ATC 148/2022, 15 de Noviembre de 2022

1. El día 14 de enero de 2022 tuvo entrada en el registro de este tribunal un oficio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante al que se acompañaba, además del testimonio de las actuaciones seguidas en los autos del procedimiento abreviado núm. 171-2021, el auto de 1 de diciembre de 2021 por el que se acordaba promover una cuestión de inconstitucionalidad respecto de los preceptos citados en el encabezamiento de esta resolución.

2. Los hechos de los que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:

   1. El director general de Recursos Humanos de la Consejería de Sanidad Universal y Salud Pública de la Generalitat valenciana incoó un expediente disciplinario contra una inspectora médica —funcionaria interina en plaza vacante— por la presunta comisión de una infracción administrativa prevista en el art. 142.1 letra c) de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana (hoy derogada), que sancionaba “las conductas constitutivas de delito doloso relacionados con el servicio que causen daños a la administración o a la ciudadanía y que no constituyen falta muy grave”.

   2. En la resolución de incoación se declaraba, en el “Resuelvo” III, la remisión de la documentación al Ministerio Fiscal respecto al hecho tercero, así como la suspensión de la tramitación del procedimiento disciplinario.

   3. El proceso penal se enjuició en el Juzgado de lo Penal núm. 2 de Benidorm, autos núm. 135-2015, y terminó con sentencia condenatoria, cuyos hechos probados eran los siguientes: “La acusada […] el día 9 de enero de 2014, guiada por el deseo de presentar una reclamación patrimonial contra la Administración como consecuencia del fallecimiento de su madre, habiendo prescrito el plazo para la presentación de dicha reclamación, alteró el registro de entrada de la Inspección médica de Denia, añadiendo a la anotación 24 (en la que aparecía registrado con fecha 9 de enero de 2014 un documento correspondiente a una resolución del INSS, relativa a una determinación de contingencia de un proceso de IT del trabajador de iniciales S.A.E.), otra anotación registrada con un número 24, relativa a la citada reclamación de responsabilidad patrimonial firmada por ella, como consecuencia del fallecimiento de su madre que tuvo lugar el día 11 de enero de 2013, a la vez que utilizó los cuños del registro oficial para sellar su propia reclamación personal, y con fecha 20 de enero de 2014 volvió a manipular el registro oficial al introducir de su puño y letra un registro personal, aprovechando que los funcionarios competentes del registro oficial no estaban”. La Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Alicante, en el recurso de apelación núm. 340/2018, confirmó la sentencia de instancia.

   4. Una vez se acordó levantar la suspensión de la tramitación del expediente disciplinario, el instructor formuló pliego de cargos, ofreciendo a la interesada un plazo de diez días para que presentara las alegaciones que considerara oportunas. La expedientada, aunque ni solicitó ni ejerció su derecho al trámite de vista del expediente, sí presentó escrito de alegaciones el día 12 de febrero de 2020.

   5. La directora general de Recursos Humanos de la Consejería de Sanidad Universal y Salud Pública de la Comunitat Valenciana dictó resolución el 22 de diciembre de 2020, por la que declaró a la expedientada responsable de una infracción grave tipificada en el art. 142.1 c) de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública valenciana, imponiéndole de conformidad con lo establecido en el art. 145.1 apartado b) primero, la sanción de dos años de suspensión firme de funciones.

      El art. 142.1 c) de la Ley 10/2010, por el que fue sancionada la recurrente tipifica como infracción grave “las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio y que causen daño a la administración o a la ciudadanía y que no constituyan infracción muy grave”. Asimismo, el art. 145 de la Ley 10/2010 establece:

      Artículo 145. Relación entre las faltas y las sanciones.

      1. De acuerdo con la gravedad de las faltas cometidas por el personal funcionario público pueden imponerse las siguientes sanciones:

      […]

      b) Por faltas graves:

      1.º La suspensión de funciones y retribuciones, por un periodo de entre 15 días y 3 años.

      2.º El traslado forzoso con cambio de localidad por un periodo de hasta un año.

      3.º El traslado forzoso sin cambio de localidad.

      4.º El demérito, que podrá consistir en alguna de las siguientes medidas:

      (i) La pérdida de un grado en el sistema de carrera horizontal y la privación del derecho a ser evaluado para el ascenso de grado, por un periodo de hasta dos años.

