STS 502/2023, 21 de Abril de 2023

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 11 de abril de 2022, contra la solicitud de información número de referencia 2022/6, formulada el 31 de enero de 2022 por don Jeronimo, sobre diversas cuestiones relacionadas con la votación telemática para la elección de miembros de órganos constitucionales el 11 de noviembre de 2021.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda por diligencia de ordenación de 19 de mayo de 2022.

En el escrito de demanda, presentado el día 16 de junio de 2022:

"se tuvo por formalizada la demanda de impugnación de la resolución de la Secretaria General del Congreso de los Diputados de 2 de marzo de 2022 denegando la Información Solicitada; para que, previo emplazamiento a la parte demandada y al Ministerio Fiscal, que ha de ser parte en estos procesos, y demás trámites legales, se dicte en su día sentencia por la que estimando íntegramente el recurso:

se ordene a los órganos competentes del Congreso de los Diputados la aportación de la información solicitada en toda su extensión y detalle.

Todo ello con expresa condena de costas a la parte recurrida".

Habiéndose dado traslado a la Administración demandada del escrito de demanda, la Letrada de las Cortes Generales presentó escrito de contestación el día 20 de julio de 2022 en el que solicitó que, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia, desestimándolo en todos sus términos y declarando conforme a Derecho la resolución recurrida.

Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto el 6 de octubre de 2022 no haber lugar al recibimiento a prueba del presente recurso.

En el escrito presentado el día 21 de enero de 2023, la parte recurrente, solicitó que se proceda a presentar una consulta prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que se pronuncie sobre la interpretación del Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la validez de actos del Tribunal Supremo de España en relación con esta causa en los términos indicados en su escrito, dándose traslado del mismo a la parte contraria mediante diligencia de ordenación de 8 de febrero de 2023 con el resultado que obra en autos.

No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista ni la presentación de conclusiones, mediante providencia de 21 de febrero de 2023, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 18 de abril del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

Mediante escrito de 14 de abril de 2023 , la parte recurrente solicita que << s e proceda a 1) PRESENTAR CONSULTA PREJUDICIAL AL TIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNION EUROPEA para que se pronuncie sobre la interpretación del acceso a la información solicitad por esta Parte recogida en los Tratados de la Unión, aspecto de amplio espectro, recogido entre otros en los Arts. 2, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 12 y 19 del TEU; Arts. 4, 15, 67, y 72 del TFEU; Arts. 11 y 41 del CFREU, en relacion con esta col la cuestión del litigio de esta causa en los términos indicados en este escrito. >> dándose traslado del mismo con entrega de copia a la parte contraria mediante diligencia de ordenación de 17 de abril de 2023.

En la fecha acordada, 18 de abril de 2023, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

La actuación impugnada

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra la Resolución de 2 de marzo de 2022 de la Secretaría General del Congreso de los Diputados dictada en respuesta a la previa solicitud de información pública formulada por el ahora recurrente el día 31 de enero de 2022 al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La información solicitada se refería a la elección del Defensor del Pueblo, de los cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional y de los seis Consejeros del Tribunal de Cuentas, que corresponden al Congreso de los Diputados.

La resolución de la Secretaria General del Congreso de los Diputados deniega la información solicitada en aplicación del artículo 2 de las Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a Derecho Administrativo (BOCG, Congreso de los Diputados de 23 de enero de 2015), que dispone que el acceso a la información publica se refiere a aquélla que obre en poder del Congreso de los Diputados sobre sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, y que la presente solicitud, al tratarse de una cuestión estrictamente parlamentaria, se encuentra fuera del ámbito de aplicación de las mismas. Por otro lado, no se puede contestar a peticiones que supongan consultas jurídicas o que impliquen una valoración, ni aquellas que conlleven un juicio de intenciones o una previsión sobre acciones futuras. Ahora bien, adicionalmente en la resolución se proporciona la información sobre los enlaces relativos a las normas que regulan la elección en ese caso y el resultado de la misma.

La posición de las partes procesales

La parte demandante considera que ha sido vulnerada la libertad de expresión del artículo 20.1 de la CE, además de los artículos 23 y 105 de la CE, en relación con artículo 3.1 del Código Civil y los artículos 82, 85, 89 y 204 del Reglamento del Congreso de los Diputados, así como de los artículos 86 y 146 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Además, respecto del voto secreto se citan también los artículos 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Sostiene la recurrente que el voto secreto en el Congreso de los Diputados, tanto el voto electrónico presencial como el voto telemático, resulta esencial, por lo que ha de hacerse con todas las garantías. Por ello considera que la normativa y metodología utilizada en las votaciones a órganos constitucionales por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 11 de noviembre de 2021, debido a las exigencias derivadas de la pandemia por la COVID-19, no era la adecuada al extender el uso del voto telemático a "prácticamente" todos los diputados. De modo que sobre la votación parlamentaria únicamente tiene una "información fragmentaria". Añadiendo que hay diversas resoluciones de la Mesa del Congreso sobre el voto que no han sido facilitadas, cuando lo que denomina como aspectos técnicos de la votación debieron ser facilitados.

