STS 1399/2022, 2 de Noviembre de 2022

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima), se ha seguido el recurso núm. 263/2018, interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 28 de febrero de 2018 y 23 de marzo de 2018, sobre denegación del complemento económico de la pensión de retiro de Clases Pasivas.

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, el día 8 de junio de 2020, cuyo fallo es el siguiente:

"Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Cayetana de Zulueta Luchsinger, en nombre y en representación de Ricardo contra las resoluciones procedentes del TEAC de fecha 28 de febrero de 2018 y de fecha 23 de marzo de 2018, por la que se desestima la reclamación económico administrativa interpuesta contra varios acuerdos sobre denegación del complemento económico de la pensión de retiro de clases pasivas de los años 2013 a 2017; resoluciones que confirmamos por ser conforme a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la parte actora."

Contra la mentada sentencia don Ricardo, preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala el 17 de febrero de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por don Ricardo contra la sentencia dictada el 8 de junio de 2020, por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo núm. 263/2018.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 6 de abril de 2022, se solicitó que se dicte sentencia por la que se declare:

"I. Que mi patrocinado, D. Ricardo, tiene derecho a la percepción del complemento a mínimos, para su pensión de clases pasivas, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 27.2 de la referida Ley de Clases Pasivas y en las cuantías que establecen las distintas Leyes de Presupuestos; todo ello desde el año 2.013; primero en el que mi patrocinado reclamó la concesión del meritado complemento.

2. Que, alternativamente al punto anterior, mi patrocinado tiene derecho a la percepción del complemento a mínimos para su pensión de clases pasivas, en las cuantías establecidas en las distintas Leyes Presupuestarias, desde el ejercicio 2.013, primero reclamado, dada la vulneración que se realiza tanto del concepto de renta como del principio de jerarquía normativa y de reserva de ley, a través de los distintos Reales Decretos de revalorización.

3. Que, alternativamente a los dos anteriores, declare la vulneración del principio de jerarquía normativa por los Reales Decretos de revalorización, respecto a las correspondientes Leyes de Presupuestos de cada año, y en consecuencia declare los mismos como nulos y no aplicables, manteniendo vigentes los criterios de las Leyes de Presupuestos, y acordando en consecuencia que mi patrocinado tiene derecho a la percepción del complemento desde el año 2.013.

4. Que, alternativamente a todos los anteriores, declare que mi patrocinado tiene derecho a la percepción del complemento a mínimos para su pensión de clases pasivas, al menos para los años 2.013, 2.017, 2.018, 2.019, 2.020, 2021 y el corriente 2.022; dado que para los mismos no existe ni Real Decreto de revalorización, ni la mención expresa a computar como rentas la pensión de incapacidad permanente absoluta que mi patrocinado percibe.

5. Que, y de manera alternativa a todos los anteriores, declare que mi patrocinado tiene derecho a la percepción del complemento a mínimos para su pensión de clases pasivas, al menos para los años 2.013, 2.017, 2.018, 2.019 y 2.020, dado que para los mismos, bien no existe Real Decreto de revalorización (año 2.013), o bien los mismos no contienen mención alguna a computar todas las pensiones o rentas exentas."

Mediante providencia de 19 de abril de 2022, se dió traslado del escrito de interposición a la parte recurrida. En el escrito de oposición que presentó el Abogado del Estado el día 31 de mayo de 2022, solicitó que se dicte sentencia desestimatoria del mismo con los demás pronunciamientos legales.

Mediante providencia de 19 de julio de 2022, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 25 de octubre del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

En la fecha acordada, 25 de octubre de 2022, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra sendas resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central 28 de febrero y 23 de marzo de 2018, que desestimaron las reclamaciones económico-administrativas que a continuación se expresan.

La primera resolución del TEAC de 28 de febrero de 2018 desestimó la reclamación económico-administrativa deducida contra las denegaciones presuntas de los recursos de reposición formulados frente a las resoluciones de 15 de abril de 2013 y de 10 de febrero de 2015 de la Dirección General de Costes de Personal y de Pensiones Públicas que denegaron el complemento económico de la pensión de retiro de clases pasivas para los años 2013 y 2015.

La segunda resolución del TEAC de 23 de marzo de 2018 desestimó la reclamación económico-administrativa deducida contra la denegación presunta del recurso de reposición formulado frente a la resolución de 6 de febrero de 2014 de la misma Dirección General que también denegó el complemento económico de la pensión de retiro de clases pasivas para el año 2014.

