STS 1157/2022, 19 de Septiembre de 2022

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 528/2018, interpuesto por la parte recurrente, doña Sandra, y como parte recurrida, la Comunidad de Madrid, contra la resolución número 2015/2018, de 17 de julio de 2018 de la Viceconsejería de Políticas Sociales y Familias que confirma en vía de recurso de alzada otra de 21 de abril de 2014 dictada por la Dirección General de Coordinación de la Dependencia.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dictó sentencia el día 25 de mayo de 2020, cuyo fallo es el siguiente:

"1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de doña Sandra, contra la Resolución número 2015/2018, de 17 de julio de 2018 de la Viceconsejería de Políticas Sociales y Familias que confirma en vía de recurso de alzada otra de 21 de abril de 2014 dictada por la Dirección General de Coordinación de la Dependencia que declara la caducidad de! procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia.

2. - Con imposición de costas causadas en el presente recurso a la parte recurrente, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia."

Contra la mentada sentencia, doña Sandra, preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente preparó el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 27 de enero de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por doña Sandra contra la sentencia de 25 de mayo de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo n.º 528/2018.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 25 de marzo de 20222, la parte recurrente, doña Sandra, solicitó que se dicte sentencia por la que:

"se estime el presente recurso de casación y anule la mencionada sentencia, reconociendo igualmente la disconformidad a Derecho y la procedencia de anular tanto la Resolución del Director General de Coordinación de la Dependencia de la Comunidad de Madrid, de fecha 21 de abril de 2014, que declara la caducidad y archivo del expediente de reconocimiento de la situación de dependencia de Dª. Sandra, así como la procedencia de anular la posterior Resolución Nº 2015/2018, de 17 de julio de 2018, por la que Viceconsejera de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad de Madrid desestima el recurso de alzada interpuesto por mi representada contra la resolución de caducidad y archivo de 21 de abril de 2014, reconociendo igualmente la procedencia de retrotraer el procedimiento administrativo al momento inmediatamente anterior al aviso de caducidad de fecha 16 de diciembre de 2013, permitiendo a la interesada la continuación del procedimiento administrativo a fin de que pueda procederse a la valoración de su situación de dependencia por el Equipo Técnico de esa Dirección General, para que en su momento pueda serle reconocida, en su caso, su situación de dependencia, todo ello con imposición de costas a la Administración."

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 4 de abril de 2022, la parte recurrida, la Comunidad de Madrid presentó escrito el día 26 de mayo de 2022, en el que solicitó que se dicte sentencia, en la que, desestimando el recurso de casación, confirme la resolución recurrida.

Mediante providencia de fecha 22 de junio de 2022, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 13 de del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

En la fecha acordada, 13 de septiembre de 2022, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestima el recurso contencioso-administrativo deducido por la parte ahora y entonces recurrente, contra la resolución, de 21 de abril de 2014, de la Dirección General de Coordinación de la Dependencia de la Consejería de Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid, que declaró la caducidad del procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia, y contra la desestimación del recurso de alzada mediante resolución, de 17 de julio de 2018, de la Viceconsejera de Políticas Sociales y Familias de la Comunidad de Madrid.

El acto administrativo citado, de 21 de abril de 2014, declaró la caducidad del expediente de reconocimiento de la situación de dependencia a la recurrente, doña Sandra, que había iniciado el citado procedimiento por solicitud de 4 de abril de 2013, al no haber presentado escrito alguno, en el plazo conferido de tres meses, tras el "aviso de caducidad" remitido.

La sentencia impugnada considera que la prueba «relativa al requerimiento de advertencia de caducidad que figura al folio 49 de las actuaciones judiciales y que consta notificada, en segundo intento, el día 19/12/2013, a las 13.45 horas, en su anverso - que es el que no figura en el expediente administrativo - contiene, el número de expediente ( NUM000) que es el mismo que figura escrito a mano por la recurrente en el recurso de alzada interpuesto (documento 4 del expediente administrativo). Asimismo figura que el remitente del envío es la Consejería de Asuntos Sociales, Dirección General de Coordinación de la Dependencia, datos que nos impiden apreciar el incumplimiento denunciado y, por tanto, que haya existido un detrimento del derecho de la recurrente a la utilización de las vías de reacción precisas frente al contenido del acto administrativo notificado en forma, sino y al contrario, una inactividad imputable exclusivamente a ella que determina la paralización del procedimiento y, con ello, el supuesto de hecho que contempla el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y asocia la declaración de caducidad.»

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 27 de enero de 2022, a la siguiente cuestión:

Si a los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas resulta exigible que en la documentación acreditativa del mismo consten, además de la identificación del expediente, la fecha y contenido del acto a notificar

.