      (ii) La imposibilidad de participar en procedimientos de provisión de puestos o de promoción interna, por un periodo de hasta dos años.

      (iii) La prohibición de ocupar puestos de jefatura, por un periodo de hasta dos años.

   6. Para determinar la sanción concreta, y dentro del margen permitido por el art. 145 de la Ley 10/2010, la directora general de Recursos Humanos tuvo en cuenta los criterios establecidos en el art. 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, según el cual la graduación concreta de la sanción se efectuará teniendo en cuenta el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

      Hay que advertir que la Ley 10/2010 por la que se sancionó a la funcionaria interina fue derogada por la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la función pública valenciana. No obstante, el ya derogado art. 145.1 apartado b) primero de la Ley 10/2010 —en virtud del cual fue sancionada la inspectora médica— es de idéntica redacción al vigente art. 174.1 b) de la Ley 4/2021, de 16 de abril.

   7. La resolución recaída en el procedimiento disciplinario fue objeto de recurso contencioso-administrativo por la sancionada, que se tramitó a través del procedimiento abreviado núm. 171-2021, seguido ante el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante. En la demanda se alegó por la recurrente, además de la falta de legitimación activa de la administración y la pasiva de la recurrente por no existir vínculo funcionarial, la vulneración del principio ne bis in idem al haber sido sancionada en vía administrativa disciplinaria por los mismos hechos por los que había sido condenada en el proceso penal; así como la vulneración del principio de proporcionalidad en la determinación de la gravedad de la infracción, tanto en la calificación como grave como respecto de la gravedad de la sanción impuesta.

      Una vez concluso el procedimiento, por providencia de 1 de octubre de 2021 se acordó por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante abrir el trámite de alegaciones al que se refiere el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dando audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 29.3 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, por ser contrario al art. 25.1 CE.

      De la documentación remitida por el juzgado, no consta que la representación de la parte actora presentara alegaciones. Tanto el Ministerio Fiscal como la abogada de la Generalitat se opusieron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

      El Ministerio Fiscal adujo en su escrito que no concurría el presupuesto procesal del juicio de relevancia sobre la validez constitucional del precepto legal respecto del que el órgano judicial solicitaba audiencia a las partes acerca de la procedencia de plantear la cuestión, por no resultar debidamente justificado que en la resolución sancionadora se hubiera aplicado el criterio de graduación previsto en dicho precepto para agravar la sanción impuesta.

      La abogada de la Generalitat se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad aduciendo que el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no es contrario al art. 25.1 CE.

   8. Mediante auto de 1 de diciembre de 2021, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto del art. 29.3 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público por su posible incompatibilidad con el art. 25.1 CE.

3. Del contenido del auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad interesa destacar lo siguiente:

   Tras sintetizar los antecedentes fácticos más relevantes, enumera los siguientes preceptos que, a su juicio, “deben ser examinados” en la presente cuestión de inconstitucionalidad: (i) el art. 25.1 CE que dispone que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”; (ii) el art. 28.1 de la Ley 40/2015, que establece: “1. Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas […] que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”; (iii) el art. 29 de la Ley 40/2015, trascrito anteriormente.

   A continuación, el auto razona acerca del juicio de aplicabilidad respecto del que, en esencia, concluye que para la resolución del recurso es necesario aplicar el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 porque en dicho precepto se contienen los criterios de graduación de la sanción a imponer. Afirma que en materia sancionadora rigen, con matices, los principios que informan el derecho penal puesto que las leyes de procedimiento administrativo no contienen reglas de graduación de las sanciones, a diferencia de lo que sucede en el ámbito del derecho penal, en el que el art. 66 del Código penal establece una serie de reglas para aplicar o concretar las penas. Así, la regla tercera del art. 66.1 dispone que “cuando concurra solo una o dos circunstancias agravantes, se aplicará la pena en la mitad superior a la que fije la ley para el delito”. El juzgado aduce que, aplicando este precepto del Código penal, la apreciación del criterio de graduación establecido en el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015, conlleva tener que aplicar la sanción administrativa en su mitad superior, impidiendo al órgano jurisdiccional imponer una sanción por debajo de dicho límite en atención a las circunstancias concurrentes. Y razona seguidamente: “La valoración de si una conducta es constitutiva de infracción administrativa, la imposición de sanciones y la observancia del principio de proporcionalidad, quedan dentro de la cobertura del principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la CE. De las dos vertientes del principio de legalidad, la valoración de los hechos constitutivos de infracción administrativa y la imposición de sanciones, con la consiguiente graduación de las mismas, queda enmarcada dentro de la manifestación material del principio de legalidad, representado por el principio de tipicidad.” Concluye afirmando que “la norma observada resulta de aplicación a la hora de graduar la sanción a imponer a la demandante”.

