STS 382/2023, 22 de Marzo de 2023

La representación procesal de la Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia (en adelante, ASSEJUS) interpuso ante la Sección Séptima del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el recurso contencioso- administrativo nº 341/2020 contra la resolución (comunicación) del Secretario General de la Administración de Justicia, de 5 de diciembre de 2019, relativa a la solicitud deducida por dicha organización sindical de creación de una unidad electoral que englobe única y exclusivamente a los Letrados de la Administración de Justicia para las elecciones a las Juntas de Personal y demás órganos de representación de los funcionarios de la Administración de Justicia.

Por auto 144/2021, de 13 de abril, se estimó la alegación previa formulada por la Abogacía del Estado y se declaró la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo para conocer del recurso interpuesto por la ASSEJUS.

Frente a dicho auto, la representación procesal de ASSEJUS interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por auto de 27 de mayo de 2021.

Notificado el auto anterior, se presentó escrito por la representación procesal de ASSEJUS, informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala, por auto de 28 de septiembre de 2021, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la ASSEJUS como recurrente y la Administración del Estado como recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 29 de junio de 2022, lo siguiente:

" Primero.Admitir el recurso de casación preparado por La Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia (ASSEJUS) contra el auto de 27 de mayo de 2021 , confirmatorio en reposición del de 13 de abril, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en recurso de 341/2020 .

" Segundo. Precisar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar: Si corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las pretensiones ejercitadas respecto de resoluciones administrativas dictadas como consecuencia de las solicitudes o peticiones de creación de una unidad electoral en relación con los procesos electorales a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, o, por el contrario, corresponde conocer de estas pretensiones al orden jurisdiccional social.

"Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, las contenidas en artículo 2 letra i) de la Ley 36/2011, reguladora de la Jurisdicción social y los artículos 3 a) y 5.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo -LJCA ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( art. 90.4 LJCA)."

Por diligencia de ordenación de 5 de julio de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La representación procesal de la ASSEJUS evacuó dicho trámite mediante escrito de 20 de septiembre de 2022 en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas, y a los efectos del artículo 92.3.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), interesó, en esencia, que se estime el presente recurso y se anulen los autos reseñados en el encabezamiento de esta sentencia y, en consecuencia, se ordene a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que continúe con la tramitación del procedimiento ordinario 341/2020 hasta dictar sentencia que resuelva el fondo del asunto, y que se fije como doctrina jurisprudencial que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las pretensiones ejercitadas respecto de resoluciones administrativas dictadas como consecuencia de las solicitudes o peticiones de creación de una unidad electoral en relación con los procesos electorales a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Por providencia de 4 de octubre de 2022 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la Abogacía del Estado, en la representación que le es propia, solicitando, en resumen, que se desestime el recurso de casación y se confirme el auto impugnado conforme a la interpretación que defiende en su escrito de oposición de 21 de noviembre de 2022, de los preceptos identificados en el auto de admisión a trámite de este recurso.

Considerándose innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones y mediante providencia de 18 de enero de 2023 se señaló este recurso para votación y fallo el 21 de marzo de 2023, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez.

LA CUESTIÓN LITIGIOSA.

1. La entidad recurrente solicitó del Secretario General de la Administración de Justicia la creación de una unidad electoral específica para el Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia. Su objetivo es que no se les incluya con los funcionarios de la Administración de Justicia en las elecciones a las Juntas de Personal y demás órganos de representación. Para ello se dirigió al Ministerio de Justicia y recibió como respuesta la resolución (comunicación) de 5 de diciembre de 2019. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Abogacía del Estado planteó al contestar a la demanda la alegación previa de falta de jurisdicción y, subsidiariamente, la ausencia de acto impugnable [ artículos 58.1 y 69.a) y c) de la LJCA].

2. La Sala de instancia estimó la primera alegación previa. Entendió que la solicitud de creación de una unidad electoral no es un acto separable del proceso electoral, sino que es "inescindible" del mismo, luego la controversia versa sobre "materia electoral". La consecuencia es que, según los autos impugnados, carece de jurisdicción pues corresponde al orden jurisdiccional social conocer de las cuestiones litigiosas que se promuevan " en procesos sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas" [ artículo 2.i) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción social, en adelante, LRJS].

3. La cuestión de interés casacional es la expuesta en el Antecedente de Hecho Quinto de este auto, a saber, si corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo o al orden social conocer de las pretensiones ejercitadas respecto de resoluciones administrativas dictadas como consecuencia de las solicitudes o peticiones de creación de una unidad electoral en relación con los procesos electorales a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

EL RECURSO DE CASACIÓN.