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, los artículos 92 y 50 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común -vigentes 95 y 41.1.párr. 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-.

Los antecedentes del caso

Conviene hacer, antes de continuar, un breve apunte de los antecedentes del caso.

1. - La parte ahora recurrente presentó, con fecha 4 de abril de 2013, solicitud para el reconocimiento de la situación de dependencia ante el Ayuntamiento de Madrid, que posteriormente tuvo entrada en la Comunidad de Madrid, Consejería de Asuntos Sociales, el día 24 de abril siguiente (folios 13 y 14 del expediente administrativo).

2. - La Dirección General de la Dependencia, mediante resolución de 16 de diciembre de 2013, comunica a la recurrente, lo que denomina "aviso de caducidad", señalando que " no se ha realizado la valoración de la situación de dependencia por el Equipo Técnico de esta Dirección General de Coordinación de la Dependencia, dado que personalmente nos ha comunicado que no tienen interés en la misma", y advirtiendo que se declarará la caducidad si no se pone en contacto con esa Dirección General en el plazo de tres meses " desde el día siguiente a la recepción de este escrito" (folio 11 del expediente administrativo).

3. - Mediante la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo, de 21 de abril de 2014 del Director General de Coordinación de la Dependencia, se declara la caducidad del procedimiento administrativo (folio 9), que posteriormente es confirmada por resolución de la Viceconsejera de la Consejería de Políticas Territoriales y Familia de 17 de julio de 2018 (folios 2 y siguientes), tras la presentación del correspondiente recurso de alzada (folio 7 del expediente administrativo).

La práctica de la notificación del acto administrativo I

La cuestión de interés casacional que determinó la admisión de este recurso, en relación con el caso examinado, se concreta en determinar si la realización de la notificación en cuestión cumple o no las exigencias legalmente establecidas para la práctica de las notificaciones de los actos administrativos, en concreto sobre la constancia de la fecha, la identidad y el contenido del acto a notificar.

Debemos comenzar señalando que la eficacia de los actos administrativos se subordina, en lo que hace al caso, a la notificación. Así es, los efectos del acto administrativo no se producen hasta que ha tenido lugar su correcta notificación. En este sentido el artículo 57 de la Ley 30/1992, de aplicación al caso ratione temporis, establece que la eficacia queda demorada, cuando así lo exija el contenido del acto, a su notificación. De modo que hasta ese momento no comienza el plazo de tres meses que establece el "aviso de caducidad" que figura al folio 11 del expediente administrativo, y que es el acto que se pretendía notificar.

Recordemos que la práctica de las notificaciones tiene una notable importancia, tanto en el ámbito administrativo como en sede jurisdiccional pues acredita que el contenido del acto ha llegado a su destinatario, que ya conoce su contenido y puede, por tanto, obrar en consecuencia.

Según viene señalando el Tribunal Constitucional, los actos de notificación cumplen " una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes" ( STC 155/1989, de 5 de octubre).

Teniendo en cuenta que la doctrina constitucional sobre las notificaciones en el proceso judicial, resulta de aplicación, mutatis mutandi, a las notificaciones del procedimiento administrativo, tanto cuando su ausencia impide el acceso a la jurisdicción para su impugnación, por la afectación a la tutela judicial efectiva que tiene lugar en ambos sedes, administrativa y judicial, como cuando impide al interesado, este es el caso, conocer de una advertencia de caducidad e impedir la terminación temprana del procedimiento administrativo que había iniciado.

El marco jurídico de aplicación citado, Ley 30/1992, establece con carácter general que las notificaciones se practicarán, señala el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante. Pero exige también, y ello no resulta baladí, la constancia de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. Y lo cierto es que en el caso examinado no se hace referencia o alusión alguna al contenido del acto administrativo. Sin que desde luego la referencia al número de expediente (según consta en los folios 49 y 50 de las actuaciones de instancia) pueda ser equiparada a la exigencia legal de la constancia del contenido del acto, que exige reflejar, además de la fecha e identidad, no el número de expediente ni siquiera el contenido general del procedimiento, sino el contenido que específicamente se refiere al acto que se notifica, haciendo una alusión o referencia que identifique lo que pretende comunicar.

Desde luego el correo certificado con acuse de recibo es un medio de notificación que permite la constancia de la recepción, pero para que surta efectos cuando la parte niega su recepción, como es el caso, es preciso que se haya consignado la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado, de modo que nos permita conocer, en este caso, que el correo contenía el acto de advertencia sobre la caducidad, realizando una alusión significativa e identificativa al contenido del acto. Siendo el caso que el denominado "aviso de caducidad" confería un plazo perentorio de tres meses y advertía de una grave consecuencia: la terminación del procedimiento. Además, en ese acto se indicaba que la interesada había " comunicado que ya no tienen interés en la misma" solicitud de dependencia, lo que ha sido negado por la propia interesada en el procedimiento, toda vez que ya en el escrito de interposición de la alzada, realizado de forma manuscrita por la propia interesada y que figura al reverso del folio 7 del expediente administrativo, se niega dicha afirmación.

