SAN, 28 de Noviembre de 2022
| Ponente | BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT |
| Emisor | Audiencia Nacional - Sala de lo Contencioso |
| ECLI | ECLI:ES:AN:2022:5586 |
| Número de Recurso | 509/2020 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso: 0000509 / 2020
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 05642/2020
Demandante: COFRADÍA DE PESCADORES DE DENIA, COFRADÍA DE PESCADORES DE SANTA POLA
Procurador: JULIA ESTÉVEZ PÉREZ
Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.: Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. LOURDES SANZ CALVO
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a veintiocho de noviembre de dos mil veintidós.
Visto el recurso contencioso administrativo número 509/2020, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, ha promovido la parte actora, COFRADÍA DE PESCADORES DE SANTA POLA Y COFRADÍA DE PESCADORES DE DENIA, representada por la procuradora dª Julia Esteve Pérez, contra la OM APA/423/2020 de 18 mayo; se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Siendo ponente la señora Dª Begoña Fernández Dozagarat, Magistrada de esta Sección.
Por la parte actora, COFRADÍA DE PESCADORES DE SANTA POLA Y COFRADÍA DE PESCADORES DE DENIA, representada por la procuradora dª Julia Esteve Pérez, se interpone recurso contencioso administrativo contra la OM APA/423/2020 de 18 mayo.
Por decreto de fecha 29 septiembre 2020 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.
Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.
Por auto de fecha 8 octubre 2021 se recibió el presente recurso a prueba y una vez practicadas aquellas que se declararon pertinentes se declaró concluso el presente procedimiento.
Por diligencia de fecha 27 mayo 2021 se fijó la cuantía del presente procedimiento como indeterminada.
Se señaló para deliberación y fallo el día 22 noviembre 2022.
La parte recurrente, la COFRADÍA DE PESCADORES DE DENIA y la COFRADÍA DE PESCADORES DE SANTA POLA, interpone recurso contencioso administrativo contra la OM APA/423/2020 de 18 mayo por la que se establece un plan de gestión para la conservación de los recursos pesqueros demersales en el mar Mediterráneo. La actora en la demanda parte de la Ley de Pesca Marítima 3/2001 de 26 marzo que regula como materia que es competencia exclusiva estatal, regula también las bases de la ordenación del sector pesquero y de la ordenación comercial de productos pesqueros y el comercio exterior de los mismos, así como la programación de la investigación pesquera y oceanográfica ( art. 149CE) y el régimen sancionador. La Ley en los capítulos II, III, IV, V y VI regula la conservación de los recursos pesqueros, medidas de protección y regeneración de los recursos pesqueros, gestión de las actividades pesqueras, pesca recreativa en aguas exteriores y medidas de control e inspección de la actividad de pesca marítima. La demanda tras la enumeración de la sistemática de la Ley expone que la DF2ª apodera para su desarrollo al Gobierno y en su caso al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el ámbito de sus competencias para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la ley. Y hasta la fecha solo existen reglamentos parciales aprobados por el Consejo de Ministros que desarrollan la ley de forma general o en materias concretas. La materia precisada de regulación reglamentaria se corresponde con las peculiaridades de la actividad pesquera. Así en la ley se regula la gestión de dicha actividad, lo que se concreta en la regulación del esfuerzo pesquero, posibilidades de pesca, su transmisibilidad, etc., de forma que se deja al reglamento de desarrollo y ejecución la concreción de tales materias según el tipo de flota, modalidad de pesca, artes empleadas, zonas o caladeros, etc. (ej. RD 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo). Para estos ámbitos temáticos propios de la legislación pesquera se ha optado por desarrollos reglamentarios parciales, de detalle, con rebaja del rango reglamentario al hacerse a base de órdenes ministeriales. Analizando el acto recurrido, resulta que en el penúltimo párrafo de la parte expositiva de la Orden recurrida se contiene que la misma, se dicta en virtud del art. 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, y de la disposición final segunda del Real Decreto 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo.