1. Para la entidad recurrente, los autos impugnados realizan una interpretación extensiva de "materia electoral" contraria al artículo 2.i) de la LRJS, infringiendo también los artículos 1, 3.a), 5.3, 10.1.i) y 14.1.Primera de la LJCA y el artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

2. La solicitud que se desestimó era ajena y previa a un proceso electoral concreto y se planteó con vocación de regulación general de un futuro proceso. Por tanto, una vez constituida la mesa electoral, será el orden jurisdiccional social quien, conforme al artículo 2.i) de la LRJS, conozca de las incidencias que puedan surgir en el proceso electoral.

3. Esto se deduce del artículo 44 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado como texto refundido por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; del artículo 76 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado como texto refundido por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre y de la Sección Segunda del Capítulo V del Título II del Libro Segundo de la LRJS.

4. Invoca el auto 39/2005, de 22 de diciembre, de la Sala de Conflictos de Competencia (conflicto 33/2005) que interpretó el artículo 2.n) de la entonces vigente Ley de Procedimiento Laboral (en adelante, LPL), aprobada como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, y declaró que " esa materia únicamente cabe extenderla a la celebración de las elecciones propiamente dicha -desde la convocatoria hasta el escrutinio- y a las actuaciones relativas a la inscripción oficial de su resultado", luego sólo al específico y concreto proceso electoral.

OPOSICIÓN AL RECURSO.

1. Sostiene la Abogacía del Estado que son parte del "proceso en materia electoral" las resoluciones dictadas ante solicitudes de creación de unidades electorales en los procesos electorales a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. La razón es que con ellas se determina cuál debe ser el colectivo de empleados públicos que integra el censo electoral en dichos procesos, de manera que lo que pretende la actora es la creación de un colegio electoral propio.

2. Invoca el régimen de creación de unidades electorales que se regula en el artículo 39.4 del EBEP; artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical en relación con el artículo 12.3 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad (en adelante, Real Decreto-ley 20/2012).

3. Que la regla del artículo 2.i) de la LRJS sea sólo aplicable a un proceso electoral concreto es inatendible, pues los preceptos que cita la demandante se limitan a establecer que la práctica totalidad de las reclamaciones relativas a los respectivos procesos electorales quedan sometidas al arbitraje del artículo 44 del EBEP, salvo la denegación de inscripción y registro de actas electorales. En ese caso, las reclamaciones podrán plantearse directamente ante la jurisdicción social, siendo así que, también, los laudos arbitrales dictados en materia electoral podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional social, a través de la modalidad procesal prevista en el artículo 127 y siguientes de la LRJS.

4. Ha habido casos en los que los Letrados de la Administración de Justicia han pretendido, en el marco de procesos electorales concretos a órganos de representación de funcionarios públicos, su exclusión del censo electoral, lo que se les ha denegado y de tales negativas ha conocido la jurisdicción social. Por último, la seguridad jurídica avala que el conocimiento de lo que, en el fondo es la misma cuestión, no se atribuya a jurisdicciones distintas, la contencioso-administrativa y la social.

JUICIO DE LA SALA.

1. Va de suyo que no se ventila en este recurso de casación juzgar la pretensión de crear una unidad electoral exclusiva para los Letrados de la Administración de Justicia en las elecciones a las Juntas de Personal: lo que se enjuicia es qué orden jurisdiccional debe conocer de tal pretensión.

2. Hay jurisprudencia, tanto de la Sala Especial de Conflictos de Competencia como de la Sala Cuarta, sobre la interpretación del concepto "procesos sobre materia electoral" respecto de las elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas. Tal jurisprudencia se ha elaborado a propósito del ya derogado artículo 2.n) de la LPL, cuya redacción mantiene el vigente artículo 2.i) de la LRJS; la única diferencia es que la LPL emplea por entero el plural y se refiere a "procesos sobre materias electorales", mientras que el vigente artículo 2.i) dice "procesos en materia electoral".

3. Recordemos qué dice el artículo 2.i) de la LRJS: compete el orden jurisdiccional social conocer "... de las cuestiones litigiosas que se promuevan: ... i) En procesos sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas". Pues bien, de la jurisprudencia que ha interpretado esta regla se deduce lo siguiente:

   1. El concepto "materia electoral" se viene empleando en un sentido restrictivo, esto es, referido a la celebración de las elecciones, lo que va desde la convocatoria hasta el escrutinio y a las actuaciones relativas a la inscripción oficial de su resultado: ese sería el ámbito objetivo de la jurisdicción social (cfr. auto 39/2005, de 22 de diciembre, Conflicto 33/2005).

