STS 1323/2022, 18 de Octubre de 2022

Resolución recurrida en casación.

En el recurso de apelación núm. 2011/2019 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 6 de noviembre de 2020, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS:

PRIMERO.- ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por SANTA LUCÍA SA COMPAÑIA DE SEGUROS Y REASEGUROS, contra la sentencia de 25.7.2019, del PO 318/2018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 19 de Madrid, la cual revocamos;

SEGUNDO.- Estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto, declaramos nulas las liquidaciones impugnadas por concepto de tasa de mantenimiento del servicio de Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, las de los ejercicios de 2014 y 2015, liquidaciones 7.933.454 y 7.933.459, y la del ejercicio de 2017, liquidación 7714917, confirmadas por resoluciones de la Junta de Gobierno Local del Ilmo. Ayuntamiento de Alcalá de Henares, arriba citadas;

TERCERO.- Declaramos nulo el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal no 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno del Ilmo. Ayuntamiento de Alcalá de Henares de 30.10.2013, y en vigor desde el 1.1.2014, BOCM 264 de 6.11,2013, página 146.

CUARTO.- No imponemos las costas procesales de ninguna de las dos instancias".

Preparación del recurso de casación.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante Auto de 15 de febrero de 2021, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 10 de noviembre de 2021, dictó Auto precisado que:

"[...] 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Matizar, reforzar o completar la jurisprudencia del Tribunal Supremo a fin de determinar si la Ordenanza fiscal número 16 analizada, reguladora de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, cumple lo dispuesto en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, en particular, si permite delimitar suficientemente al sujeto pasivo a fin de considerar como contribuyentes a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser interpretadas, los artículos 16, 20, 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA [...] .

Interposición del recurso de casación.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, por medio de escrito presentado el 29 de diciembre de 2021, interpuso recurso de casación en el que se expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

Vulneración de los artículos 20 y 35.4 de la Ley General Tributaria, en relación con lo también dispuesto en los artículos 16 (relativo al contenido de las ordenanzas fiscales) 20.4 k) , 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, aprobatorio del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, y en la Disposición Adicional Decimoséptima del mismo cuerpo legal, en su actual redacción (añadida en virtud de la Disposición Final Sexta de la Ley 20/201, de 14 de julio, en relación con lo también establecido en la Disposición Adicional Decimocuarta de la última Ley citada.

También, considera infringido, el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la CE, y principio de legalidad que ha sido objeto de jurisprudencia del Tribunal Constitucional a través del derecho a la tutela judicial efectiva en múltiples sentencias que cita.

Se interpone recurso contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, que confirmó el decreto del concejal delegado de Hacienda ratificando el acta de inspección de tributos y la liquidación en concepto de tasa por la prevención y extinción de incendios, prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos del ejercicio 2017, por importe de 51.049,60 euros.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estima el recurso y declara nulas las liquidaciones, así como el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16, reguladora de la Tasa por la Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares de 30 de octubre de 2013. Dicha Ordenanza, es del siguiente tenor literal:

"Sujeto pasivo

Artículo 3. Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios a que se refiere el artículo anterior.

Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente y vendrán obligadas al pago de la tasa las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

[...]

Cuota y normas de gestión

Artículo 6. 1. Antes del 1 de mayo de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, a cuenta de la posterior liquidación, mediante la correspondiente autoliquidación el 5 por 100 de las primas recaudadas, en el ramo de incendios, en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas en el ramo de incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de practicar la oportuna liquidaciones (sic) o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago realizado a cuenta exceda del importe de la cuota de la tasa.

3. Las liquidaciones que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos y con las condiciones establecidas en el artículo 62 de la Ley General Tributaria y en los artículos 36, 69 y siguientes de la ordenanza fiscal general de gestión, inspección y recaudación.

Artículo 7. El Ayuntamiento podrá suscribir convenios con las entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de esta tasa. Las entidades y compañías que no se adhieran a los mismos, quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en la presente ordenanza".

