, al amparo del art. 81 LOTC y del art. 13.1 LEC, en el citado recurso de inconstitucionalidad y (ii) la iniciación de incidente de ejecución de la STC 211/2016 en relación con el art. 36.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de comercio, servicios y ferias.

   La providencia recurrida se fundamenta en la inexistencia de legitimación de la entidad solicitante para instar el incidente de ejecución interesado (art. 92.3 LOTC, en relación con el art. 34 LOTC). En concreto, dicha resolución indicó lo siguiente: “el art. 92.3 LOTC establece que podrán promover incidente de ejecución ‘las partes’ en el proceso declarativo antecedente (STC 136/2018 , de 13 de diciembre, FJ 4). La entidad ahora solicitante no ostentó la condición de parte en el recurso de inconstitucionalidad núm. 630˗2013, proceso que finalizó con la adopción de la STC 211/2016 —cuya ejecución se interesa en este momento—, y ni entonces ni ahora procede reconocerle tal condición por impedirlo el art. 34 LOTC. Este precepto, al regular la personación en los recursos de inconstitucionalidad, acoge un sistema de numerus clausus , según confirma la doctrina constitucional que, por lo que ahora interesa, niega la posibilidad de que asociaciones empresariales o profesionales comparezcan en los recursos de inconstitucionalidad en concepto de coadyuvantes (AATC 216/1999 , de 15 de septiembre, 248/2008 , de 24 de julio, y 71/2019 , de 2 de julio)”.

   Como se ha indicado en los antecedentes de este auto, ANGED fundamenta su recurso de súplica en los mismos argumentos ya aducidos en su solicitud inicial de 20 de diciembre de 2022, a los que añade ahora la denuncia de la infracción, por parte de la providencia recurrida, de la prohibición de indefensión y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Por su parte, tanto el abogado del Estado como la letrada del Parlamento de Cataluña y la abogada del Gobierno de Cataluña han interesado la desestimación del recurso de súplica con argumentos en esencia coincidentes con los de la providencia recurrida.

2. Régimen de la legitimación para instar la ejecución de las sentencias dictadas en el marco de los recursos de inconstitucionalidad

   1. La legitimación para promover incidente de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional está regulada en el art. 92.3 LOTC, que la reconoce a “las partes” en el proceso declarativo antecedente (STC 136/2018 , de 13 de diciembre, FJ 4), como confirma también el art. 92.4 LOTC, que se refiere, además de a la facultad de iniciación de oficio atribuida al propio Tribunal, a “las partes del proceso en que [la resolución incumplida] hubiera recaído”.

      Hemos de estar, por lo tanto, a esta determinación expresa de nuestra Ley Orgánica, que, de un lado, impide considerar que respecto de la legitimación para instar la ejecución de las resoluciones de este tribunal exista un vacío normativo que deba suplirse mediante la aplicación supletoria de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 80 LOTC) y, de otro lado, exige determinar el concepto de “parte” en el proceso constitucional ahora concernido, que no es otro que el recurso de inconstitucionalidad.

   2. Para determinar quién puede ostentar la condición de parte en un recurso de inconstitucionalidad es necesario atender al régimen tanto de la legitimación activa para su interposición (arts. 162 CE y 32 LOTC) como de la personación en el recurso una vez ha sido admitido a trámite (art. 34 LOTC).

      En cuanto a lo primero, los arts. 162 CE y 32 LOTC atribuyen legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad única y exclusivamente a determinados órganos o fracciones de órganos constitucionales (presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, cincuenta diputados o cincuenta senadores, así como, en su caso, los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas de las comunidades autónomas). Al respecto hemos señalado que se trata de un sistema de numerus clausus , que impide “accionar la inconstitucionalidad directamente a los ciudadanos y particulares a título individual y a las agrupaciones y organizaciones de cualquier condición” que no sean las enumeradas en los propios arts. 162 CE y 32 LOTC, “seguramente en atención a razones de prudencia política y de seguridad y normalidad política” (así, desde el ATC 6/1981 , de 14 de enero, FJ 2), máxime teniendo en cuenta que, conforme a nuestra reiterada doctrina, mediante el recurso de inconstitucionalidad no se defiende “ningún interés o derecho propio sino el interés general y la supremacía de la Constitución” (por todas, STC 42/1985 , de 15 de marzo, FJ 2).

