STS 768/2022, 16 de Junio de 2022

Resolución recurrida en casación.

En el recurso de apelación nº 196/2019 seguido en la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Madrid, con fecha 16 de enero de 2020, se dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"

FALLAMOS:

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García, en representación de MM HOGAR SA DE SEGUROS Y REASEGUROS, contra la sentencia 261/2018, de 20 de noviembre, dictada en el procedimiento ordinario 357/2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo 8 de Madrid, la cual revocamos.

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha apelante contra la resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcalá de Henares de fecha 18 de mayo de2018, desestimatoria del recurso de reposición contra la liquidación del año 2016 de la tasa por la prevención y extinción de incendios, prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Concejal delegado de Hacienda el 9 de abril del mismo año, las cuales anulamos.

DECLARAMOS NULO el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal nº 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares de 30 de octubre de 2013 y publicada en el BOCM núm. 264 de 6 de noviembre de 2013.

No imponemos las costas procesales de ninguna de las dos instancias".

Preparación del recurso de casación.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, representado y defendido por el letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alcalá de Henares, D. Francisco Javier Herrero Oria de Rueda, se presentó escrito de fecha 13 de marzo de 2020, ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Madrid, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 11 de junio de 2020, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, representado y defendido por el letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alcalá de Henares, D. Francisco Javier Herrero Oria de Rueda, y como parte recurrida MUTUA MADRILEÑA AUTOMOVILÍSTICA S.S.P.F. (que ha absorbido a MM HOGAR SAU DE SEGUROS Y REASEGUROS), representada por el procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García y asistida del letrado D. José Manuel Carro Martín.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 10 de noviembre de 2021, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 2.b) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

" 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Matizar, reforzar o completar la jurisprudencia del Tribunal Supremo a fin de determinar si la Ordenanza fiscal número 16 analizada, reguladora de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, cumple lo dispuesto en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, en particular, si permite delimitar suficientemente al sujeto pasivo a fin de considerar como contribuyentes a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser interpretadas, los artículos 16, 20, 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA".

Interposición del recurso de casación.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alcalá de Henares, D. Francisco Javier Herrero Oria de Rueda, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, por medio de escrito presentado el 4 de enero de 2022, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

1. - Artículos 20 y 35.4 de la ley general tributaria en relación con lo también dispuesto en los artículos 16, 20.4 letra k, 23 v 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y con lo también establecido en la Disposición Adicional Decimoséptima de la misma ley (en su actual redacción tras la entrada en vigor de lo dispuesto en la Disposición Final Sexta de la ley 20/2015, de 14 de julio) y en relación asimismo con el contenido de la Disposición Adicional Decimocuarta de la última ley citada.

2. - Principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, que es consecuencia del principio de legalidad, que ha sido protegido por la vía del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE.

Respecto a la primera infracción, la recurrente empieza citando cuatro sentencias recientes de esta Sala y Sección, todas ellas de fecha 15 de septiembre de 2021 y correspondientes a los recursos de casación números 683/2018, 3949/2019, 4763/2019 y 4773/2019, interpuestos en relación a las Tasas por la Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcción y Derribos, Salvamento y otros análogos en otras entidades locales de la Comunidad de Madrid (Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid), donde se aprecia claramente -dice- la existencia de diferencias de opinión o de legítimas discrepancias en las mismas al contener voto particular discrepante cada una de dichas sentencias.

Manifiesta que las primas de las pólizas de seguro forman parte de la información necesaria que deben suministrar las aseguradoras a fin de facilitar el cálculo de la tasa por mantenimiento del servicio de incendios, de donde se deduce que la normativa antes citada (y que afecta directamente a las compañías aseguradoras que operan en el Ramo nº 8 de Incendios) en una interpretación finalista de las normas citadas parece con toda probabilidad preordenada o dirigida a garantizar la correcta realización de los cálculos necesarios precisamente con la finalidad de propiciar o coadyuvar a la justa exacción de la tasa que nos ocupa por parte de los Ayuntamientos y demás entes territoriales que tienen asignada legalmente la competencia para ello.