La parte recurrente alega que por esta Sala y Sección, se han dictado sentencias de fecha 15 de septiembre de 2021, en los Recursos de Casación núms. 3949/2019, 4763/2019 y 4773/2019, en asuntos similares, aunque no idénticos, de la Tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas de construcción y derribos, salvamentos y otros análogos, de los Ayuntamientos de Rivas Vaciamadrid y Torrejón de Ardoz. En las citadas sentencias se ha fijado doctrina en los siguientes términos:

"-En virtud de lo que establece el artículo 20 TRLHL, puede exigirse una tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos por un Ayuntamiento, en los casos en que el servicio público es prestado de forma efectiva por la Administración autonómica, cuyo hecho imponible se entiende producido con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica el servicio.

-El sujeto pasivo queda suficientemente delimitado, y sí cabe considerar como contribuyente a los titulares de inmuebles, que resulten beneficiados o afectados por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos; y como sustitutos del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio, en tanto en cuanto se ponen en lugar de los titulares de inmuebles asegurados.

-Resulta respetuoso con los principios de capacidad económica, igualdad y equivalencia en las tasas, así como con lo establecido en el artículo 24 TRLHL, un método de cuantificación en el que el coste del servicio público viene representado por el importe satisfecho por el Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma prestadora del servicio, y en el que se regula una cuota catastral del inmueble; y una liquidación a cuenta del sustituto del contribuyente (entidades o sociedades aseguradoras), equivalente al 15% (Torrejón de Ardoz), 7,5% Rivas Vaciamadrid, de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios en el ejercicio inmediato anterior al del devengo. (En el caso de Alcalá de Henares, como veremos es del 5%.)".

La redacción del artículo 3 de la Ordenanza fiscal nº 16 reguladora de la Tasa, del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, es prácticamente idéntica, determina en idénticos términos la figura del sustituto y el cálculo se hace respecto de las primas de los ramos que cubren los incendios.

Entiende que la Ordenanza delimita suficientemente al sujeto pasivo, a fin de considerar como contribuyentes a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

La sustitución implica el desplazamiento total del contribuyente de la relación jurídico-tributaria y así se han pronunciado sentencias del Tribunal Supremo relativas a otros supuesto de sustitución ha declarado que "el sustituto se coloca en lugar del contribuyente, hasta el punto de desplazar a éste de la relación tributaria y ocupar su lugar, quedando en consecuencia, como único sujeto vinculado ante la Hacienda Pública y como único obligado al cumplimiento de las prestaciones materiales y formales de la obligación tributaria (...) estableciéndose una única relación tributaria entre la Administración y el peticionario de la licencia o el constructor de la misma".

Respecto al segundo motivo, el artículo 3 de la Ordenanza es copia del artículo 23 de la Ley de Haciendas Locales, por lo que si en la delimitación de los obligados tributarios se exige una determinación del sujeto pasivo más rigurosa que la genérica, establecida en la ley, sin que sea posible en el caso que nos ocupa la regulación de la figura del sujeto pasivo de la tasa de incendios a través del concepto de hecho imponible, porque -como se afirma-- la amplitud de este último concepto es tan grande que impide tal posibilidad. Si, conforme a lo establecido en el artículo 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General tributaria (LGT), el hecho imponible del tributo constituye el presupuesto de hecho cuya realización origina el nacimiento de la obligación de contribuir, la argumentación de la Sentencia se traduce a efectos prácticos en la crítica real y efectiva del propio concepto de hecho imponible de la tasa de incendios contenido en el TRLHL (arts. 23 y 20.4.letra k) y en la imposibilidad de definir (por inabarcable en aplicación de criterio de igualdad de los ciudadanos ante la norma) el sujeto pasivo de la misma por referencia al hecho imponible, posibilidad que no encuentra amparo en lo establecido en la normativa tributaria vigente que ha sido señalada como infringida, convirtiendo en inoperativo por inaplicable lo establecido en los artículos 20.4, letra K) y 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, aprobatorio del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, preceptos que devendrían de concreción, cumplimiento o de ejecución imposible, si se aceptara y compartiera la tesis argumentativa sostenida en la Sentencia ahora recurrida.