La práctica de la notificación del acto administrativo II

La Administración, en todo caso, no puede obtener beneficio alguno derivado de su comportamiento irregular, pues constituye doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, según recuerda la STC 63/2021, de 15 de marzo, que "no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4 , y 193/1992, de 16 de noviembre , FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo" [ STC 112/2019, de 3 de octubre , FJ 4 b)]".

Del mismo modo que debemos añadir que aunque se hayan producido vicios en la notificación, ésta surte efecto cuando el interesado ha dado muestras de haber tenido conocimiento del acto, y por tanto, pudo haberse defendido del mismo. Sin que pueda, en definitiva, prosperar la invocación de lesión de garantías constitucionales, cuando no se ha ocasionado un perjuicio real y efectivo al interesado ( SSTC 184/2000, de 10 de julio, 19/2004, de 23 de febrero, 130/2006, de 24 de abril, entre otras). Precisamente lo contrario acontece en el caso examinado en el que la parte ahora recurrente no ha evidenciado que conocía la advertencia de la caducidad, pues cuando tuvo conocimiento del acto posterior que declara la caducidad del procedimiento, interpuso el correspondiente recurso de alzada, de modo que se encontró en una situación de indefensión material que contraviene su derecho de defensa.

En fin, por lo demás, esta Sala viene declarando, por todas, sentencia 17 de febrero de 2014 (recurso de casación núm. 3075/2010), que el rigor procedimental en materia de notificaciones "no tiene su razón de ser en exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución" [ Sentencias de 25 de febrero de 1998 (rec. apel. núm. 11658/1991), FD Primero; de 6 de junio de 2006 (rec. cas. núm. 2522/2001), FD Tercero; de 12 de abril de 2007 (rec. cas. núm. 2427/2002), FD Tercero; y de 27 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm. 5565/2006), FD Cuarto]; hemos afirmado que las exigencias formales "sólo se justifican en el sentido y en la medida en que cumplan una finalidad" [ Sentencia de 6 de junio de 2006, cit., FD Tercero]; hemos dicho que "todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación" entre el órgano y las partes "no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido" [ Sentencia de 25 de febrero de 1998, cit., FD Primero]; hemos destacado que "el objeto de toda notificación administrativa y de las formalidades de que ha de estar revestida, para tener validez, es el de garantizar que el contenido del acto (...) llegue a conocimiento del obligado" [ Sentencia de 7 de octubre de 1996 (rec. cas. núm. 7982/1990), FD Segundo].

En consecuencia, teniendo en cuenta que la falta de la correcta notificación no supone la invalidez del acto administrativo que se pretendía notificar sino su ineficacia, pues lo que adolece de invalidez es la práctica de la notificación, lo que nos llevaría a declarar la nulidad del procedimiento administrativo desde el momento inmediatamente anterior al envío y práctica de notificación del "aviso de caducidad", sin embargo la declaración de nulidad comprende también la nulidad del citado acto, ante la negación de la recurrente, ya en vía administrativa, en la interposición de la alzada, en relación con la falta de interés en la solicitud, que deja sin sustento el acto y el aviso remitido.

Ello supone, por tanto, la nulidad del acto administrativo de "aviso de caducidad" y lo sustanciado con posterioridad, de modo que la Administración, teniendo en cuenta el demostrado interés de la interesada para que continúe el procedimiento, deberá continuar con la tramitación correspondiente para la valoración de su situación de dependencia.

La respuesta a la cuestión de interés casacional

De acuerdo con cuanto hemos expuesto, debemos declarar que a tenor de lo dispuesto en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de aplicación al caso, la práctica de la notificación del acto administrativo relativo a la advertencia de la caducidad del procedimiento en el procedimiento, iniciado por la interesada sobre la situación de dependencia, exigía que, además de practicarse la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado, también consignara la fecha, identidad y el contenido del acto notificado, mediante la correspondiente alusión o referencia específica al contenido esencial del mentado acto.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, respecto de las costas de la casación, las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas ocasionadas en el recurso contencioso-administrativo procede, ex artículo 139.1 de la LJCA, imponer las costas a la Administración recurrida, cuyo importe máximo, por todos los conceptos, no podrá exceder de 4.000 euros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4 de la misma Ley.