Por su parte, la Letrada de Las Cortes Generales considera que el recurso versa sobre la resolución de la Secretaría General del Congreso de los Diputados que se impugna, y no sobre cómo ha de realizarse el voto de los diputados y qué procedimiento ha de seguirse al respecto.

La elección de los integrantes de los órganos constitucionales, aduce, se regula únicamente por la Constitución ( artículo 159.1 de la CE para el Tribunal Constitucional, artículo 54 de la CE para el Defensor del Pueblo, y artículo 136.1 de la CE para el Tribunal de Cuentas), y tiene una naturaleza claramente parlamentaria, sin que tengan aplicación al caso normas de naturaleza administrativa. También, los órganos que intervienen tienen naturaleza parlamentaria. Y el ejercicio del voto es un derecho de naturaleza parlamentaria y la votación es un acto parlamentario y no administrativo.

Consideración preliminar

Conviene antes de analizar el fondo del recurso, salir al paso de la referencia a la libertad de expresión y el derecho a la información, con cita del artículo 20.1 de la CE, que se hace en el escrito de demanda, pues esta Sala, en sentencia de 7 de febrero de 2023 (recurso de casación 8005/2021) ya ha declarado que estos derechos fundamentales no prestan cobertura a solicitudes de este tipo, toda vez que las mismas encuentran su cauce constitucional y legal adecuado en la interpretación y aplicación del artículo 105 b) de la CE, y en la mentada Ley 19/2013.

En efecto, el artículo 105 b) CE incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones Públicas ( artículo 103.1 CE), que se deriva de las exigencias de democracia y transparencia, si bien también es un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las Administraciones Públicas, según declara la STC 164/2021, de 4 de octubre.

Este derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos no es ilimitado, sino que encuentra sus límites en el propio artículo 105.b) de la CE cuando remite expresamente a la configuración legal del mismo ("la ley regulará") en el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.

Se trata, por tanto, de un derecho que no es un derecho fundamental, como se infiere de su configuración y ubicación sistemática en la Constitución, en el Título IV CE "del Gobierno y la Administración", y al margen, en definitiva, de la previsión del artículo 53.2 de la CE. Es un derecho subjetivo ejercitable ante los poderes públicos. Si bien puede entrar en conexión con otros derechos, o en colisión con ellos, que no es el caso, en los términos que seguidamente veremos, pues se trata de interpretar el ámbito subjetivo limitado de la Ley 19/2013, en relación con el Congreso de los Diputados.

Lo anterior viene a cuento porque en los diversos escritos presentados ante esta Sala, el escrito de demanda y los presentados con posterioridad solicitando el planteamiento de cuestión prejudicial, se aprecia un desenfoque entre la invocación de la libertad de expresión y del derecho a la información que tienen una configuración distinta y un contenido diferente al derecho que reconoce el artículo 105.b) de la CE.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la sujeción al Derecho Administrativo

El desarrollo legal del expresado derecho se aborda en la Ley 19/2013, al regular el derecho de acceso a la información pública que, no obstante, ya había sido desarrollado en otras disposiciones de nuestro ordenamiento. Así es, partiendo del artículo 105.b) de la CE, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrolló, en su artículo 37, el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. Pero esta regulación tenía algunas deficiencias que ya se habían puesto de manifiesto, además del alcance sectorial derivado de sendas Directivas comunitarias, y de otras normas que contemplaban también el acceso a la información pública. Es el caso de la Ley 27/2006, de 18 de julio, y de la Ley 11/2007, de 22 de junio. Si bien, como expresa su exposición de motivos, la Ley 19/2013 trata de suplir carencias, subsanar deficiencias y crear un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.

Recordemos que el derecho de acceso a archivos y registros públicos refleja, como ha declarado esta Sala Tercera, en sentencia de 30 de marzo de 1999 (recurso de casación nº 6563/2994), una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y registros públicos implica una potestad de participación del ciudadano y facilita el ejercicio de la crítica del poder), y al Estado de Derecho (en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto de fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y de permitir con más eficacia el control de su actuación por la jurisdicción contencioso- administrativa).