Si el tenor literal del artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16 es fiel reproducción de lo establecido en el artículo 23 del TRLHL, y el mencionado artículo de la ordenanza no contiene expresión alguna ajena al último precepto legal citado, no podría ser declarado nulo, salvo que se pusiera simultáneamente de alguna manera en cuestión la validez y eficacia jurídica del repetido artículo 23 TRLHL.

Y termina suplicando a la Sala "...previos los trámites legales oportunos anule la sentencia recurrida y acuerde declarar conforme a derecho el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno de 30 de octubre de 2013, del Excmo. Ayuntamiento de Alcalá de Henares, así como la declaración de ser conforme a derecho las liquidaciones de la Tasa por Prevención y Extinción de Incendios, ejercicios 2014, 2015 y 2017, con expresa condena en costas a la parte contraria".

Oposición al recurso de casación.

La representación procesal de SANTA LUCÍA S.A., COMPAÑIA DE SEGUROS Y REASEGUROS, formuló escrito de oposición al recurso de casación interpuesto de contrario, y manifiesta que el Acuerdo de liquidación y la Sentencia revocada que lo confirma infringen la Ordenanza de la Tasa, el artículo 23.2.c) del TRLHL y el artículo 36.3 de la LGT.

La Administración recurrente ha admitido expresamente las circunstancias fácticas indicadas, que constituyeron el fundamento de la oposición de la Recurrida a los acuerdos, así como el fundamento fáctico y no solo jurídico de la Sentencia estimatoria recurrida en casación.

Este motivo de oposición al recurso de casación interpuesto por la Administración tiene, por tanto, asimismo, como fundamento y antecedente lógico de su resolución las sentencias de esa Sala recaídas en los recursos de casación números 683/2018, 4763/2019 y 4773/2019.

En efecto, la sentencia de esa Sala de 15 de septiembre de 2021, dictada en el recurso de casación número 683/2018, referida al Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, sienta la siguiente doctrina totalmente incompatible con la admisión y estimación del presente recurso de casación:

"Igualmente, añadimos que nos parece conforme a derecho que las entidades o sociedades aseguradoras satisfagan una cuota tributaria equivalente al 7,5 por ciento de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios, puesto que esa cuota se satisface a cuenta de la liquidación definitiva. Las liquidaciones giradas proceden de las declaraciones presentadas por las compañías aseguradoras y de las primas recaudadas y esa información obtenida por los Ayuntamientos -que no de la Matrícula de la tasa- se ha utilizado para girar la liquidación a cuenta. Esas liquidaciones son susceptibles de regularización, dentro del plazo de prescripción, llevándose a cabo, en su caso, las devoluciones correspondientes. Naturalmente, si esos importes exceden de lo que le corresponde pagar a la entidad aseguradora como sustituto procede la devolución, puesto que el sustituto, al ponerse en lugar del contribuyente, lo que estará obligado a cumplir es la obligación tributaria principal, es decir, está obligado a pagar lo que el contribuyente, en cuyo lugar se pone, tiene que pagar, no una cantidad diferente. Nos parece razonable, que se anticipen esos importes, puesto que los parámetros manejados para su cálculo no se ha demostrado que sean arbitrarios.

Ello nos lleva a fijar la siguiente doctrina en relación con la tercera cuestión con interés casacional:sí resulta respetuoso con los principios de capacidad económica, igualdad y equivalencia en las tasas, así como con lo establecido en el artículo 24 TRLHL, un método de cuantificación en el que el coste del servicio público viene representado por el importe satisfecho por el Ayuntamiento a la Comunidad Autónoma prestadora del servicio, y en el que se regula una cuota tributaria, correspondiente al contribuyente, cuantificada en función del valor catastral del inmueble; y una liquidación a cuenta del sustituto del contribuyente (entidades o sociedades aseguradoras), equivalente al 7,5 por ciento de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios en el ejercicio inmediato anterior al del devengo."

