STS 256/2022, 1 de Marzo de 2022

Antecedentes:

1. La modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid, aprobada por Orden FOM/1084/2003, de 18 de agosto, de la Junta de Castilla y León, previó una serie de zonas de suelo urbanizable no delimitado, entre las que se encontraba la denominada AH01 Prado Palacio, en la que la sociedad recurrente era propietaria de varias parcelas. Esto comportaba que la transformación urbanística de ese suelo "no delimitado" debía efectuarse a través del correspondiente Plan Parcial, en el que debía justificarse la conveniencia de desarrollar el sector y cumplirse las demás previsiones que se contenían en el artículo 46.4 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León.

2. El Plan Parcial, promovido por la aquí recurrente (junto con otra), fue aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid el 18 de septiembre de 2009, y finalmente publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León el 15 de enero de 2010.

3. Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Asociación "Ecologistas en Acción de Valladolid" frente al acuerdo aprobatorio, se siguió ante la Sala de Valladolid del TSJ de Castilla y León como P.O. nº 395/2010, concluyendo con sentencia de 14 de octubre de 2014 por la que, con su estimación, declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado. Recurrida esta sentencia en casación, el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de enero de 2016 (recurso de casación n° 3927/2014), la confirmó.

4. Anulado el Plan Parcial del Área Homogénea AH-1 "Prado Palacio" por dichas sentencias, el Ayuntamiento de Valladolid, por acuerdo plenario de 14 de marzo de 2016, aprobó como criterios de redacción de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana entonces en curso, reordenar los ámbitos incluidos en las Áreas Homogéneas con el criterio general de clasificación en suelo rústico común, salvo aquellos suelos que deban ser protegidos; criterio que ha sido mantenido en la aprobación definitiva formalizada por la Orden FYM/468/2020, de 3 de junio, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León.

5. La mercantil recurrente, en escrito presentado el 17 de enero de 2017 reclamó, por vía de devolución de ingresos indebidos, 37.182,22 € correspondiente al IBI de los ejercicios 2013 a 2016 que, denegada inicialmente, fue estimada en apelación (47/20) en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid de 2 de junio de 2020.

6. En igual fecha -17 de enero de 2017- presentó reclamación de responsabilidad patrimonial por las liquidaciones del IBI -19.275,32 €- de los periodos impositivos 2010 y 2011, más 444.270,40 € por gastos de elaboración del Plan Parcial, que al ser anulado han devenido inútiles, siendo denegado por Decreto del Alcalde de Valladolid de 22 de enero de 2018, frente al que interpuso recurso contencioso-administrativo (P.O. 27/18), desestimado por sentencia de la Sala de Valladolid de 17 de diciembre de 2020.

La sentencia recurrida:

La sentencia de la Sala de Valladolid, en lo que a este recurso interesa: reclamación del importe de 19.275, 32 euros, correspondientes al Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana girado por el Ayuntamiento de Valladolid de los años 2011 y 2012, derivada de la anulación judicial del Plan Parcial AH-1 "Prado Palacio", considera que no puede tener acogida bajo el amparo de la responsabilidad patrimonial, dado que la actuación del Ayuntamiento se encuadra en el ámbito de la actividad de gestión tributaria para la liquidación y recaudación del impuesto, disponiéndose, a tales efectos, de mecanismos específicos de impugnación previstos en la legislación tributaria y de reclamación de ingresos indebidos.

Preparación del recurso de casación:

La mercantil actora presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el cual, tras justificar el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución, identificó, como normas que consideraba infringidas, los artículos 32.1y 2, 33 y 34 de la Ley 40/15, citando, como soporte del interés casacional del recurso, el art. 88.2.a) y c) LJCA.

La Sala de Valladolid -auto de 1 de marzo de 2021- tuvo por preparado el recurso, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de las actuaciones.