Continúa indicando que las entidades aseguradoras que operen en el ramo 8 (Incendio y elementos naturales), deberán remitir al Consorcio de Compensación de Seguros, con la periodicidad y mediante el procedimiento que se determine por Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, la siguiente información: a) datos identificativos de la entidad aseguradora: denominación social, domicilio y clave administrativa con la que figura inscrita en el Registro Administrativo de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras y b) primas cobradas en el ejercicio por contratos de seguros de incendios, distribuidas por términos municipales en función de los riesgos asumidos por bienes situados en cada uno de ellos. A estos efectos, las primas a considerar serán el 100 por 100 de las correspondientes al seguro de incendio y el 50 por 100 de las correspondientes a los seguros multirriesgos que incluyan el riesgo de incendios y en caso de existencia de coaseguro la obligación recaerá en cada entidad coaseguradora em función de su cuota de participación.

Hace referencia a recientes sentencias de esta Sala y Sección dictadas en los recursos de casación nº 683/2018, nº 3949/2019 (siendo parte recurrida en ambos recursos el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid) y recursos de casación nº 4763/2019 y nº 4773/2019 (siendo parte recurrida en ambos recursos el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz), destacando, también, que el coste del servicio público viene representado por el importe satisfecho por el Ayuntamiento de la comunidad Autónoma prestadora del servicio, y en el que se regula una cuota catastral del inmueble y una liquidación a cuenta del sustituto contribuyente (entidades aseguradoras) equivalente al 15% en Torrejón de Ardoz, y el 7,5% en Rivas Vaciamadrid, de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios en el ejercicio inmediato anterior al devengo y en relación a lo anterior,en la Ordenanza Fiscal nº 16 de Alcalá de Henares, Reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, figura fijado el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior en el 5%.

Así, resalta que este Tribunal Supremo en las anteriores sentencias que cita ha fijado doctrina en la que el hecho imponible se entiende producido con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica del servicio; ello es determinante para fijar si está suficientemente delimitado el sujeto pasivo en la Ordenanza recurrida quedando, pues, de manifiesto el beneficio especial y particular que reciben de la prestación del servicio por el Ayuntamiento, tanto los titulares de inmuebles como las aseguradoras, de lo que se puede inferir que las entidades aseguradoras además de sustitutos de los propietarios de inmuebles, tendrían la posibilidad de configurarse como sujetos pasivos.

Indica que para realizar una aproximación al concepto de sustituto del contribuyente, debe acudirse a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre. General Tributaria (LGT), que define la figura del sustituto del contribuyente y así el sustituto se coloca en lugar del contribuyente, hasta el punto de desplazar a éste de la relación jurídica tributaria y ocupar su lugar, quedando, en consecuencia, como único sujeto vinculado ante la Hacienda Pública y como único obligado al cumplimiento de las prestaciones materiales y formales de la obligación tributaria, de tal manera que el recibo o liquidación se gira directamente al sustituto, sin perjuicio de que éste último pueda, en los supuestos previstos en la Ley, repercutir en el contribuyente el importe del tributo en cuestión: de este modo, el sustituto queda sometido al cumplimiento de una obligación tributaria ajena, procediendo en algunos casos el derecho de reembolso que la propia Ley contempla en favor del sustituto.