El artículo 31 de la Ley de Pesca 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, dice: "Para la gestión de las posibilidades de pesca, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación previa consulta al sector afectado y a las Comunidades Autónomas, podrá regular planes de pesca para determinadas zonas o pesquerías que contemplen medidas específicas y singulares, cuya excepcionalidad respecto a la normativa general venga justificada en función del estado de los recursos, previo informe del Instituto Español de Oceanografía"."
La Disposición Final Segunda "facultad de desarrollo", del RD 1440/1999, de 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo, dice: "1.- Se faculta al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para el cumplimiento y aplicación de lo dispuesto en el presente RD y, en particular, para regular planes de pesca, con normativa específica y establecer vedas y fondos, justificados por el estado de los recursos, todo ello de conformidad con el informe previo del Instituto Español de Oceanografía".
Ese artículo 31 y, la Disposición Final Segunda, transcritos, apoderan al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, no para dictar una disposición general, sino para establecer medidas de regulación directas de pesca para determinadas zonas o pesquerías para la gestión de las posibilidades de pesca.
La OM impugnada comporta un reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley 372001 con el añadido de desarrollo, en su aplicación, del plan de gestión integral establecido en el reglamento UE 2019/1022 de 20 junio el Parlamento Europeo y del Consejo.
Dicha Orden APA/423/2020 reglamenta ex novo un plan de gestión de conservación de los recursos pesqueros demersales en el Mar Mediterráneo a través de la gestión y asignación del esfuerzo pesquero en la pesquerías en la modalidad de arrastre de fondo, días de pesca, así como el establecimiento de cierres espacio temporales para las flotas que utilicen artes de arrastre de fondo, anzuelos o enmalles dirigidos a la captura de las especies de merluza europea, gamba blanca, cigala, salmonete de fango, gamba roja del Mediterráneo y langostino moruno, cierre de pesquerías y superación del esfuerzo pesquero; al mismo tiempo, incluye nuevas medidas respeto al vigente plan para la conservación de las especies y limitación del esfuerzo establecido en la Orden AAA/2808/2012, de 21 de diciembre.
En palabras del informe técnico de asesoramiento del área de pesquerías del Instituto Español de Oceanografía, fechado el 20 de enero de 2020 (Doc. 14_15 del expediente), la propuesta también presenta limitaciones, tanto por lo que respecta al tipo de medidas de gestión que plantea, como a su alcance. Medidas de gestión Las principales medidas que se proponen son: (1) limitar los días de pesca; (2) el tiempo de permanencia en la mar; y (3) cierres espaciotemporales.
Tal desarrollo contenido en la Orden recurrida compete al Gobierno mediante Real Decreto, por lo que la Orden del Ministerio impugnada quebranta el principio de jerarquía normativa ( art.9.3 de la Constitución Española y 129.4º de la Ley 39/2015, de 1 de octubre al hacer suyo el apoderamiento al Consejo de Ministros para un reglamento de desarrollo de la ley o partes concretas de la misma, por lo que se ha de inferir que la OM impugnada por sus determinaciones constituye un concreto desarrollo ejecutivo de la citada Ley que no es competencia del Ministro del ramo, arts. 27 y 28 Reglamento.
La falta de norma legal habilitante determina la ausencia de competencia del Ministerio para dictar una Orden en directo desarrollo de un Reglamento Comunitario y del art. 31 de la Ley de Pesca.
La Orden recurrida interviene y limita: el desarrollo de las posibilidades de pesca contenidas en la LPME y su concreción según el tipo de flota y modalidad de pesca de arrastre de fondo, para la conservación de los recursos pesqueros demersales en el Mar Mediterráneo; aplicación del nuevo plan plurianual según el Reglamento (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, con cambio sustancial en la gestión integral de los recursos pesqueros en el mar Mediterráneo estableciendo una reducción del esfuerzo pesquero en la modalidad de pesca de arrastre de fondo supeditada a la evolución de la situación de las poblaciones con el objeto de lograr la mortalidad de pesca adecuada al rendimiento máximo sostenible con el objetivo puesto en 2025; en especial, reglamenta un plan limitativo de actividad de la citada pesca (léase en la parte expositiva de...
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