La sentencia recurrida fundamenta la desestimación al considerar que «el criterio que debe aplicarse para entender si el recurrente es merecedor del complemento de renta es que se superen ó no, los umbrales de renta percibidos por cualquier concepto y dichos umbrales deben computarse, incluso, con las cantidades percibidas en concepto de pensiones que se consideren exentas del IRPF pues la exención hace referencia a la no tributación, pero no a la posibilidad de computo para los efectos de superar o no los límites que se establecen.

Es especialmente claro sobre esta cuestión el articulo 6 del R.D. 1103/2014 sobre revalorización y complementos de pensiones para el año 2015 y otras normas en materia de Clases Pasivas, cuando afirma, en contra del criterio que insiste en mantener la parte recurrente, que "A estos efectos, el concepto de renta se definirá conforme a la legislación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, si bien se tendrán en cuenta, en todo caso, los ingresos correspondientes a cualesquiera pensiones de carácter público, estén estas sometidas o no al mencionado impuesto" ».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 17 de febrero de 2022, a la siguiente cuestión:

(...) si una renta que está exenta a efectos tributarios, puede computarse a efectos de fijar las rentas percibidas, para analizar si la persona tiene derecho a percibir el complemento a mínimo de la pensión, previsto en el artículo 27.2 del Real Decreto legislativo 670/1987, de 30 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado.

Se identificaron como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 5 y 27.2 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado; el artículo 46.Uno de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013; el artículo 6.1 d) del R.D. 1103/2014, de 26 de diciembre, sobre revalorización y complementos de pensiones para el año 2015 y otras normas en materia de Clases Pasivas; el artículo 6.1 d) del Real Decreto 1169/2015, de 29 de diciembre, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para el año 2016; y los artículos 9.3, 14 y 31 de la Constitución Española.

La posición de las partes procesales

Denuncia la parte recurrente la infracción de los artículos 27.2 del RD Legislativo 670/1987, 5 de la Ley de Clases Pasivas, 46.uno de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2013, del Real Decreto 1103/2014, y de los artículos 9, 14 y 31 de la CE.

Sostiene que la denegación del complemento de mínimos de la pensión de clases pasivas que percibe, basado en la percepción de otra pensión, por incapacidad permanente absoluta, de la Seguridad Social, no es conforme a Derecho. Así, señala que no puede computarse esa renta porque está exenta de tributación y porque su cómputo no evidencia una capacidad económica real, a los efectos del artículo 31 de la CE. De modo que, arguye, lo que no existe a efectos tributarios, en el Impuesto sobre Renta de las Personas Físicas, no puede ser tomado en consideración para determinar las rentas percibidas por el recurrente. Lo relevante para la concesión del complemento a mínimos solicitado, concluye, no puede ser algo que no existe para el citado Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Insistiendo en el concepto de renta y haciendo invocación de diversas sentencias del Tribunal Constitucional y de esta Sala Tercera, sobre el principio de jerarquía normativa.

Igualmente se alega que los reales decretos sobre revalorización y complementos de pensiones y otras normas en materia de clases pasivas, vulneran lo establecido en el artículo 46 de la Ley 17/2012.

Por su parte, la Abogada del Estado sostiene que si, como afirma la jurisprudencia, la finalidad del complemento de mínimos es asistencial, centrada en garantizar que el beneficiario de la pensión disponga de un mínimo de ingresos que no quede por debajo del umbral de pobreza, parece evidente que el cumplimiento de este objetivo exige, tal y como se establece normativamente, que, para determinar si se tiene derecho al complemento por mínimos y calcular su cuantía, deban tenerse en cuenta todos los rendimientos que perciba el beneficiario de la pensión del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, conforme al concepto que define la Ley 35/2006 sobre IRPF.

Añadiendo que la exención tributaria de la pensión, que percibe el recurrente no es obstáculo para que se tenga en cuenta a los efectos del cómputo del límite que justifica su reconocimiento, ya que, legalmente, se reputa renta y ello es plenamente coherente con la finalidad asistencial del complemento cuyo reconocimiento se pretende.

El complemento de la pensión del artículo 27 del TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado , aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril

Con carácter general el artículo 27.2 del TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, establece que las pensiones de clases pasivas reconocidas al amparo de las disposiciones de la indicada Ley que no alcancen el importe mínimo de protección, establecido en atención a su clase en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio económico, podrán ser complementadas hasta dicho importe, en los términos y en la forma que reglamentariamente se determine, siempre que sus beneficiarios residan en territorio español. Ahora bien, este complemento tiene una limitación legal toda vez que su importe económico "en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva y será incompatible con la percepción por el pensionista de ingresos anuales superiores a los fijados al efecto por la citada ley".