En cuanto a la segunda infracción, la recurrente manifiesta que el Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones ha venido protegiendo el principio de legalidad que se traduce a efectos prácticos en seguridad jurídica y cita las siguientes: STC 45/1989, STC 161/2012 y STC 40/2014. Entiende que el artículo 3 de la Ordenanza municipal no puede considerarse que contenga expresión alguna ajena al tenor literal del artículo 23 de la Ley de Haciendas Locales, por lo que si en la delimitación de los obligados tributarios se exige una determinación del sujeto pasivo más rigurosa que la genérica, que figura establecida en la ley, sin que se conceptúe como posible en el la regulación de la figura del sujeto pasivo de la Tasa (regulada en la Ordenanza Fiscal nº 16 del Ayuntamiento de Alcalá de Henares) por remisión al concepto legal de hecho imponible ( ART. 20.1 LGT) , porque --como se afirma-- la amplitud de este último concepto es tan grande que impide tal posibilidad (como método de trabajo para. la gestión de la tasa y la exigibilidad de la misma). Y si, conforme a lo establecido en el artículo 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), el hecho imponible del tributo constituye el presupuesto de hecho cuya realización origina el nacimiento de la obligación de contribuir, la argumentación de la sentencia recurrida se traduce a efectos prácticos en la crítica real y efectiva del propio concepto de hecho imponible de la tasa de incendios contenido en el TRLHL (arts. 23 y 20.4.1etra k) y en la imposibilidad de definir adecuadamente y con máxima precisión y nitidez el sujeto pasivo de la misma a través de la remisión y referencia a los elementos que integran el concepto legal de hecho imponible, posibilidad que no encuentra amparo en lo establecido en la normativa tributaria vigente que ha sido señalada como infringida, convirtiendo en inoperativo por inaplicable lo establecido en los artículos 20.4, letra K) y 23 y 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, aprobatorio del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

Concluye que el conjunto de liquidaciones de la Tasa giradas anualmente a las aseguradoras como sustitutas de sus asegurados en realidad constituye tan solo una parte del total coste previsible a abonar al Ayuntamiento de Alcalá de Henares en concepto de la repetida Tasa, ya que la ordenanza que la regula no impide la posibilidad de liquidar la tasa a los titulares de bienes y derechos no asegurados, una vez conocidas todas las características y circunstancias de aquéllos y de la existencia del siniestro que originase la necesidad de prestación del servicio público, si bien para ello el Ayuntamiento tendría que disponer de la completa información necesaria a tal fin.

Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala que "se dicte en su día Sentencia por la que se case la sentencia recurrida y se dicte otra en sustitución de aquélla por la que se declare que el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal NO 16, reguladora de la Tasa por la Prevención y Extinción de incendios, de Prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos, aprobada por el Pleno del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES en sesión celebrada con fecha de 30.10.2013, es válido y ajustado a Derecho, y que, por tanto, ha de ser objeto de confirmación la liquidación tributaria nº 8057106 de la referida Tasa (Expte. De Inspección con referencia 24666/1/16) correspondiente al ejercicio de 2.016 y girada a la referida aseguradora por importe total de catorce mil ciento sesenta y ún euros y noventa y dos céntimos (//14.161,92.-//EUROS). todo ello con el pronunciamiento en costas que pueda corresponder".

Oposición al recurso de casación.

El procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de MUTUA MADRILENA AUTOMOVILISTICA S.S.P.F., por medio de escrito presentado el 25 de febrero de 2022, formuló escrito de oposición, manifestado, en primer lugar, que es necesaria la aclaración sobre el alcance de la doctrina legal recientemente establecida por esta Sala en relación a las Ordenanzas Fiscales aprobadas por los Ayuntamientos de Torrejón de Ardoz y Rivas Vaciamadrid, porque en cada uno de los cuatro recursos de casación interpuestos ante esta Sala y Sección (números 683/2018, 3949/2019, 4763/2019 y 4773/2019) citados por la parte recurrente en su escrito de interposición hay un voto particular discrepante, y manifiesta que se alinea de manera más próxima a las conclusiones alcanzadas por dichos votos, pero no puede obviarse que la doctrina legal establecida en las sentencias de dichos recursos es con efectos exclusivos para dichas Ordenanzas, al igual que el criterio jurisprudencial establecido por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid diferencia con total claridad que su parecer respecto a la adecuación a Derecho de las Ordenanza Fiscales reguladoras de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos (TMSI, en adelante) venía referida de manera exclusiva a las aprobadas por los Ayuntamientos de Rivas Vaciamadrid y Torrejón de Ardoz excluyendo expresamente la aplicabilidad de ese criterio a la Ordenanza aprobada por Alcalá de Henares, por lo que no resulta viable su aplicación "analógica" al presente supuesto.