Admisión del recurso:

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de esta Sala Tercera dictó auto -3 de junio de 2021- en el que ACORDABA:

"

Admitir a trámite el recurso de casación n º 1651/21 preparado por la representación procesal de "MAPFRE INMUEBLES S.G.A., S.A.", contra la sentencia -17 de diciembre de 2020- desestimatoria del P.O. nº 27/18.

Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial.

Identificar como normas jurídicas que, en principio, debe ser objeto de interpretación: los artículos 32.1 y 2, 33 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA)>>.

Interposición del recurso:

Abierto el trámite, la representación procesal de la parte actora , presentó escrito de interposición en el que pone de manifiesto que la Sala de Valladolid alude muy sucintamente a la concurrencia de las actuaciones de dos administraciones, la catastral, de ámbito estatal, y la de naturaleza tributaria, de ámbito local. Distinción entre "gestión catastral" y "gestión tributaria" que le sirve de fundamento para resolver la pretensión de la recurrente por remisión a los correspondientes procedimientos tributarios de impugnación y solicitud de ingresos indebidos en su caso, sin entrar a examinar los distintos presupuestos de la responsabilidad patrimonial y sus consecuencias jurídicas en nuestro caso.

No estamos ante una acción de reivindicación legal de devolución de ingresos acompañada de la pretensión de anulación de unas liquidaciones, sino ante una acción de responsabilidad patrimonial de naturaleza autónoma, esto es, encaminada no al reintegro de algo pagado, sino al resarcimiento del daño ocasionado por haber realizado unos pagos.

Al ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial, precisamente por elegir esta vía, no se pretende la devolución de lo indebidamente pagado, que exigiría solicitar la anulación de la liquidación y la devolución de lo indebidamente pagado mediante la acreditación de la inexistencia de amparo normativo para dicha liquidación. Aquí lo que se ejercita es una acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración por los perjuicios derivados del pago de liquidaciones giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas.

Por tanto, distinto es el título de pedir y distintas las consecuencias, sin que esté autorizada la Administración para tramitar o dar respuestas a las solicitudes de los particulares escudándose en procedimientos especiales que la interesada no utilizó porque tales pagos no fueron indebidos, sino que en su día fueron debidos porque las liquidaciones se ajustaron al Catastro y éste a su vez a los dictados del Plan General. Ningún sentido tendría imponer al contribuyente la carga de impugnar una liquidación que se ajusta a la valoración catastral, so pretexto de la eventual nulidad de un Plan General de Ordenación Urbana, ya que resulta patente y comprensible la confianza legítima del sujeto pasivo en liquidaciones cuya apariencia de legalidad resulta avalada tanto por la administración local al dictar la liquidación, como por la administración estatal al aprobar el Catastro que la fundamenta, como por la administración autonómica al aprobar definitivamente el Plan que la ampara.

La consecuencia de ubicarse catorce de las dieciséis parcelas titularidad de la recurrente dentro del Área Homogénea AH-1 "Prado Palacio", trajo consigo la modificación de la tipificación catastral del suelo de tales parcelas que pasó a ser "urbano" desde la aprobación definitiva del Plan Parcial que desarrollaba urbanísticamente dicho Sector (año 2009, con efectos en el Catastro desde el año 2010), hasta la anulación de dicho instrumento de ordenación por el TS que motivó que volvieran a tener la consideración de suelo rústico (año 2016, con efectos en el Catastro desde el año 2017).

La anulación judicial del referido Plan Parcial, con sus correlativos efectos ex tunc, supuso que las catorce parcelas titularidad de MAPFRE INMUEBLES, S.G.A., S.A. afectadas, nunca tuvieran la consideración de urbanas desde el punto de vista del ordenamiento jurídico, sin embargo, sí fueron gravadas fiscalmente como lo que no eran, pues la valoración catastral que se le dio a las referidas parcelas como urbanas, determinó que el Ayuntamiento liquidase y recaudase por el IBI con fundamento en una determinación de la naturaleza de tales inmuebles que no era la que correspondía al ordenamiento jurídico.