Ahora bien, el artículo 46.Uno de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, relativo al reconocimiento de complementos para mínimos en las pensiones de Clases Pasivas, establece que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 27.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, tendrán derecho a percibir los complementos económicos necesarios para alcanzar la cuantía mínima los pensionistas de Clases Pasivas del Estado que no perciban, durante 2013, ingresos de trabajo o de capital o que, percibiéndolos, no excedan de 7.063,07 euros al año. A tal efecto, se computarán entre tales ingresos las plusvalías o ganancias patrimoniales.

En el caso examinado, no se suscita controversia procesal alguna sobre que la suma de la pensión de clases pasivas y la relativa a la incapacidad permanente absoluta, que percibe el recurrente con cargo a la Seguridad Social, excede del límite legal. La disputa procesal se centra únicamente en determinar si se pueden o no acumular y compatibilizar ambas pensiones, teniendo en cuenta que la relativa a la incapacidad permanente absoluta se encuentra exenta de tributación respecto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Así es, el artículo 7 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, establece que están exentas de dicho impuesto (IRPF) las prestaciones reconocidas al contribuyente por la Seguridad Social o por las entidades que la sustituyan como consecuencia de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez.

El supuesto de exención que incluye a la pensión por incapacidad permanente absoluta supone, en definitiva, que esta pensión no tributa a los efectos del impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, sin que ello lleve aparejado de forma automática la elusión de los límites legalmente establecidos en el artículo 46.Uno de la expresada Ley 17/2012, para el pago de la pensión cuyo complemento para mínimos se solicita.

También el Capítulo V del Título IV de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, recoge el sistema de complementos para mínimos, que regula en dos artículos, relativos, respectivamente, a pensiones de Clases Pasivas y pensiones del sistema de la Seguridad Social, estableciendo, en el artículo 44, la misma incompatibilidad.

Del mismo modo que el Real Decreto 1103/2014, de 26 de diciembre, sobre revalorización y complementos de pensiones para el año 2015 y otras normas en materia de Clases Pasivas, al regular los "complementos para mínimos", en concreto los complementos económicos para las pensiones de Clases Pasivas durante el año 2015, señala que el complemento se minorará, o en su caso se suprimirá, en la cuantía necesaria para que la suma, en términos anuales, de la pensión revalorizada, junto con todas las rentas de trabajo o sustitutorias de estas o de capital, percibidas por el beneficiario, no supere el límite correspondiente de la columna B del cuadro que figura a continuación.

A estos efectos, añade el citado Real Decreto de 2014, que el concepto de renta se definirá conforme a la legislación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, si bien se tendrán en cuenta, en todo caso, los ingresos correspondientes a cualesquiera pensiones de carácter público, estén estas sometidas o no al mencionado impuesto; las pensiones de Clases Pasivas se tomarán en su valor anual una vez revalorizadas conforme a lo dispuesto en este real decreto; las restantes pensiones públicas tendrán el valor anual que corresponda en el momento de presentar la solicitud referida en el artículo 7.2 siguiente; y las rentas de trabajo y de capital se tomarán en el valor percibido en el año 2014, debiéndose excluir las dejadas de percibir por motivo del hecho causante de las distintas pensiones, así como aquéllas que se pruebe que no han de ser percibidas en el año 2015. También se computarán entre tales ingresos las plusvalías o ganancias patrimoniales, valoradas conforme a la legislación fiscal.

La capacidad económica y la jerarquía normativa

Acorde con lo hasta ahora expuesto, no podemos considerar vulnerado el principio de capacidad económica porque la expresada exención del impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, prevista en la Ley 35/2006, no obedece al principio de capacidad económica del artículo 31 de la CE, sino al origen del hecho motivador de la pensión atendido el grado de invalidez que se padezca.

Tampoco podemos considerar que la limitación establecida reglamentariamente vulnere el principio de jerarquía normativa ( artículo 9.3 de la CE), pues la limitación de la norma reglamentaria tiene cobertura en la ley de presupuestos que ya señala dicha limitación, de modo que la norma reglamentaria especifica su contenido, señalando que el complemento para mínimos no puede superar la cuantía que la ley de presupuestos establece para cada ejercicio económico respecto de las citadas pensiones de clases pasivas y la relativa a la incapacidad permanente absoluta, que percibe el recurrente con cargo a la Seguridad Social. Del mismo modo que el artículo 27.4 del TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, hace una llamada a la norma reglamentaria cuando dispone que las pensiones de clases pasivas reconocidas al amparo de las disposiciones de la indicada Ley que no alcancen el importe mínimo de protección, establecido en atención a su clase en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio económico, podrán ser complementadas hasta dicho importe, en los términos y en la forma que reglamentariamente se determine. Pero, insistimos, ese complemento tiene una limitación legal, toda vez que su importe económico en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva y será incompatible con la percepción por el pensionista de ingresos anuales superiores a los fijados al efecto por la citada ley, que establece el citado precepto legal.