   En cuanto al juicio de relevancia, el juzgado mantiene que el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 es esencial para la resolución del proceso judicial porque de su contenido depende la determinación de la sanción que deba imponerse a la recurrente, en el buen entendido que no es lo mismo imponer una sanción de suspensión de funciones de uno o dos meses que de dos años.

   La duda de constitucionalidad que manifiesta el órgano jurisdiccional viene referida a la doble utilización de un mismo concepto, el de la culpabilidad, tanto como elemento para determinar la infracción administrativa como en circunstancia a tener en cuenta para agravar la sanción a imponer. Argumenta que el art. 28 de la Ley 40/2015, al enunciar el principio de responsabilidad, exige que los sujetos sancionados resulten responsables de los hechos cometidos a título de dolo o culpa. La resolución sancionadora que es objeto del proceso contencioso-administrativo califica la conducta de la sancionada como dolosa en el apartado dedicado al “juicio de culpabilidad”. Debido precisamente a que el dolo es siempre sinónimo de intencionalidad —no así en casos de culpa o negligencia, en los que se pueden tener en cuenta los distintos grados de culpa a la hora de graduar la sanción—, cuando la conducta se califica de dolosa y, además, el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 considera como criterio de graduación de la sanción “el grado de intencionalidad o la existencia de intencionalidad”, se utiliza el concepto de culpabilidad no solo para considerar que se ha cometido una infracción administrativa, sino también para agravar la sanción a imponer.

   Según el órgano judicial la decisión acerca de la constitucionalidad del art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 “tiene enorme relevancia, ya que obliga al órgano jurisdiccional a aplicar la sanción en su mitad superior, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 66.1.3 del Código penal”.

   Una vez expuestos los juicios de aplicabilidad y relevancia, el órgano judicial insiste en que la culpabilidad, o es un elemento de la infracción o una circunstancia agravante, no siendo posible —so pena de lesionar el art. 25 CE en cuanto integra la garantía del principio non bis in idem — que un mismo concepto se utilice para determinar si existe o no responsabilidad y si, acreditada esta, para agravar la sanción a imponer.

4. Mediante providencia de 13 de julio de 2022, el Pleno acordó oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuere notoriamente infundada.

5. El fiscal general del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este tribunal el 16 de septiembre de 2022 en el que interesa que se dicte auto inadmitiendo la presente cuestión de inconstitucionalidad por resultar notoriamente infundada.

   1. Tras referirse a los antecedentes del proceso judicial así como al contenido del auto de planteamiento que ha dado origen a este proceso constitucional, afirma que la cuestión de constitucionalidad que subyace es la posible vulneración del principio de legalidad en la vertiente de la garantía material de tipicidad, en cuanto abarca la proporcionalidad de la sanción en la medida en que se produce la doble utilización del mismo concepto, la culpabilidad, como elemento de configuración del tipo y, además, como un criterio o circunstancia para agravar la sanción.

      Aunque el art. 25.1 CE no enuncia de forma expresa el principio ne bis in idem , el Tribunal Constitucional, desde la STC 2/1981 , ha afirmado que aquel forma parte del contenido del principio de legalidad penal y sancionadora del art. 25 CE. Dicho principio se reconoce también como derecho fundamental en diversos tratados internacionales (art. 4 del Protocolo 7 del Convenio europeo de derechos humanos y en art. 14.7 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos) así como en el ámbito de la Unión Europea (art. 50 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea). De acuerdo con la doctrina constitucional la garantía material del principio trata de evitar “una reacción punitiva desproporcionada, en cuanto esa dualidad sancionadora hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones […], dado que la suma de sanciones por el mismo hecho da lugar a una sanción ajena al principio de proporcionalidad realizado por el legislador al tipificar la infracción y su correlativa sanción” (STC 2/2003 , FJ 3).

      Asimismo y por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, el fiscal general del Estado cita y transcribe buena parte del FJ 3 de la STC 74/2022 según la cual corresponde al legislador en exclusiva configurar el sistema de infracciones y sanciones, limitándose el juicio de constitucionalidad “a verificar que la norma penal no produzca ‘un patente derroche inútil de coacción que convierta a la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho’”.