Manifiesta que, aunque el artículo 20.4.k) del TRLHL posibilitaría el establecimiento por parte del municipio de Alcalá de Henares (y cualquier otro municipio de manera genérica) de una tasa por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, salvamentos y, en general, protección de personas y bienes, lo cierto es que el servicio realmente se presta por la Comunidad Autónoma, haciéndolo además, no en el ejercicio de una competencia municipal, sino en desarrollo de una competencia autonómica, subsidiaria o supletoria, como lo evidencia un detallado análisis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, de la Ley de Servicios de Prevención y Extinción de incendios de la Comunidad de Madrid y de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid, que, habiendo sido objeto de interpretación jurisprudencial previa, pone en evidencia que: a) si el servicio lo presta la Comunidad Autónoma es como consecuencia de la decisión municipal de no prestarlo, pese a tener obligación de hacerlo; b) que cuando el servicio lo presta la Comunidad Autónoma, lo hace en ejercicio de una competencia propia; quedando así habilitada a exigir coactivamente del Ayuntamiento una tasa por la prestación del servicio; y c) que por tanto, el receptor del servicio prestado por la Comunidad Autónoma es el propio Ayuntamiento, que no puede ser simultáneamente receptor y prestador del servicio, evidencias que ponen de manifiesto la insostenibilidad de que pueda exigirse una tasa por un servicio público que presta efectivamente la Comunidad Autónoma en virtud de una competencia autonómica ante la falta de prestación del mismo por el Ayuntamiento.

Indica que la nulidad de la Ordenanza se justifica en una circunstancia adicional, como es la quiebra del artículo 16.1.a) del TRLHL que exige invariablemente que sea ésta la que determine los elementos esenciales del tributo (el hecho imponible, la base imponible, la cuota y, lo más importante, el sujeto pasivo), señalando que el artículo 23 del TRLHL establece que serán sujetos pasivos de este tipo de tasa las personas físicas o jurídicas que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios que presten o realicen las entidades locales y la exigencia de concreción de la figura del sujeto pasivo que impone la norma legal no llega al punto de requerir una identificación precisa y exacta de todos y cada uno de los sujetos pasivos, pero sí exige un mínimo esfuerzo por concretar quién, de entre los múltiples sujetos que se benefician del servicio, deben soportar el gravamen, ya que el servicio de extinción de incendios puede suponer la prestación de servicios en relación con incendios que ocurran en inmuebles, en otros terrenos no construidos (urbanos o rústicos) o en inmuebles públicos o privados, y que, por múltiples razones de seguridad, deben ser extinguidos.

Señala, que tampoco se cumple el mandato de determinación de la cuota de la tasa porque quiebra el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31 de la Constitución Española que requiere que sea el sujeto pasivo de la tasa quien soporte el tributo y que lo haga conforme a su capacidad económica, que debería ser la de los beneficiarios del servicio de extinción de incendios. En consecuencia, la cuota debería configurarse en función del beneficio obtenido por los sujetos pasivos contribuyentes y no en función de las primas de seguro percibidas por las distintas compañías aseguradoras, en su condición de sujeto pasivo sustituto del contribuyente, manifestando que establece la figura del sujeto pasivo sustituto del contribuyente por cuestiones estrictamente recaudatorias convirtiéndolo en el auténtico y único contribuyente e indica que la Ordenanza configura como sujeto pasivo contribuyente a todas las personas físicas y jurídicas beneficiadas por la existencia del servicio de extinción de incendios se encuentren aseguradas o no, pero es que, además, no establece la cuota tributaria que corresponde a cada sujeto pasivo (ya que la cuota no se define según los sujetos pasivos, sino según los sustitutos del contribuyente), de modo que ante una hipotética delimitación de los contribuyentes, los sustitutos tampoco podrían llegar a conocer qué importe repetir a cada sujeto pasivo contribuyente, de tal modo que las entidades aseguradoras (como sustitutos del contribuyente) no podrán ejercer su derecho de repercusión a los contribuyentes, pues no existe medio alguno para determinar e individualizar la cuota que les corresponde a esos contribuyentes y esta imposibilidad de repercusión de la tasa (y la consecuente transformación del sustituto del contribuyente en contribuyente) hace que no se grave la capacidad económica del sujeto pasivo de la tasa, sino la del sustituto del contribuyente, lo que constituye una quiebra del principio de capacidad económica (pues la entidad aseguradora, en tanto que es sustituto del contribuyente, pero no sujeto pasivo contribuyente, no es destinataria del servicio de extinción de incendios).