      En cuanto a la personación en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por un sujeto distinto, el art. 34 LOTC la refiere únicamente al momento posterior a la admisión a trámite del recurso y previo a su resolución, y además alude solamente al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y, en caso de que lo recurrido fuese una ley o disposición con fuerza de ley de una comunidad autónoma, a los órganos legislativo y ejecutivo de la misma. Esto último supone que también por lo que respecta a la personación en los recursos de inconstitucionalidad ha acogido nuestra Ley Orgánica un sistema de numerus clausus , que exclusivamente se extiende a los sujetos enumerados en el art. 34 LOTC y que no alcanza a terceras personas que pudieran pretender personarse y formular alegaciones en concepto de coadyuvantes, con la única y limitada excepción, ahora irrelevante, de la personación de las comunidades autónomas en determinados supuestos (ATC 172/1995 , de 6 de junio, FJ 4). Tal posibilidad de personación la hemos denegado incluso a quienes, estando legitimados para interponer el recurso, no ejercieron la acción en el plazo previsto para ello (ATC 18/1985 , de 15 de enero, FJ 3). Y con mayor razón la hemos rechazado también respecto de otros terceros, como personas físicas (por todos, ATC 175/2004 , de 18 de octubre), partidos políticos (AATC 263 y 264/2008 , de 20 de agosto, FJ 4), sociedades mercantiles (AATC 33/1986 , de 16 de enero, y 455/2004 , de 16 de noviembre) y —por lo que ahora especialmente importa— asociaciones empresariales (AATC 216/1999 , de 15 de septiembre, y 248/2008 , de 24 de julio) y asociaciones profesionales (por todos, ATC 71/2019 , de 2 de julio, FJ 2).

      A los efectos del recurso de súplica que ahora debemos examinar resulta de especial relevancia la síntesis de nuestra doctrina efectuada en el recién citado ATC 71/2019 , a cuyo tenor “la naturaleza abstracta de los recursos de inconstitucionalidad, limitados al enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, descarta, como regla general, la intervención de cualquier persona distinta de las enunciadas en los arts. 162.1 a) CE y 32 y 34 LOTC (ATC 172/1995 , de 6 de junio, FJ 4), de modo que quedan excluidas de la posibilidad de personarse cualesquiera otras personas físicas o jurídicas, fueren cuales fueren los intereses que tengan en el mantenimiento o en la invalidación de la ley o de los actos o situaciones jurídicas realizadas y desarrolladas en aplicación de la misma (por todos, AATC 155/1998 , de 30 de junio, FJ 2; 263/2008 y 264/2008 , ambos de 20 de agosto)”.

3. Desestimación del recurso de súplica

   La aplicación al caso de la doctrina nos lleva a rechazar el recurso de súplica interpuesto por ANGED y, con ello, a confirmar nuestra decisión de inadmitir a trámite su solicitud de personación en el recurso de inconstitucionalidad núm. 630‑2013 a los efectos de instar la ejecución forzosa de la sentencia que le puso fin.

   Como se ha expuesto en los antecedentes de este auto, ANGED no fue parte en el citado recurso de inconstitucionalidad ni, por cuanto ha quedado expuesto, podría haber adquirido tal condición en su momento, conforme a los arts. 162 CE y 32 y 34 LOTC y la doctrina constitucional relativa a ellos. Menos aún puede adquirir ex novo la condición procesal de parte ahora, varios años después de la extinción del proceso y, con ello, de la relación jurídico-procesal trabada entonces entre quienes sí fueron parte en el recurso de inconstitucionalidad, por más que esta continúe ostentando relevancia ex art. 92.3 LOTC a los efectos de delimitar quiénes ostentan legitimación para instar la ejecución de la sentencia resultante.

   El recurso de súplica no se basa, por lo demás, en una argumentación distinta de la ya rechazada por el Pleno de este tribunal al dictar la providencia objeto de recurso, encontrándose la denuncia de indefensión y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) ayuna de toda justificación y siendo incompatible con la doctrina de este tribunal que establece que en el recurso de inconstitucionalidad no se defienden derechos ni intereses legítimos individuales o colectivos, sino el interés general y la supremacía de la Constitución.

   Por lo expuesto, el Pleno

Desestimar el recurso de súplica interpuesto contra la providencia del Pleno de este tribunal de 24 de enero de 2023, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 630-2013.

Madrid, a dieciocho de abril de dos mil veintitrés.