Procede, por tanto, desestimar el recurso de casación, en relación con las resoluciones allí impugnadas, y los ejercicios económicos a los que se refiere la sentencia que se recurre en esta casación.

La doctrina de la Sala IV de este Tribunal Supremo sobre el complemento para mínimos.

Cuanto hemos expuesto resulta compatible con lo declarado por la Sala IV de este Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de octubre de 2019 (recurso de unificación de doctrina núm. 2158/2017), cuando señala que « para determinar si se tiene derecho al complemento por mínimos y calcular su cuantía, deben tenerse en cuenta todos los rendimientos que perciba el beneficiario de la pensión del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, conforme al concepto tan amplio que define la Ley sobre IRPF.

4. - Llegados a este punto, recordemos la reiterada doctrina de esta Sala IV sobre la naturaleza y finalidad de los complementos a mínimos.

   Como decimos en la STS 11/10/2017, rcud. 3911/2015 , citando las de 22 noviembre 2005 -rcud 5031/04 -, 21 marzo 2006 -rcud 5090/04 - y 22 noviembre 2016 -rcud. 2561/2015-: "los complementos por mínimos se consideran prestaciones de naturaleza complementaria con autonomía propia, en tanto han de ser reconocidos en favor de quienes cumplan los específicos requisitos exigidos en las correspondientes normas reguladoras de esta materia, garantizando "al beneficiario de la pensión unos ingresos suficientes, por debajo de los cuales se está en situación legal de pobreza". Muy particularmente, en nuestra STS/4ª de 22 abril 2010 -rcud. 1726/2009 - hemos sostenido que "los complementos por mínimos ostentan clara autonomía con la pensión -contributiva- que suplementan, siquiera se encuentren estrechamente ligados a ella su génesis y funcionamiento". Las razones para tal conclusión son, entre otras, las siguientes: a) el complemento a mínimos consiste en una cuantía que no responde al objetivo de la prestación mejorada de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los requisitos de la pensión, sino exclusivamente a la falta de ingresos económicos; c) la propia denominación evidencia que no tienen sustantividad propia; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS , tienen "naturaleza no contributiva" y se financian con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social; y e) la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha, sino que han de acreditarse año tras año".

   De lo que sin ninguna dificultad se desprende, que no se genera el derecho a su percepción cuando el beneficiario de la pensión recibe cualquier clase de rendimiento económico proveniente de alguna de las fuentes de ingreso a las que se refieren los precitados arts. 59. 1 LGSS y concordante de las Leyes anuales de PGE, por encima de la cuantía que fije el legislador para cada anualidad como límite de lo que considere situación legal de pobreza.

   Bajo estos presupuestos deben interpretarse los preceptos legales del correspondiente Real Decreto que lleve a cabo el desarrollo reglamentario de la antedicha legislación en cada ejercicio anual.

5. - Con todo lo anterior concuerda lo que dispone el art. 6.2 del RD 1045/2013, de 27 de diciembre : "Los complementos por mínimos serán incompatibles con la percepción por el pensionista de rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y computados conforme a lo establecido en el art. 50 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, cuando dichas rentas excedan de 7.080,73 euros al año".

   Previsión que resulta perfectamente acorde con la normativa legal que hemos desgranado, y cuya consecuencia es el obligado cómputo de todos los rendimientos de tal naturaleza que pudiere percibir el beneficiario de la pensión.

   Lo contrario sería una flagrante vulneración de la naturaleza jurídica y de la finalidad que tiene el complemento por mínimos, que, como ya hemos dicho, no es otra que la de garantizar que el beneficiario de la pensión disponga de un mínimo de ingresos que no quede por debajo del umbral de pobreza que fije para cada anualidad la correspondiente ley de presupuestos. No puede excluirse ninguna clase de rendimiento económico o de ganancias patrimoniales que tengan esa consideración conforme a la normativa de la Ley que regula el IRPF».

La desestimación del recurso y la respuesta a la cuestión de interés casacional

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de casación, y dando respuesta a la cuestión de interés casacional debemos declarar que aunque la percepción de una pensión por incapacidad permanente absoluta sea una renta exenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, según establece el artículo 7 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, esa circunstancia no acarrea la elusión de los límites legalmente establecidos, en el artículo 46.Uno de la antes citada Ley 17/2012, para el pago de ambas pensiones, y en el artículo 27.2 del TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, y en los reales decretos de aplicación, que tras establecer el complemento para mínimos, añaden que el importe del complemento económico en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva y será incompatible con la percepción por el pensionista de ingresos anuales superiores a los fijados al efecto por la citada Ley.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.