Por último señala que si el único llamado a contribuir en términos reales es el sustituto del contribuyente y, además, lo es por el desarrollo de una actividad económica (en este caso, la actividad de prestación de servicios de seguro), en este caso no se estaría ante una tasa por la prestación de un servicio por parte de una Administración pública local, sino ante un impuesto que grava el desarrollo de una actividad económica porque la cuota de la Tasa no se determina en función del coste del servicio, sino de los ingresos de una entidad que desarrolla una actividad económica (la entidad aseguradora sustituta del contribuyente).

Tras las anteriores manifestaciones, termina suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que se fije como doctrina legal que la Ordenanza fiscal núm. 16, reguladora de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, no cumple lo dispuesto en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en tanto que no delimita suficientemente al sujeto pasivo. Adicionalmente, en aplicación de dicha doctrina legal, se suplica que se confirme el sentido estimatorio de la Sentencia impugnada a través de este recurso".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 28 de febrero de 2022, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 31 de mayo de 2022, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Antecedentes jurisprudenciales.

En sentencia de fecha 14 de junio de 2022, rec. cas. 6083/2020 se ha resuelto un conflicto semejante al que nos ocupa, aunque en este caso referido al ejercicio de 2016, en la que se despejado las dudas que se planteaban en el auto de admisión respecto de la cuestión con interés casacional y fijado doctrina legal. La resolución del presente recurso de casación, dado que sustancialmente el planteamiento de las partes responde a los mismos argumentos utilizados en el citado recurso, sin que aporten datos nuevos o motivos que lleven a una reconsideración de lo resuelto, pasa necesariamente, por seguridad jurídica y coherencia, por reproducir brevemente lo dicho en la sentencia que nos sirve de referencia.

Al igual que en aquel se suscita la misma cuestión que gira en torno a la delimitación del sujeto pasivo del tributo, una cuestión jurídica similar, aunque no idéntica, a la de otros recursos admitidos a trámite (vid., entre otros, los RRCA 4773, 4763 y 3949/2019 y 683/2018) y en los que a estas alturas ya ha recaído sentencia.

El criterio de la Sala se contiene en las siguientes consideraciones:

" El artículo 15.1 del TRLRHL establece que, tratándose de tributos potestativos, los entes locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

Nos encontramos ante un tributo potestativo, puesto que tal carácter tiene la lasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos.

El artículo 16 del TRLRHL, cuya rúbrica es "Contenido de las ordenanzas fiscales", dispone en su apartado 1 que las ordenanzas fiscales a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior contendrán, al menos:

1. La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

   Pues bien, el acuerdo de imposición del Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares señala que:

   (i) El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , establece las competencias de los municipios que la doctrina ha denominado como básicas, y así en su apartado 2, c) se dispone que "el municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

3. Protección civil, prevención y extinción de incendios".

   (ii) Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, regula en sus artículos 20 y siguientes las tasas, cuando dice "las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos".

   (iii) El párrafo k) del apartado 4 de este articulo 20, describe como tasa la que se pueda exigir por la prestación de los "servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera".