Pues bien, la Ley 19/2013, afirma, ex artículo 12, que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley". Y, en lo que ahora interesa, no es preciso acudir a los límites del derecho de acceso que se relacionan en el artículo 14, sino que debemos estar al ámbito subjetivo de aplicación que establece el artículo 2, cuando dispone que las disposiciones del Título I serán de aplicación, entre otros, a "f) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo".

La aplicación de la Ley 19/2013, al regular el ámbito subjetivo en el artículo 2, al Congreso de los Diputados, entre otros, se hace con una limitación expresa, al amparo del propio artículo 105.b) de la CE que dispone que "la ley regulará", y que se concreta en que han de ser actividades sujetas al Derecho Administrativo.

Esta expresión de actividades del Congreso de los Diputados " sujetas al Derecho Administrativo", resulta sobradamente conocida por esta jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que nuestra Ley Jurisdiccional, en el artículo 1.1, contiene la misma referencia "sujeta al Derecho Administrativo", en concordancia, por lo que hace al caso, con lo dispuesto en el artículo 3.a) de la misma Ley que atribuye a la jurisdicción del conocimiento de los actos y disposiciones de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Y esta misma relación de materias: personal, administración y gestión patrimonial también se establece en el artículo 12 cuando se atribuye, en concreto a esta Sala Tercera, la competencia para conocer de los recursos que se deduzcan contra tales actos o disposiciones del Congreso de los Diputados. Quiere esto decir que la regulación de la Ley 19/2013 en este punto resulta coherente con nuestra Ley Jurisdiccional.

Tradicionalmente hemos venido entendiendo, en relación con esa expresión, que la sujeción al Derecho Administrativo se concreta en la realización de funciones materialmente administrativas, a las que se refiere el artículo 106.1 de la CE, cuando alude a la actuación administrativa, cuyo control corresponde a los Tribunales. Teniendo en cuenta que la sujeción al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración, procede cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa, según señala la exposición de motivos de la LJCA. Añadiendo también que sin intención de inmiscuirse en ningún debate dogmático, que no es tarea del legislador, la Ley atiende a un problema práctico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones públicas.

Los contornos del caso y la actuación impugnada, ponen de manifiesto que la información solicitada es de naturaleza parlamentaria, desde luego no se trata del ejercicio de actuaciones o actividades materialmente administrativas, ni mucho menos son actos de personal, administración o gestión patrimonial. La información sobre el ejercicio del derecho de voto y el procedimiento de votación seguido en el seno del Congreso de los Diputados, no constituye una actividad sujeta al Derecho Administrativo que es el presupuesto necesario, a tenor de lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley 19/2013 y 1, 3 y 12 de nuestra Ley Jurisdiccional, para que abordemos el enjuiciamiento en los términos que propugna la parte recurrente. Lo que se pretende en el presente recurso queda, en definitiva, extramuros del ámbito de nuestra jurisdicción.

Conviene recordar que el acto impugnado en el presente recurso es la resolución de 2 de marzo de 2022 de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, dictada en respuesta a la previa solicitud de información formulada, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que considera que la información que se solicita es "estrictamente parlamentaria". Y aunque en la solicitud de información, dirigida a la Mesa del Congreso, se citaba la citada Ley de 2013 como norma de cobertura "en relación con la elección de diferentes miembros de tres órganos constitucionales: i) Defensor del Pueblo, ii) magistrados del Tribunal Constitucional y iii) consejeros del Tribunal de Cuentas", lo cierto es que en el escrito se solicitaba una numerosa documentación relativa al voto telemático, los manuales, los códigos, los dictámenes e informes técnicos, y las certificaciones que hubiera al respecto. Y es precisamente sobre el procedimiento de votación sobre lo que vuelca todas sus energías en el escrito de demanda.

De modo que la actividad sobre la que solicitó información no era una materia sobre personal, administración y gestión patrimonial, pero tampoco, conviene insistir, se refería a una actividad materialmente administrativa, pues el ejercicio del derecho de voto por los diputados, la formalización y realización del voto en cualquiera de sus fórmulas, y el procedimiento seguido, evidencia que nos encontramos ante actuaciones netamente parlamentarias que no pueden ser consideradas actividades materialmente administrativas.

En todo caso, la propia resolución impugnada pone a su disposición, y facilita al solicitante de información pública, diversos enlaces sobre las normas reguladoras del voto telemático, del diario de sesiones de la sesión que en la que se votó la elección de miembros de órganos constitucionales, y la publicación de la correspondiente votación respecto de cada órgano constitucional.

En fin, la interpretación que hacemos resulta conforme con el objeto de la Ley 19/2013, cuando señala que el mismo se concreta en ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento, pues se ajusta a la propia configuración del control que diseña, según se establece en el artículo 2.1.f) de la expresada Ley, acotando el ámbito subjetivo en relación con la naturaleza de las funciones que desempeñan.