Oposición:

El Ayuntamiento de Valladolid se opuso al recurso con base en los siguientes argumentos: A) Es dudoso que habiendo otro cauce específico de reclamación pueda acudirse al instituto de la responsabilidad patrimonial: es doctrina constante del Consejo de Estado que no procede encauzar una petición de indemnización por la vía de la responsabilidad extracontractual de la Administración, cuando el supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el ordenamiento jurídico; B) Pone de manifiesto que las sentencias del T.S. citadas por la recurrente en apoyo de la viabilidad de la reclamación de responsabilidad patrimonial se refieren a la responsabilidad del Estado Legislador con una previsión normativa específica y las sentencias de Asturias deben reputarse jurídicamente erróneas, tanto por la admisión de la vía de responsabilidad patrimonial como cauce adecuado de reclamación de devolución de cuotas del IBI consideradas indebidas, como por la confusa caracterización del elemento de antijuricidad exigible para su admisión. Por el contrario el Ayuntamiento cita una sentencia de la Sección Séptima de la Audiencia Nacional de 22 de mayo de 2014 (Rº 450/13) en la que se aborda un supuesto similar y en la que se dice " ... el cauce específico del reintegro es la solicitud de devolución de ingresos indebidos [ art. 32 y concordantes, Ley 58/2003 ], que es el cauce seguido precisamente por la reclamante para el reintegro de las cuotas diferenciales ingresadas por el período 2008/2011, sin que ante la prescripción del derecho a solicitar la devolución de ingresos efectuados en periodo precedente, sea dable acudir al cauce genérico constituido por la reclamación de responsabilidad patrimonial, justamente por estar previsto en el ordenamiento jurídico un cauce específico de reclamación"; En la misma línea la STS de 18 de enero de 2005 (casación en interés de ley 26/03, que declara que "la responsabilidad patrimonial que pueda reclamarse no puede servir, sin embargo, para rehabilitar el plazo de devolución de ingresos indebidos ya prescrito. La exigencia de dicha responsabilidad tiene un régimen jurídico propio y diferente.................."; C) Asimismo, en este extremo, dice es de advertir que la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), en su artículo 221, apartado 3, establece que " cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del artículo 216- y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley". Por eso es patente que, en su caso, la reclamante debió canalizar su solicitud de devolución de ingresos indebidos respecto de las liquidaciones del IBI ya devenidas firmes a través de alguno de los procedimientos mencionados en el transcrito apartado 3 del artículo 221, a saber, los de revisión de actos nulos de pleno derecho, revocación, rectificación de errores o el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, ninguno de estos cauces fue empleado en orden a proceder a su solicitud de devolución de ingresos indebidos.

Concluyó postulando la desestimación del recurso.

La Comunidad Autónoma, también personada, declinó formular oposición dado que la cuestión propuesta solo afectaba al Ayuntamiento.

Señalamiento

Conclusas las actuaciones, no habiéndose solicitado la celebración de vista y sin que la Sala la considerase necesaria, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 8 de febrero de 2022, que tuvo lugar.No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Objeto del recurso:

La cuestión propuesta en el auto de admisión consiste en determinar sí es procedente acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial para obtener la devolución de lo satisfecho en concepto de cuotas de IBI a raíz de la declaración de nulidad de un Plan Parcial -promovido, en este caso, por la mercantil recurrente- que cambió la clasificación del suelo, pasando de urbano a rústico. La recurrente habla de reclamación de los perjuicios derivados del pago de liquidaciones giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas.

La responsabilidad patrimonial constitucionalizada en el art. 106.2 de nuestra Norma Fundamental persigue la indemnización de los daños causados a los particulares, consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo los casos de fuerza mayor o cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar, institución que entra en juego cuando el legislador no ha previsto una vía específica para obtener esa reparación.

Y, aquí nos encontramos con una reclamación para la devolución de las cuotas del IBI de los años 2011 y 2012 (con independencia y al margen de los términos utilizados por la recurrente que significan lo mismo).