   Dicho eso, añade (iv) que "No cabe duda que el mantenimiento de un servicio de estas características supone unos costes muy importantes, que actualmente sufraga el Ayuntamiento, sin que suponga coste alguno ni para los ciudadanos ni para las entidades o sociedades que cubren este tipo de riesgo por bienes situados en el municipio".

   Por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dicho Ayuntamiento acuerda la imposición de la tasa por la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, y en su virtud, se procede a la aprobación por el Ayuntamiento Pleno de la correspondiente ordenanza fiscal reguladora, en cuya disposición final se establece que entrará en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y comenzará a aplicarse a partir de 1 de enero de 2014, permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresas.

   Esta Ordenanza, por tanto, es la que resulta aplicable a los ejercicios que ahora nos ocupa, en este recurso, 2014, 215 y 2016, puesto que la misma no se modificó hasta 2020, con efectos 1 de enero de 2021.

   Centrándonos ya en el texto aplicable de la Ordenanza hemos de reparar en que define el hecho imponible en su artículo 2.1 en estos términos:

   "Constituye el hecho imponible de la tasa el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, con independencia de que se solicite o no una prestación directa y especifica del servicio, prestado por este Ayuntamiento con medios de la Comunidad de Madrid, surgiendo la obligación de contribuir por la existencia de dicho servicio y por la disponibilidad permanente de los medios materiales y personales adscritos al mismo para actuar ante situaciones de riesgo".

   También, y sobre todo, debemos hacer hincapié en que los sujetos pasivos (el contribuyente y el sustituto) se definen de la manera siguiente:

   "Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios a que se refiere el artículo anterior.

   Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente y vendrán obligadas al pago de la tasa las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio".

   Por su parte, también es importante, por lo que después se dirá, reproducir los preceptos de la Ordenanza relativos a la cuota y a las normas de gestión, que se contienen en los artículos 6 y 7, y cuya redacción es la siguiente:

   "Artículo 6. 1. Antes del 1 de mayo de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, a cuenta de la posterior liquidación, mediante la correspondiente autoliquidación el 5 por 100 de las primas recaudadas, en el ramo de incendios, en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

   2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas en el ramo de incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de practicar las oportunas liquidaciones o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago realizado a cuenta exceda del importe de la cuota de la tasa.

   3. Las liquidaciones que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos y con las condiciones establecidas en el artículo 62 de la Ley General Tributaria y en los artículos 36, 69 y siguientes de la ordenanza fiscal general de gestión, inspección y recaudación.

   Artículo 7. El Ayuntamiento podrá suscribir convenios con las entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de esta tasa. Las entidades y compañías que no se adhieran a los mismos, quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en la presente ordenanza".

   Formalmente, pues, la Ordenanza parece cumplir con lo dispuesto en el mencionado artículo 16 del TRLRHL, puesto que, en efecto, define el hecho imponible y los sujetos pasivos; cuestión distinta, y esa es la clave en el presente recurso, es si tal definición cumple el principio de reserva de ley, en particular, puesto que es ahora lo único que interesa, si la definición del sujeto pasivo contribuyente -y por extensión, el sujeto pasivo sustituto- delimita ese elemento esencial del tributario con la claridad y precisión exigidas.

   Es evidente que la Ordenanza cuestionada parte de que el artículo 23.1 del TRLRHL define a los contribuyentes que nos ocupan en esos términos:

   "Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: (...)

2. Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley".

   Y también parte de que la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 23 TRRHLH considera sustitutos del contribuyente:

   "c) En las tasas establecidas por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo.

4. En las tasas establecidas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos o carruajes a través de las aceras y por su construcción, mantenimiento, modificación o supresión, los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios".