Ni la Ordenanza de la Tasa, ni los acuerdos recurridos admiten que los importes exclusivamente exigidos a las aseguradoras y a la Recurrida deban regularizarse en modo alguno y la Ordenanza ni siquiera contempla la forma de determinar la cuota a considerar para llevar a cabo dicha regularización.

Por tanto, la Sentencia estimatoria recurrida en casación se ajusta a la doctrina de la Sala que requiere que las liquidaciones sean "susceptibles de regularización, dentro del plazo de prescripción, llevándose a cabo, en su caso, las devoluciones correspondientes. Naturalmente, si esos importes exceden de lo que le corresponde pagar a la entidad aseguradora como sustituto procede la devolución, puesto que el sustituto, al ponerse en lugar del contribuyente, lo que estará obligado a cumplir es la obligación tributaria principal, es decir, está obligado a pagar lo que el contribuyente, en cuyo lugar se pone, tiene que pagar, no una cantidad diferente" .

Y termina suplicando a la Sala que

"...dicte Sentencia por la que:

i) Desestime el recurso de casación de la Administración y confirme la Sentencia recurrida, por no contener la misma ninguna doctrina errónea sobre la cuestión planteada en vía de aplicación de los tributos y resuelta en el recurso de apelación por ella estimado y por haberse producido en todo caso la prescripción del derecho de la Administración a comprobar y liquidar.

ii) Subsidiariamente, para el caso de desestimación de la pretensión anterior, case en su caso la Sentencia recurrida y dicte una nueva desestimando, sin embargo, totalmente el recurso de casación de la Administración con todos los pronunciamientos legalmente procedentes y anulación de los acuerdos de liquidación recurridos, así como con la declaración de ilegalidad de la Ordenanza municipal por no definir ni contener la misma la base imponible de la tasa liquidada, ni la forma de determinar la cuota de la misma exigible a todos los sujetos pasivos de la misma y no solo a las entidades aseguradoras sustitutos de los contribuyentes propietarios de inmuebles con riesgo asegurado".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del presente recurso el día 11 de octubre de 2022, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Antecedentes jurisprudenciales.

Es de hacer notar, como premisa primera e insoslayable, que en numerosas sentencias de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmada por otras tantas sentencias de este Tribunal Supremo -a algunas de las cuales se haremos referencia-, han declarado la nulidad del artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares de 30 de octubre de 2013 y publicada en el BOCM núm. 264 de 6 de noviembre de 2013. Declarada la nulidad del citado artículo pierde el presente recurso su virtualidad, excepto en lo que se refiere a las liquidaciones giradas correspondientes a los años 2014, 2015 y 2017, cuya suerte, declarada la nulidad del citado precepto está igualmente decidida.

Como en otras ocasiones hemos dicho, la resolución del presente recurso de casación, dado que sustancialmente el planteamiento de las partes responde a los mismos argumentos utilizados en el citado recurso, sin que aporten datos nuevos o motivos que lleven a una reconsideración de lo resuelto, pasa, necesariamente, por seguridad jurídica y coherencia, por reproducir brevemente lo dicho en las sentencias que sobre la misma cuestión preceden a esta.

Se suscita la misma cuestión que gira en torno a la delimitación del sujeto pasivo del tributo, una cuestión jurídica similar, aunque no idéntica, a la de otros recursos admitidos a trámite (vid., entre otros, los RRCA 4773, 4763 y 3949/2019 y 683/2018) y en los que a estas alturas ya ha recaído sentencia.

El criterio de la Sala se contiene en las siguientes consideraciones:

" El artículo 15.1 del TRLRHL establece que, tratándose de tributos potestativos, los entes locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

Nos encontramos ante un tributo potestativo, puesto que tal carácter tiene la lasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos.

El artículo 16 del TRLRHL, cuya rúbrica es "Contenido de las ordenanzas fiscales", dispone en su apartado 1 que las ordenanzas fiscales a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior contendrán, al menos:

1. La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

Pues bien, el acuerdo de imposición del Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares señala que:

(i) El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , establece las competencias de los municipios que la doctrina ha denominado como básicas, y así en su apartado 2, c) se dispone que "el municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

c) Protección civil, prevención y extinción de incendios".

