SAN, 6 de Julio de 2022
| Ponente | SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA |
| Emisor | Audiencia Nacional - Sala de lo Contencioso |
| ECLI | ECLI:ES:AN:2022:3792 |
| Número de Recurso | 779/2019 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso: 0000779 / 2019
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 12565/2019
Demandante: GENERALITAT DE CATALUÑA
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.: D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a seis de julio de dos mil veintidós.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 779/2019 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido LA GENERALITAT DE CATALUÑA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva.
Siendo parte demandada el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, representado y asistido por la Abogacía del Estado.
La parte actora interpuso ante esta Sala, con fecha 16 de septiembre de 2019, recurso contenciosoadministrativo contra la resolución antes mencionada, acordándose la incoación del proceso contenciosoadministrativo, al que se dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta jurisdicción.
Formalizó la demanda mediante escrito presentado el 27 de noviembre de 2019, en el cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó suplicando: >
La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado en fecha 6 de febrero de 2020, en el cual, tras exponer los hechos y refutar cada uno de los argumentos de derecho de la actora, terminó suplicando la desestimación íntegra del recurso, confirmando el acto recurrido, con imposición de costas a la recurrente.
Se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada, declarándose conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento y, para que tuviera lugar la votación y fallo se señalo el día 29 de junio de 2022, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA, quien expresa el parecer de la Sala.
La Generalitat de Cataluña interpone el presente recurso jurisdiccional contra la Orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva.
Se pretende un pronunciamiento en el que se declare la nulidad de sus artículos 6 y 8, en los cuales se establece, en el primero, que la aprobación de la respectiva convocatoria corresponde al Director General del Servicio Público de Empleo Estatal y que la instrucción y ordenación del procedimiento de concesión de las subvenciones se atribuye a la Gerencia de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, y, en el segundo, que la resolución del procedimiento corresponde al Director General del Servicio Público de Empleo Estatal.
Se reprocha fundamentalmente que el sistema de gestión de las subvenciones previsto en los mencionados preceptos vulnera el sistema constitucional del reparto competencial establecido, basado en lo que ahora nos interesa en la territorialización de la actividad de fomento, y ello porque la gestión está totalmente centralizada excluyendo cualquier intervención de las Comunidades Autónomas con competencias en materia laboral, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Más en concreto, se plantea en el escrito rector que la Orden impugnada es nula de pleno derecho al contravenir, en los preceptos indicados, la distribución competencial que deriva de la Constitución Española y del Estatuto de Autonomía de Catalunya, así como también por vulnerar la doctrina contenida en varias sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, refiriéndose de manera especial a la Sentencia del Tribunal Constitucional 71/2018, de 21 de junio de 2018, a la cual se hace referencia en el Preámbulo de la propia Orden recurrida.
Después de transcribirse los preceptos objeto de impugnación, se alude al marco legal y estatutario en materia de subvenciones, con cita de nuevo de la referida sentencia y de otras tantas del Tribunal Constitucional. Se advierte al respecto que la doctrina constitucional toma como premisa la inexistencia de una competencia específica en materia de subvenciones, afirmando el Tribunal Constitucional que " la subvención no es concepto que delimite competencias, ni puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la misma " ( STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4, con cita expresa de la STC 39/1982, de 30 de junio, FF JJ 5 y 10). De esta manera, las normas del bloque de constitucionalidad no han configurado la potestad subvencional como una materia competencial, toda vez que no aparece incluida en los listados referentes a la distribución competencial ( artículos 148.1 y 149.1 CE), pudiendo así los poderes públicos desarrollar la acción administrativa de fomento sobre las materias de su competencia. Se indica también que los Estatutos de autonomía aprobados inicialmente no incluyeron las subvenciones dentro del reparto competencial; lo que se modificó a partir de las reformas estatutarias iniciadas con el Estatuto de
Autonomía de Catalunya, donde la importancia de la actividad de fomento se pone de manifiesto en su artículo 114 EAC titulado « actividad de fomento », estableciéndose los poderes que corresponden a la Generalitat sobre las subvenciones estatales y comunitarias en función del tipo de competencia que tenga atribuida sobre la materia, ostentando la competencia tanto sobre las subvenciones estatales como las comunitarias europeas territorializables, y en cuanto a las materias de competencia ejecutiva, la gestión de las subvenciones incluyendo su tramitación y concesión.
Partiendo la actora de este esquema, considera que los preceptos impugnados de la orden, artículos 7 y 8, no se adecuan a la distribución competencial en materia de fomento, ya que adolecen del mismo defecto que dio lugar a que la Sentencia número 71/2018 declarase la inconstitucionalidad del primer párrafo de la Disposición Adicional Cuarta del RD 694/2017, de 3 de julio, en el conflicto positivo de competencia número 5240-2017. Este conflicto se planteó en relación con diversos preceptos del mencionado Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, ésta por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral; declarando el Alto Tribunal la nulidad de la atribución a la Administración del Estado del ejercicio de potestades ejecutivas relativas a la financiación de programas formativos que incluyan compromisos de contratación y para nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales.
Advierte, en este mismo orden de cosas, que no se observan en la orden recurrida las salvedades introducidas por el TC en esa sentencia para poder considerar su adecuación a la distribución competencial, pues aunque en su Preámbulo se indique que " no se menoscaba las competencias de gestión de las Comunidades Autónomas ", lo cierto es que en el expediente de elaboración nada sobre ello se justifica, y además todo el procedimiento previsto para la concesión de la subvención se hace sin ninguna intervención de las Comunidades Autónomas, sin que se cumplan los requisitos exigidos por el propio TC y sin respetarse la distribución competencial basada en la territorialización de la actividad de fomento.
Así, al final del escrito de demanda (página 11) resume la Comunidad Autónoma recurrente su postura señalando: " Por todo ello, y más tratándose de una competencia ejecutiva, se considera que la regulación que se hace respecto al procedimiento de concesión, resolución y notificación de las subvenciones reguladas en los artículos 6 y 8 de la Orden que se impugna, no cumple ninguno de los postulados establecidos por el TC transcritos, no respeta la distribución competencial prevista ni justifica suficiente y debidamente la asunción de la competencia por el Estado de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos, cosa que comporta la nulidad absoluta de los preceptos impugnados, de la misma manera y por los mismos motivos que fue anulado, en su día, por el TC el primer párrafo de la Disposición Adicional Cuarta del RD 694/2017, de 3 de julio . "
Antes de abordar la cuestión litigiosa suscitada en el proceso, bueno será referirse al carácter de estas ayudas, que más allá de los particulares preceptos objeto de impugnación, de la Orden TMS/379/2019, de 28 de marzo, se encuentra en el artículo 1 que regula su ámbito de aplicación, su objeto y la finalidad de estas ayudas.
Del análisis de su contenido, como luego veremos, obtendremos con relativa facilidad la respuesta al problema suscitado, de si en el caso que nos ocupa estaba o no justificada la previsión de una gestión centralizada de las ayudas cuyas bases reguladoras se aprueban en la...
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