   No ha tenido en cuenta que la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo, en particular, el grado de concreción exigible es máximo cuando nos referimos al hecho imponible (Cfr. nuestra sentencia de 14 de marzo de 2022, rec. cas. 721/2020 ) y al sujeto pasivo. No puede ignorarse, por lo demás que "el ámbito de colaboración normativa de los municipios en relación con los tributos locales es mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal", por dos razones: porque "las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano, el Pleno del Ayuntamiento, de carácter representativo" y porque la "garantía de autonomía local impide que la Ley contenga una regulación agotadora de una materia como los tributos locales, donde está claramente presente el interés local" ( STC 132/2001, de 8 de junio ).

   Más recientemente, el ATC 111/2017, de 18 de julio ha declarado que "en general, hemos señalado que la reserva de ley tributaria es relativa o, lo que es lo mismo, limitada a la creación ex novo del tributo y a la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (entre otras muchas, SSTC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 4 , y 150/2003 , de 15 de junio , FJ 3). Por ello, dicha reserva de ley admite la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley y siempre que se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad [entre otras, SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 6 c ), y 102/2005 , de 20 de abril , FJ 7].

   En particular, cuando se trata de la regulación de los tributos locales, la reserva de ley "ve confirmada su parcialidad, esto es, la restricción de su ámbito" [ SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 4, y 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)], pues la reserva de ley prevista en el artículo 31.3 CE no puede entenderse desligada "de las condiciones propias del sistema de autonomías territoriales que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente de la garantía constitucional de la autonomía de los municipios ( art. 140)", tanto más cuando el artículo 133.2 CE establece la posibilidad "de que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes", procurando así la Constitución "integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental" [ STC 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)]".

   El problema reside en si esa definición, en particular, la relativa a los sujetos pasivos respeta el principio de reserva de ley, y consideramos que esta concreta ordenanza no lo respeta.

   La Ordenanza, simplemente, se limita a disponer que "son sujetos pasivos contribuyentes, las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley General Tributaria , que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencia a los que se refiere el artículo anterior". Esto es, se ciñe a reproducir la fórmula normativa genérica que define el concepto de sujeto pasivo contribuyente de la tasa del artículo 23 TRLHL: "son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley 58/2003 de 17 de Diciembre, General Tributaria [...] que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales". No da ni un paso más, en aras de definir con la claridad y precisión exigida la noción de sujeto pasivo contribuyente. En otras palabras, la Ordenanza no colabora, como es preciso, con la Ley en la definición.

   En las sentencias, cuya extensión al presente recurso está en el centro del debate, en cambio, sí consideramos que dicha colaboración se llevaba a cabo. Es cierto que el contenido de su artículo 3 era el mismo que el de la Ordenanza de Alcalá de Henares y, por tanto, adolecían del mismo problema, pero sucede que en las ordenanzas de los municipios madrileños a los que se refieren tales sentencias, existían otros artículos cuya interpretación nos permitió identificar correctamente el sujeto pasivo contribuyentes.

   Por todas ellas, en la sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, dictada en el RCA 4773/2019 , afirmamos:

   "Ahora bien, ¿en quién está pensando exactamente el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz? La lectura del artículo 5 de la Ordenanza recurrida nos da la solución acerca de quiénes son los contribuyentes.

   El artículo 5 en su apartado primero establece que "el cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinada por la aplicación de la siguiente fórmula:

   Cuota tributaria =

   Donde,

   Cg es el coste el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Arroz, en el ejercicio inmediato anterior a aquel al que se refiere el devengo;

   VCi es el valor catastral de la construcción que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa;

   y VCt representa la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles que constan en las matrículas del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica del ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa.

   La regulación del sujeto pasivo a título de contribuyente, que lleva a cabo la ordenanza recurrida, no es, desde luego, un dechado de claridad, pero no es menos cierto que si se analiza este artículo, referido a la cuantificación, veremos que, por un lado, aunque no utilice esa expresión, está hablando, en primer lugar, de la base imponible, pues no es otra cosa el coeficiente Cg, el coste de mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Ardoz. En segundo lugar, el cálculo de la cuota individualizada que corresponde satisfacer al sujeto pasivo contribuyente, se calcula de la forma expresada en la Ordenanza, que atiende tanto al valor catastral de la construcción (es decir, sin tener en cuenta el valor del suelo) que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario (VCI) así como a la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles, que constan en las matrículas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica (VCt).