(ii) Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, regula en sus artículos 20 y siguientes las tasas, cuando dice "las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos".

(iii) El párrafo k) del apartado 4 de este articulo 20, describe como tasa la que se pueda exigir por la prestación de los "servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera".

Dicho eso, añade (iv) que "No cabe duda que el mantenimiento de un servicio de estas características supone unos costes muy importantes, que actualmente sufraga el Ayuntamiento, sin que suponga coste alguno ni para los ciudadanos ni para las entidades o sociedades que cubren este tipo de riesgo por bienes situados en el municipio".

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dicho Ayuntamiento acuerda la imposición de la tasa por la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, y en su virtud, se procede a la aprobación por el Ayuntamiento Pleno de la correspondiente ordenanza fiscal reguladora, en cuya disposición final se establece que entrará en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y comenzará a aplicarse a partir de 1 de enero de 2014, permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresas.

Esta Ordenanza, por tanto, es la que resulta aplicable a los ejercicios que ahora nos ocupa, en este recurso, 2014, 215 y 2016, puesto que la misma no se modificó hasta 2020, con efectos 1 de enero de 2021.

Centrándonos ya en el texto aplicable de la Ordenanza hemos de reparar en que define el hecho imponible en su artículo 2.1 en estos términos:

"Constituye el hecho imponible de la tasa el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, con independencia de que se solicite o no una prestación directa y especifica del servicio, prestado por este Ayuntamiento con medios de la Comunidad de Madrid, surgiendo la obligación de contribuir por la existencia de dicho servicio y por la disponibilidad permanente de los medios materiales y personales adscritos al mismo para actuar ante situaciones de riesgo".

También, y sobre todo, debemos hacer hincapié en que los sujetos pasivos (el contribuyente y el sustituto) se definen de la manera siguiente:

"Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios a que se refiere el artículo anterior.

Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente y vendrán obligadas al pago de la tasa las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio".

Por su parte, también es importante, por lo que después se dirá, reproducir los preceptos de la Ordenanza relativos a la cuota y a las normas de gestión, que se contienen en los artículos 6 y 7, y cuya redacción es la siguiente:

"Artículo 6.1. Antes del 1 de mayo de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, a cuenta de la posterior liquidación, mediante la correspondiente autoliquidación el 5 por 100 de las primas recaudadas, en el ramo de incendios, en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas en el ramo de incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de practicar las oportunas liquidaciones o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago realizado a cuenta exceda del importe de la cuota de la tasa.

3. Las liquidaciones que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos y con las condiciones establecidas en el artículo 62 de la Ley General Tributaria y en los artículos 36, 69 y siguientes de la ordenanza fiscal general de gestión, inspección y recaudación.

Artículo 7. El Ayuntamiento podrá suscribir convenios con las entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de esta tasa. Las entidades y compañías que no se adhieran a los mismos, quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en la presente ordenanza".

Formalmente, pues, la Ordenanza parece cumplir con lo dispuesto en el mencionado artículo 16 del TRLRHL, puesto que, en efecto, define el hecho imponible y los sujetos pasivos; cuestión distinta, y esa es la clave en el presente recurso, es si tal definición cumple el principio de reserva de ley, en particular, puesto que es ahora lo único que interesa, si la definición del sujeto pasivo contribuyente -y por extensión, el sujeto pasivo sustituto- delimita ese elemento esencial del tributario con la claridad y precisión exigidas.

Es evidente que la Ordenanza cuestionada parte de que el artículo 23.1 del TRLRHL define a los contribuyentes que nos ocupan en esos términos:

"Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: (...)

b) Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley".

Y también parte de que la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 23 TRRHLH considera sustitutos del contribuyente:

"c) En las tasas establecidas por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo.

d) En las tasas establecidas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos o carruajes a través de las aceras y por su construcción, mantenimiento, modificación o supresión, los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios".