La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la única que resulta compatible con los precedentes de esta Sala. En concreto, con la Sentencia de 16 de febrero de 2021 (recurso de casación nº 216/2019), en la que señalamos que « hay que recordar que el citado procedimiento, en desarrollo de lo establecido por la Ley 5/2017, está regulado en detalle por la resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 10 de julio de 2018. Ello significa que su regulación no está recogida en una disposición general de carácter administrativo, sino en una especie de "norma interna" del ámbito parlamentario. Este dato se compadece mal con la pretendida naturaleza administrativa del procedimiento aquí considerado.

A ello hay que añadir que la jurisprudencia de esta Sala ha sido tradicionalmente muy reticente a entrar en el examen de la actividad parlamentaria. Ello ha sido así incluso cuando se ha tratado de actos mixtos: actos que, si bien son adoptados por autoridades administrativas, necesitan de alguna forma de intervención parlamentaria para su validez. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2014 (rec. 64/2013 ) y 10 de mayo de 2016 (rec. 383/2013 ), relativas respectivamente a la designación del Consejo de Seguridad Nuclear y a la determinación del techo de gasto de las Comunidades Autónomas. Es significativo a los efectos que ahora interesan que, en dichos casos, la ratio decidendi no fue que esos actos proviniesen del Consejo de Ministros como órgano político, sino que en su aprobación habían intervenido también las Cámaras.

En fin, para sustentar su afirmación de que la información solicitada se refiere a una actuación de naturaleza administrativa, el recurrente ni siquiera ha intentado mostrar que aquélla tiene algún punto de contacto o alguna similitud con los supuestos contemplados en el art. 1.3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . En este precepto, como es sabido, se enuncian las clases de actos de las Cámaras -y de otros órganos constitucionales- susceptibles de control en este orden jurisdiccional y, por consiguiente, indiscutiblemente sometidos al Derecho Administrativo. Son "[...] los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial.[...]". Desde luego, el presente caso no es subsumible en ninguno de tales supuestos».

El planteamiento de cuestión prejudicial

Ciertamente el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al amparo del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, procede cuando la interpretación o la validez de una norma de dicho ordenamiento jurídico resulte necesaria para resolver el litigio ante un órgano jurisdiccional nacional, lo que no sucede en este caso.

Pues bien, la parte recurrente, de modo impreciso y poco claro, ni en el escrito presentado el día anterior al de la deliberación, ni en el de 21 de enero de 2023, ni desde luego en el escrito de demanda en el que no solicitó ningún pronunciamiento prejudicial, precisa qué norma en concreto suscita dudas de interpretación, o de la validez, sobre el Derecho de la Unión, pues se limita a hacer una invocación en bloque de más de quince preceptos de distintos textos normativos, en concreto de los artículos 2, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 12 y 19 del TEU; artículos 4, 15, 67, y 72 del TFEU; artículos 11 y 41 del CFREU. Este diseño en la solicitud del planteamiento de cuestión prejudicial, no se compadece con la precisión y exactitud de la duda que se debe suscitar y que, en su caso, pueda someterse al enjuiciamiento TJUE sobre una específica cuestión.

Es el escrito de demanda, como escrito rector y central del proceso, el lugar idóneo para suscitar dudas sobre la interpretación o validez de la norma y no aprovechar escritos posteriores para realizar unas alegaciones improcedentes que no guardan ninguna relación con el objeto y contenido del presente recurso contencioso administrativo, como es el caso del escrito presentado en enero de 2021. Tampoco expresa en esos escritos posteriores a la demanda, uno de ellos presentado el día antes de la deliberación, el concreto precepto de la Ley 19/2013, que es la norma que presta cobertura a la solicitud cuya denegación ahora se impugna y que integra la razón de decidir.

Resulta evidente, por tanto, que la razón de decidir es la aplicación del artículo 2.1.f) de la Ley 19/2013, cuando acota el ámbito de su aplicación al Congreso de los Diputados, siempre que se trate de actividades sujetas a Derecho Administrativo, fuera de ese ámbito el control corresponderá, en su caso, al Tribunal Constitucional.

Esta Sala no puede plantear cuestiones prejudiciales, en definitiva, que resulten vagas e imprecisas y cuando para emitir su fallo no resulta ni necesario ni conveniente tal planteamiento, porque es irrelevante.El alegato de la parte demandante al respecto, en fin, se basa en alegaciones y cuestiones generales ajenas a la razón del decidir de este recurso, que no afectan ni condicionan el sentido del fallo.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe por todos los conceptos no podrá exceder de 4.000 euros.