      La falta de proporcionalidad de la sanción que el órgano judicial imputa, como ya se ha expuesto, a la doble utilización del concepto de culpabilidad como elemento integrante de la infracción administrativa y como circunstancia de agravación no responde, según el fiscal general del Estado, a una correcta fundamentación jurídica. Frente a lo argumentado por el órgano judicial en el auto de planteamiento, aduce el Ministerio Público que el art. 28 de la Ley 40/2015, en tanto establece que “solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o de culpa”, enuncia el principio de responsabilidad subjetiva que, con carácter general, debe regir en materia sancionadora administrativa. No cabe sostener, por tanto, que el elemento de la intencionalidad o dolo del sujeto sea un elemento configurador de la infracción administrativa y, a su vez, un criterio de agravación, ya que lo que se contiene en el art. 28 es, simplemente, el principio general de responsabilidad subjetiva, pero no un elemento definidor del tipo. Partiendo de esta premisa, el fiscal general del Estado considera que corresponde a los órganos judiciales determinar, con base en el art. 29.3 de la Ley 40/2015, la adecuada y proporcionada sanción a imponer dentro del marco establecido legalmente, sin que deban aplicarse por analogía las reglas específicas previstas en el Código penal. Por ello, aunque se aprecie que concurre la circunstancia de agravación de la intencionalidad, el juez no debe imponer la sanción en la mitad superior por preverse así en el caso de las penas ya que no existe norma administrativa alguna en la que se establezca tal regla.

   2. Una vez rechazado el carácter fundado de la alegación de inconstitucionalidad formulada por el órgano judicial en los términos antes expuestos, el fiscal general del Estado se pronuncia también acerca de la inviabilidad de la cuestión planteada si se atiende al concreto objeto del proceso subyacente. Se aduce al respecto que, en el caso de origen, corresponde al órgano judicial resolver si la resolución impugnada podría incurrir en falta de proporcionalidad en cuanto a la sanción impuesta por dualidad sancionadora al haberse apreciado, en su caso, la intencionalidad de la conducta para imponer una sanción de dos años de suspensión por la infracción prevista en el art. 142.1 c) de la Ley 10/2010, que tipifica como infracción grave las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio que causen daño a la administración y la ciudadanía. Según el fiscal general del Estado, sin perjuicio de que no se desprende de la resolución sancionadora que la administración haya aplicado el precepto cuestionado, no resulta viable el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad para suscitar la posible invalidez del art. 29.3 a) con carácter general y con independencia de la concreta infracción administrativa impuesta por la administración.

1. Objeto de la cuestión de constitucionalidad

   La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante y tiene por objeto examinar la adecuación a la Constitución del art. 29.3 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que dispone lo siguiente:

   Artículo 29. Principio de proporcionalidad

   […]

   3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

   a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad

   .

   Como ya se ha expuesto con detalle en los antecedentes, el órgano judicial considera que dicho precepto puede ser contrario al art. 25.1 CE en cuanto que, según razona, permite la doble utilización de un mismo concepto, el de la culpabilidad, tanto como elemento para determinar la concurrencia de la infracción administrativa como en la circunstancia o criterio a tener en cuenta para agravar la sanción a imponer. Sostiene que el art. 29.3 a) establece el grado de culpabilidad como criterio para agravar la sanción, a pesar de que el art. 28 del mismo texto legal ya establece la culpabilidad como elemento definidor de la infracción administrativa. De estas premisas concluye que la aplicación analógica al ámbito del Derecho administrativo sancionador del art. 66.1.3 del Código penal —reglas para individualizar las penas— obligaría, en este supuesto, a imponer la sanción administrativa en su mitad superior debido a la apreciación de la agravante de intencionalidad, impidiendo al órgano jurisdiccional establecer su duración por debajo de dicho límite en atención a las circunstancias concurrentes.