No ha tenido en cuenta que la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo, en particular, el grado de concreción exigible es máximo cuando nos referimos al hecho imponible (Cfr. nuestra sentencia de 14 de marzo de 2022, rec. cas. 721/2020 ) y al sujeto pasivo. No puede ignorarse, por lo demás que "el ámbito de colaboración normativa de los municipios en relación con los tributos locales es mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal", por dos razones: porque "las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano, el Pleno del Ayuntamiento, de carácter representativo" y porque la "garantía de autonomía local impide que la Ley contenga una regulación agotadora de una materia como los tributos locales, donde está claramente presente el interés local" ( STC 132/2001, de 8 de junio ).

Más recientemente, el ATC 111/2017, de 18 de julio ha declarado que "en general, hemos señalado que la reserva de ley tributaria es relativa o, lo que es lo mismo, limitada a la creación ex novo del tributo y a la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (entre otras muchas, SSTC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 4 , y 150/2003 , de 15 de junio , FJ 3). Por ello, dicha reserva de ley admite la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley y siempre que se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad [entre otras, SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 6 c ), y 102/2005 , de 20 de abril , FJ 7].

En particular, cuando se trata de la regulación de los tributos locales, la reserva de ley "ve confirmada su parcialidad, esto es, la restricción de su ámbito" [ SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 4 , y 233/1999 , de 16 de diciembre , FJ 10 b)], pues la reserva de ley prevista en el artículo 31.3 CE no puede entenderse desligada "de las condiciones propias del sistema de autonomías territoriales que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente de la garantía constitucional de la autonomía de los municipios ( art. 140)", tanto más cuando el artículo 133.2 CE establece la posibilidad "de que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes", procurando así la Constitución "integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental" [ STC 233/1999 , de 16 de diciembre , FJ 10 b)]".

El problema reside en si esa definición, en particular, la relativa a los sujetos pasivos respeta el principio de reserva de ley, y consideramos que esta concreta ordenanza no lo respeta.

La Ordenanza, simplemente, se limita a disponer que "son sujetos pasivos contribuyentes, las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley General Tributaria , que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencia a los que se refiere el artículo anterior". Esto es, se ciñe a reproducir la fórmula normativa genérica que define el concepto de sujeto pasivo contribuyente de la tasa del artículo 23 TRLHL: "son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley 58/2003 de 17 de Diciembre, General Tributaria [...] que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales". No da ni un paso más, en aras de definir con la claridad y precisión exigida la noción de sujeto pasivo contribuyente. En otras palabras, la Ordenanza no colabora, como es preciso, con la Ley en la definición.

En las sentencias, cuya extensión al presente recurso está en el centro del debate, en cambio, sí consideramos que dicha colaboración se llevaba a cabo. Es cierto que el contenido de su artículo 3 era el mismo que el de la Ordenanza de Alcalá de Henares y, por tanto, adolecían del mismo problema, pero sucede que en las ordenanzas de los municipios madrileños a los que se refieren tales sentencias, existían otros artículos cuya interpretación nos permitió identificar correctamente el sujeto pasivo contribuyentes.

Por todas ellas, en la sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, dictada en el RCA 4773/2019 , afirmamos:

"Ahora bien, ¿en quién está pensando exactamente el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz? La lectura del artículo 5 de la Ordenanza recurrida nos da la solución acerca de quiénes son los contribuyentes.

El artículo 5 en su apartado primero establece que "el cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinada por la aplicación de la siguiente fórmula:

Cuota tributaria =

Donde,

Cg es el coste el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Arroz, en el ejercicio inmediato anterior a aquel al que se refiere el devengo;

VCi es el valor catastral de la construcción que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa;

y VCt representa la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles que constan en las matrículas del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica del ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa.