   2. Tal interpretación es coherente con el propio precepto que incluye "las elecciones" en el ámbito de las Administraciones públicas de ahí que, por ejemplo, esa cláusula competencial alcance a la designación de representantes, lo que es distinto de los actos de revocación de su mandato, por lo que las revocaciones son "incidencias" que se concretan en "... actos posteriores a la elección o proceso electoral propiamente dicho, y que por tanto, al tratarse de funcionarios la competencia corresponde al orden contencioso-Administrativo" (cfr. auto 354/2006, de 21 de diciembre, Conflicto 358/2006).

   3. Siguiendo con esa interpretación, la Sala Cuarta ha excluido del concepto "materia electoral" los actos de preaviso para la celebración de elecciones pues por "proceso electoral" se entienden los actos " directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de sufragio, entre los que no se cuentan los preavisos electorales" (cfr. sentencia de 4 de mayo de 2006, recurso de casación para unificación de doctrina 2782/2004), pronunciamiento formulado no tanto respecto del artículo 2.n) de la entonces vigente LPL, como a efectos de determinar cuál era el procedimiento idóneo de impugnación, si el de los artículos 127 y siguientes o el directo.

4. Esta jurisprudencia refleja un sistema electoral en el que son los sindicatos los que ordenan el proceso electoral y explica la atribución al orden jurisdiccional social del conocimiento de las incidencias en un régimen electoral. Son los sindicatos y los funcionarios los que convocan las elecciones, dirigen las mesas electorales y, en fin, que las incidencias y reclamaciones se resuelvan mediante el procedimiento arbitral regulado en los artículos 127 y siguientes de la LRJS. A la Administración le compete facilitar el proceso electoral pues, por ejemplo, recibe y da publicidad a la comunicación del preaviso de convocatoria, facilita el censo electoral o dota de medios materiales y humanos.

5. Ese régimen se desprende de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, aún vigente conforme a la disposición transitoria quinta del EBEP; esta norma tiene cumplido desarrollo en el Reglamento de elecciones a órganos de representación del personal al servicio de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 1846/1994, de 9 de septiembre.

6. Dicho lo anterior, en cuanto a la cuestión de interés casacional alega la Abogacía del Estado que lo pretendido por la demandante es que se apruebe un censo electoral específico para los Letrados de la Administración de Justicia, luego que no se les incluya en un censo junto con los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, cuestión que se ha residenciado pacíficamente en la jurisdicción social. Y, ciertamente, a efectos de delimitación entre órdenes jurisdiccionales, el censo nos dice quiénes son electores y elegibles, luego afecta a las garantías electorales, por lo que de sus incidencias conoce tal orden jurisdiccional al ser parte del concepto de proceso en "materia electoral", si es que se plantea a propósito de una concreta convocatoria.

7. Sin embargo lo que se ventila en autos no es ni siquiera la impugnación de un censo para un concreto proceso electoral, ni siquiera se impugna el que tengan elaborado las Administraciones con competencias en materia de Justicia y que incluyen a funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y a Letrados de la Administración de Justicia, sino algo distinto: lo que se ventila es qué orden jurisdiccional conoce de la negativa a la petición de que se establezca una unidad electoral para estos Letrados. Esa pretensión, de prosperar, afectará al censo pero como efecto reflejo: si se crea una nueva unidad electoral, en las elecciones a esa Junta de Personal concurrirán los censados para intervenir en y ante ella. Por tanto, lo que se ventila es la creación de una circunscripción de ámbito subjetivo limitado a los integrantes de ese Cuerpo, coherente con su organización y régimen orgánico dependiente del Ministerio, una circunscripción delimitada en lo territorial a ese régimen.

8. Pues bien, ceñido lo litigioso a la creación de unidades electorales, es el legislador, estatal o autonómico, quien decide su creación pues el artículo 39.4 del EBEP prevé que "[e]l establecimiento de las unidades electorales se regulará por el Estado y por cada Comunidad Autónoma dentro del ámbito de sus competencias legislativas"; lo que el artículo 12.3 del Real Decreto-ley 20/2012 ha concretado en el ámbito de la Administración de Justicia. De esas normas se deduce que la satisfacción de la pretensión de crear unidades electorales lleva a los terrenos de la soberanía del legislativo, luego a una cuestión ajena al deslinde competencial entre órdenes jurisdiccionales.