   El fiscal general del Estado se ha opuesto a la admisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad por considerarla notoriamente infundada. Alega, en primer lugar, que el art. 28 de la Ley 40/2015 no configura o define elemento alguno de la infracción administrativa, sino que enuncia, con carácter general, el principio de responsabilidad subjetiva que debe regir en materia sancionadora-administrativa. En esta línea de razonamiento, añade que no puede considerarse inconstitucional que el legislador contemple el grado de culpabilidad o intencionalidad del sujeto responsable como un criterio para la graduación de las sanciones administrativas, en orden a garantizar el principio de proporcionalidad, sin que quepa entender que deban aplicarse de forma analógica las reglas específicas previstas en el Código penal para la individualización de la pena. En segundo lugar, el fiscal general del Estado pone de relieve que resulta inviable el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 formulada con carácter general, esto es, con independencia y al margen de la concreta infracción administrativa que resulta sancionada por la administración.

2. La cuestión planteada es notoriamente infundada

   De acuerdo con el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), este tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante auto, con la sola audiencia del fiscal general del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad “cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada”.

   Como ya se ha expuesto, el fiscal general del Estado considera que el razonamiento del órgano judicial es erróneo debido a que no son aplicables por analogía al derecho administrativo sancionador las reglas contenidas en el art. 66.1.3 del Código penal, que regulan la individualización de las penas, de lo que resulta que la sanción a imponer no lo sería necesariamente en su mitad superior.

   Difícilmente puede estimarse relevante una duda de constitucionalidad sobre un precepto legal cuando —como en este caso— tal duda descansa no en el enunciado mismo de la regla cuestionada, sino en la postulada aplicabilidad de otra disposición legal (art. 66 del Código penal) que se inscribe, sin embargo, en otro sector del ordenamiento, planteamiento que, sin entrar ahora en otras consideraciones, no puede ser hecho suyo por este tribunal, pues el juicio de constitucionalidad que de él se reclama no puede sustentarse, como es claro, en otro de mera legalidad.

   Pero incluso al margen de lo que queda dicho, la cuestión está notoriamente infundada. La doctrina constitucional reconoce que el concepto de cuestión notoriamente infundada “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de inconstitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (AATC 18/2019 , de 12 de marzo, FJ 2; 116/2019 , de 15 de octubre, FJ 5). En esta línea, tal como recuerda el ATC 124/2009 , de 28 de abril, el Tribunal Constitucional, desde el ATC 352/1990 , de 2 de octubre, ha considerado notoriamente infundadas las cuestiones en las que “la duda que alienta el juez proponente sobre la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas se basa en una interpretación de las mismas, o el precepto constitucional con el que se le supone en conflicto, absolutamente diversa de la que es común en nuestra comunidad jurídica o de la que haya sido ya consagrada por este tribunal”.

   Proyectando la doctrina constitucional sobre el presente caso, encontramos que la argumentación utilizada por el órgano judicial —al exteriorizar la duda de inconstitucionalidad sobre la proporcionalidad de la norma cuestionada— carece notoriamente de consistencia, por las razones que se expondrán a continuación.

   El órgano judicial parte de una interpretación literal del término “culpabilidad” contenida en los arts. 28.1 y 29.3 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, sin tener en cuenta que dicho término alberga conceptos materiales distintos en uno y otro precepto. Efectivamente, el art. 28.1 establece que “solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas […], que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”; de esta manera está afirmando el principio de responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito del Derecho administrativo sancionador. Por otra parte, el art. 29.3 a) tiene una finalidad distinta: esto es, establecer las circunstancias o criterios que el órgano administrativo sancionador debe tener en cuenta, de manera especial, para la graduación de las sanciones administrativas y entre ellos, legítimamente, incluye el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad como criterio de graduación en aras de cumplir con el principio de proporcionalidad entre el hecho y la sanción.

   Es evidente, por tanto, que ninguna contradicción produce esta regulación con el principio de proporcionalidad integrado en la vertiente material del art. 25 CE. En el caso del art. 28.1, dicho precepto se limita a enunciar de forma explícita un principio ya ínsito en el art. 25 CE. Asimismo, y por lo que respecta al art. 29.3 a), no existe impedimento constitucional alguno en que el legislador introduzca el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, como un criterio tendente a garantizar que las sanciones administrativas observen los principios de idoneidad y necesidad aludidos en el propio precepto legal.

   En definitiva, la cuestión planteada es notoriamente infundada y, en esta fase preliminar, puede descartarse que en el art. 29.3 a) de la Ley 40/2015 —regulador del principio de proporcionalidad en las sanciones administrativas— concurra la vulneración constitucional del art. 25 CE en la que se fundamenta.

   Por lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a quince de noviembre de dos mil veintidós.