La regulación del sujeto pasivo a título de contribuyente, que lleva a cabo la ordenanza recurrida, no es, desde luego, un dechado de claridad, pero no es menos cierto que si se analiza este artículo, referido a la cuantificación, veremos que, por un lado, aunque no utilice esa expresión, está hablando, en primer lugar, de la base imponible, pues no es otra cosa el coeficiente Cg, el coste de mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Ardoz. En segundo lugar, el cálculo de la cuota individualizada que corresponde satisfacer al sujeto pasivo contribuyente, se calcula de la forma expresada en la Ordenanza, que atiende tanto al valor catastral de la construcción (es decir, sin tener en cuenta el valor del suelo) que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario (VCI) así como a la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles, que constan en las matrículas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica (VCt).

En definitiva, la Ordenanza está pensando, exclusivamente, en los titulares de inmuebles, no en los titulares de otros bienes o derechos, y, además, sin diferencia entre inmuebles asegurados e inmuebles no asegurados. No está pensando en otro tipo de bienes, opción municipal que no nos parece lesiva del principio de igualdad, dado que no resulta irrazonable y está justificada, y es proporcionada la diferencia".

El citado artículo 5 de la Ordenanza de Torrejón de Ardoz no tiene un equivalente en la Ordenanza de 2013 del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Por tanto, esa interpretación no es posible.

Lógicamente, la figura del sustituto no se puede entender sin conectarla con la del contribuyente. En resumen, para que haya un sustituto tiene que existir un contribuyente. Si no existe éste, no puede existir aquel. En esta ocasión no está identificado correctamente el contribuyente.

En ese sentido, el apartado 1 del artículo 36.LGT establece que "es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo". Téngase presente que, según el apartado 1 del artículo 20 de la LGT , "el hecho imponible es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal". El sustituto no realiza el hecho imponible, ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en al apartado 3 LGT, "por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma". El sustituto realiza un presupuesto de hecho diferente del hecho imponible, un presupuesto de hecho específico, de manera que, si no lo realiza, no estará obligado a cumplir la obligación tributaria principal en lugar del contribuyente.

Nada impide, por lo demás, aunque no esté expresamente previsto en la Ordenanza recurrida, que el sustituto pueda exigir al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 LGT , puesto que ninguna ley señala otra cosa distinta.

En realidad, pese a la terminología utilizada, el sustituto del contribuyente (las compañías aseguradoras) no son tales. La figura del sustituto del contribuyente, propiamente, tiene un cometido distinto en la configuración actual del ordenamiento, al que ha aludido el Tribunal Constitucional: facilitar la gestión del impuesto ( ATC 456/2007 , de 12 de diciembre , FJ 7). Por esa misma razón el presupuesto legal que llama al sustituto a ocupar esa situación, y a que se refiere el artículo 36.3 LGT al definir la figura (...) debe ser, necesariamente, un presupuesto jurídico distinto del hecho imponible (el supuesto de hecho de la sustitución como consecuencia jurídica).

Por lo demás, no está claro, en esta ocasión, si las compañías de seguros están contribuyendo por una tasa o por un impuesto. Sea una cosa u otra, en todo caso, ello no es conforme a derecho.

Por las razones expuestas, fijamos la siguiente doctrina en relación con la cuestión con interés casacional: la Ordenanza Fiscal de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos de Alcalá de Henares, publicada en el BCM núm. 264 de fecha 6 de noviembre de 2013 y que entró en vigor el 1 de enero de 2014 (Disposición Final), no cumple lo dispuesto en el artículo 16 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, puesto que el sujeto pasivo contribuyente no queda suficientemente delimitado, y, por extensión, tampoco el sujeto pasivo sustituto".

Razones que trasladadas al presente recurso de casación conlleva desestimarlo y, por tanto, confirmar la sentencia recurrida, en sus propios términos.

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.

Fijar los criterios interpretativos recogidos en la sentencia de 14 de junio de 2022, rec. cas. 6083/2020.

Segundo.- No haber lugar al recurso de casación nº 1406/2021, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, defendido por Dª MARIA TERESA SANTIAGO GARDE, contra la sentencia de 6 de noviembre de 2020, rec. ord 2011/21019, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pronunciada en el recurso de apelación, contra la sentencia de 25 de julio de 2019, rec. ord. 318/2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 19 de Madrid; confirmándola por su bondad jurídica.

Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.