   En definitiva, la Ordenanza está pensando, exclusivamente, en los titulares de inmuebles, no en los titulares de otros bienes o derechos, y, además, sin diferencia entre inmuebles asegurados e inmuebles no asegurados. No está pensando en otro tipo de bienes, opción municipal que no nos parece lesiva del principio de igualdad, dado que no resulta irrazonable y está justificada, y es proporcionada la diferencia".

   El citado artículo 5 de la Ordenanza de Torrejón de Ardoz no tiene un equivalente en la Ordenanza de 2013 del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Por tanto, esa interpretación no es posible.

   Lógicamente, la figura del sustituto no se puede entender sin conectarla con la del contribuyente. En resumen, para que haya un sustituto tiene que existir un contribuyente. Si no existe éste, no puede existir aquel. En esta ocasión no está identificado correctamente el contribuyente.

   En ese sentido, el apartado 1 del artículo 36.LGT establece que "es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo". Téngase presente que, según el apartado 1 del artículo 20 de la LGT , "el hecho imponible es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal". El sustituto no realiza el hecho imponible, ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en al apartado 3 LGT, "por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma". El sustituto realiza un presupuesto de hecho diferente del hecho imponible, un presupuesto de hecho específico, de manera que, si no lo realiza, no estará obligado a cumplir la obligación tributaria principal en lugar del contribuyente.

   Nada impide, por lo demás, aunque no esté expresamente previsto en la Ordenanza recurrida, que el sustituto pueda exigir al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 LGT , puesto que ninguna ley señala otra cosa distinta.

   En realidad, pese a la terminología utilizada, el sustituto del contribuyente (las compañías aseguradoras) no son tales. La figura del sustituto del contribuyente, propiamente, tiene un cometido distinto en la configuración actual del ordenamiento, al que ha aludido el Tribunal Constitucional: facilitar la gestión del impuesto ( ATC 456/2007 , de 12 de diciembre , FJ 7). Por esa misma razón el presupuesto legal que llama al sustituto a ocupar esa situación, y a que se refiere el artículo 36.3 LGT al definir la figura (...) debe ser, necesariamente, un presupuesto jurídico distinto del hecho imponible (el supuesto de hecho de la sustitución como consecuencia jurídica).

   Por lo demás, no está claro, en esta ocasión, si las compañías de seguros están contribuyendo por una tasa o por un impuesto. Sea una cosa u otra, en todo caso, ello no es conforme a derecho.

   Por las razones expuestas, fijamos la siguiente doctrina en relación con la cuestión con interés casacional: la Ordenanza Fiscal de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos de Alcalá de Henares, publicada en el BCM núm. 264 de fecha 6 de noviembre de 2013 y que entró en vigor el 1 de enero de 2014 (Disposición Final), no cumple lo dispuesto en el artículo 16 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, puesto que el sujeto pasivo contribuyente no queda suficientemente delimitado, y, por extensión, tampoco el sujeto pasivo sustituto".

   Razones que trasladadas al presente recurso de casación conlleva desestimarlo y, por tanto, confirmar la sentencia recurrida, en sus propios términos.

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.

Fijar los criterios interpretativos recogidos en la sentencia de 14 de junio de 2022, rec. cas. 6083/2020.

Segundo.- No haber lugar al recurso de casación nº 3090/2020, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE HENARES, representado y defendido por el letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Alcalá de Henares, D. Francisco Javier Herrero Oria de Rueda, contra la sentencia nº 23, de 16 de enero de 2020, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pronunciada en el recurso de apelación nº 196/2019, contra la sentencia nº 261, de 20 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo seguido como procedimiento abreviado nº. 357/2018; confirmándola por su bondad jurídica.

Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.