El art. 14 del Texto Refundido 2/04, de 5 de marzo, de Haciendas Locales remite a los arts.32 y 221 de la LGT. Y prueba de que la mercantil sabía que ésta (devolución de ingresos indebidos) era la vía adecuada para su reclamación es que el 17 de enero de 2017- presentó una reclamación por vía de devolución de ingresos indebidos, en la que se instaba la devolución de los IBI correspondientes a los ejercicios 2013 a 2016 por importe de 37.182,22 €, que fue desestimada en vía administrativa, pero acogida en sentencia nº 159/19 del Juzgado nº 2 de Valladolid, confirmada en apelación por la Sala de Valladolid en sentencia nº 549/2020, siguiendo la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Sala Tercera, concretamente la que declaraba que "Ante estas situaciones excepcionales (...), el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento".

En igual fecha -177 de enero de 2017- presentó reclamación de responsabilidad patrimonial respecto de las cantidades satisfechas por IBI de los ejercicios 2011 y 2012 (junto con los gastos de elaboración del Plan), y ello, sin duda, porque en la fecha en que quedó firme la sentencia que declaraba la nulidad del Plan Parcial (2016), había prescrito el derecho para instar la devolución de ingresos indebidos, así como por cualquiera de las otras vías establecidas en la LGT.

El art. 32 de la Ley 40/15 dispone: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas......"

En este caso, es claro que existe un daño imputable al Ayuntamiento de Valladolid -que giró las liquidaciones reclamadas-, consecuencia de la anulación de un Plan parcial, elaborado y promovido (junto con otra) por la mercantil recurrente con el propósito de realizar una promoción de 15.000 viviendas sobre 14 fincas de su propiedad, clasificadas como suelo urbanizable no delimitado, que pasaron a ser suelo urbano. Esta circunstancia es trascendente a la hora de determinar la eventual antijuridicidad del daño para lo que es necesario: a) que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y b) que el ordenamiento no imponga al perjudicado expresamente el deber de soportar el daño.

Y en este caso es claro que el daño no es la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público dada la activa participación de la recurrente en la elaboración del Plan, lo que comporta que tenga la obligación de asumir las consecuencias de esa operación urbanística fallida encaminada a su lucro personal.

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

En principio, cuando hay una vía específica para obtener la reparación del daño no procede acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial.

Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1. - Con arreglo a lo que acaba de decirse la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de una norma urbanística que ha sido declarada nula, ha de realizarse a través de los instrumentos establecidos en la legislación tributaria. Excepcionalmente, cuando por circunstancias ajenas al reclamante, no sea viable la utilización de estos específicos mecanismos de impugnación, cabrá su reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, siempre, claro está, que se cumplan todos los requisitos legalmente establecidos.

   En este caso, y, sin perjuicio de reconocer la viabilidad de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada dado que, en la fecha que alcanzó firmeza la sentencia que anulaba el plan, había transcurrido el plazo de prescripción previsto en la legislación tributaria para instar la devolución de esas liquidaciones, las concretas circunstancias que concurren en el caso enjuiciado, llevan a la desestimación del recurso por no ser antijurídico el daño sufrido.

2. - Conforme a lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, no se efectúa pronunciamiento respecto de las costas causadas en casación, ni en primera y segunda instancia.

Dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo propuesta en el auto de admisión en los términos expresados en nuestro F.D. Segundo.

NO HA LUGAR al recurso de casación número 1651/2021, interpuesto por la representación procesal de "MAPFRE INMUEBLES S.G.A., S.A.", contra la sentencia -nº 1319, de 17 de diciembre de 2020- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, que denegó, en lo que a este recurso interesa, su reclamación de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Valladolid, por importe de 19.275,32 €, correspondiente a las cuotas del IBI de los ejercicios 2011 y 2012, que traía causa en un plan anulado.

Sin pronunciamiento en materia de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.