9. Distinta es la adecuación de las unidades electorales ya existentes o la creación de nuevas según varíe la organización administrativa. Esto supone ejercer la potestad administrativa -de la que conocería el orden jurisdiccional contencioso- administrativo- prevista tal potestad en el artículo 39.4 del EBEP, segundo inciso, ejercida por los órganos de gobierno superiores de cada Administración, previa negociación y acuerdo con las organizaciones sindicales. Dice así tal artículo que esos órganos de gobierno " podrán modificar o establecer unidades electorales en razón del número y peculiaridades de sus colectivos, adecuando la configuración de las mismas a las estructuras administrativas o a los ámbitos de negociación constituidos o que se constituyan". Lo mismo regula el artículo 7.5 de la Ley 9/1987, precepto también vigente conforme a la disposición transitoria quinta del EBEP.

10. Por tanto y a efectos del artículo 93.1 de la LJCA, concluimos que la creación de una unidad electoral en el ámbito de los órganos de representación, en este caso, de la Administración de Justicia, escapa al conocimiento tanto de la jurisdicción contencioso-administrativa como de la social. Se trata de una decisión legislativa, luego ajena a la resolución de incidencias o conflictos suscitados en el curso de una convocatoria electoral en la que son las fuerzas sindicales convocantes quienes asumen su gestión. Y se exceptúa de tal regla la potestad de adecuación prevista en el artículo 39.4 del EBEP y en el artículo 7.5 de la Ley 9/1987.

RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.

1. Para la demandante lo que justifica su pretensión es que la mayoría de las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de Justicia, luego al participar los Letrados de la Administración de Justicia en las elecciones a órganos de representación en unidades electorales de ámbito territorial provincial, junto con los funcionarios de la Administración de Justicia, el resultado es que los Letrados poco pueden negociar en cuanto a sus condiciones de trabajo con unas Administraciones autonómicas de las que no dependen ni orgánica ni funcionalmente.

2. Planteada así la controversia, conforme al artículo 93.1 de la LJCA la resolvemos a partir de lo ya declarado a efectos casacionales. En el anterior Fundamento de Derecho Primero.2 hemos resumido los argumentos de la Sala de instancia para apreciar su falta de jurisdicción, lo que se declara sin ir más allá de parafrasear el artículo 2.i) de la LRJS, luego estimamos el recurso y casamos y anulamos los autos impugnados. Rechazamos así la alegación previa de falta de jurisdicción que planteó la Abogacía del Estado al amparo de los artículos 58.1 y 69.a) de la LJCA y, siguiendo estos razonamientos, rechazamos ya la alegación previa que de manera subsidiaria planteó la Abogacía del Estado al amparo del artículo 69.c) de la LJCA pues lo impugnado -llámese oficio, contestación, resolución o comunicación- no deja de ser una manifestación de la voluntad administrativa que, desde la consideración de sus potestades, no accede a lo pretendido.

3. En consecuencia, es a la jurisdicción contencioso-administrativa a quien corresponde enjuiciar la conformidad a Derecho del oficio o comunicación de 5 de diciembre 2019 de la Secretaría General de Justicia y enjuiciarla, por ejemplo, si es que en lo sustantivo responde al ejercicio de la potestad administrativa de adecuación mencionada en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto.9, o bien, si se ajusta a la respuesta prevista en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición o, en fin, si responde a otro eventual supuesto sujeto a Derecho Administrativo. Sea la hipótesis que sea, lo cierto es que la pretensión ejercitada es ajena a una incidencia derivada de un proceso electoral y afecta al régimen jurídico en el que tales procesos se desarrollan.

4. Estimamos así el recurso de casación, luego se casan y anulan los autos recurridos, y al amparo del artículo 93.1 in fine, se acuerda la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia retome el procedimiento al momento procesal del artículo del artículo 59.3 de la LJCA.

COSTAS.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

2. En cuanto a las de la instancia, no se hace imposición por mediar razonables dudas de Derecho ( artículo 93.4 en relación con el artículo 139.1 de la LJCA).

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Cuarto.10 de esta sentencia, se estima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN SINDICAL DE SECRETARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA contra los autos 144/2021, de 13 de abril y de 27 de mayo, dictados por la Sección Séptima del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo 341/2020, autos que se casan y anulan.

Con rechazo de las alegaciones previas planteadas por la ABOGACÍA DEL ESTADO, se ordena la retroacción de las actuaciones al momento del artículo 59.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

En cuanto a las costas, estese a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.