STS 130/2022, 3 de Febrero de 2022

La representación procesal de la Asociación de Abogados Cristianos interpuso el 26 de marzo de 2021 recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo 14/2020, de 18 de noviembre, del Presidente de la Junta de Castilla y León, por el que se prorrogan los efectos del Acuerdo 13/2020, de 12 de noviembre, del Presidente de la Junta de Castilla y León, por el que, como autoridad competente delegada y para el municipio de Burgos, se adoptan medidas para aplicar el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. La impugnación se ciñe a las limitaciones referidas a la asistencia a actos y lugares de culto.

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 20 de mayo de 2021.

La pretensión de la demandante es la siguiente:

"...[que se] dicte sentencia por la que se DECLARE NULA LA LIMITACIÓN DEL MÁXIMO DE 15 PERSONAS en lugares de culto recogida en el Acuerdo 14/2020, de 18 de noviembre, del Presidente de la Junta de Castilla y León, por el que se prorrogan los efectos del Acuerdo 13/2020, de 12 de noviembre, por el que se adoptan medidas en el municipio de Burgos, como autoridad competente delegada, para la aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, sin perjuicio de cuantas responsabilidades individualizadas se deduzcan de los hechos, con expresa condena al pago de las costas a la administración demandada."

Por diligencia de ordenación de 24 de mayo de 2021 se acordó conferir a la parte comparecida como demandada el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó la Comunidad Autónoma de Castilla y León, mediante escrito de su Letrado, solicitando que se dicte sentencia íntegramente desestimatoria de la demanda, con expresa imposición a la parte recurrente de las costas causadas, por las razones contenidas en su escrito de 2 de julio de 2021.

Por auto de 7 de julio de 2021 se acordó el recibimiento del recurso a prueba con el resultado que consta en autos y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se abrió el trámite de conclusiones conforme al artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), concediendo a la actora el plazo de diez días para formular conclusiones sucintas.

Por diligencia de ordenación de 23 de julio de 2021 se concedió a su vez al Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León el plazo de diez días para que presentara las suyas, con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 21 de diciembre de 2021 se designó Magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 1 de febrero de 2022, fecha en que tuvo lugar el acto.

Pendiente dicho trámite, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó un escrito de 25 de enero de 2022, en el que interesó que se declarase la pérdida de objeto del presente recurso.

LA MEDIDA IMPUGNADA.

1. La Asociación de Abogados Cristianos impugnó el Acuerdo reseñado en el encabezamiento y Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, por el que el Presidente de la Junta de Castilla y León, como autoridad delegada, prorrogó los efectos del Acuerdo 13/2020, de 12 de noviembre. Ambos Acuerdos se adoptaron en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

2. El punto Tercero del Acuerdo prorrogado -que asume el ahora recurrido- preveía la siguiente medida referida a Burgos capital:

   " De conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre , por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2, en el municipio de Burgos las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos podrán desarrollarse en todo tipo de instalaciones, públicas o privadas, ya sea en espacios al aire libre o espacios interiores, siempre que, respetándose las medidas generales de prevención, no se supere un tercio de su aforo ni un máximo de quince personas, sin perjuicio de su modificación posterior en función de la situación sanitaria, epidemiológica y de salud pública."

3. Esta medida limitativa tuvo una duración en el Acuerdo impugnado desde las 00,00 horas del 20 de noviembre de 2020 hasta las 23,59 horas del 3 de diciembre de 2020.

SOBRE LA PÉRDIDA DE OBJETO DEL PRESENTE RECURSO JURISDICCIONAL.

1. Como se ha expresado en el Antecedente de Hecho Octavo de esta sentencia, la Administración demandada ha interesado que declaremos la pérdida de objeto de este recurso por dos razones. Una, por haber caducado el plazo para el que se acordó la limitación impugnada; la segunda, porque la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021 ha declarado la inconstitucionalidad del Real Decreto 926/2020, ya citado, y en lo que ahora interesa, por la atribución a los presidentes de las Comunidades Autónomas, como autoridades delegadas, de potestades conforme a la cual se dictó el Acuerdo impugnado.

2. La pérdida de objeto de este recurso jurisdiccional se invoca al amparo del artículo 271.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 54.4. de la LJCA, lo que habría exigido un trámite de alegaciones para oír a la parte demandante. Sin embargo, por razones de economía procesal y efectividad real de ese trámite, la Sala opta por prescindir de él desde el momento en que en el recurso contencioso-administrativo 19/2021, hemos dictado la sentencia 126/2022, de 3 de febrero, en la que se rechaza tal pretensión y se estima el recurso por razón de los efectos de la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021.

3. En ese otro procedimiento las partes han sido tanto la Asociación de Abogados Cristianos aquí demandante como la Comunidad de Castilla y León y las únicas diferencias -en lo procedimental- son que en ese pleito ha intervenido el Ministerio Fiscal y que fue la Sala quien, de oficio, acordó oír a las partes sobre la incidencia de la referida sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021. Pues bien, la Administración contestó en los mismos términos que ha planteado en este procedimiento la pérdida de objeto y la demandante alegó la falta de competencia del Presidente de la Junta de Castilla y León más la falta de proporcionalidad de la limitación impugnada.

4. En consecuencia, cabe deducir sin especial dificultad que de darse ahora ese trámite las alegaciones serían las mismas debido a la identidad sustancial de las medidas impugnadas en uno y otro procedimiento, sólo diferenciándose en lo accidental: allí se impugnó el Acuerdo 3/2021, de 15 de enero, dictado por el Presidente de la Junta de Castilla y León también como autoridad delegada, que para el ámbito territorial de toda la Comunidad Autónoma acordó una medida idéntica a la impugnada, con efectos desde las 20,00 horas del día 16 de enero hasta la finalización del estado de alarma.

JUICIO DE LA SALA Y ESTIMACIÓN DE LA DEMANDA.

1. Conforme a lo expuesto procede estar a lo razonado y resuelto en la sentencia 126/2022, en la que hemos rechazado declarar la pérdida de objeto de aquel recurso y, en cuanto al fondo, se ha estimado la demanda.

2. Los Fundamentos de Derecho de esa sentencia 126/2022 son los siguientes:

" SEGUNDO.- Como es notorio y público (BOE núm. 282/2021, de 25 de noviembre), la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021, estimó en parte el recurso de inconstitucionalidad n.º 5342/2020 interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario de Vox del Congreso de los Diputados (i) contra el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; (ii) contra el Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, que autorizó la prórroga de ese estado de alarma; y, (iii) contra el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

" La STC declaró la inconstitucionalidad de varios aspectos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, entre los que se halla la delegación de competencia en los Presidentes de las Comunidades Autónomas para adoptar medidas en relación con la pandemia del Covid-19 ( artículo 2.3); también ha efectuado esa declaración respecto del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre , por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, entre los que estaba incluido el relativo a la prórroga del estado de alarma "desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021" (inciso primero del artículo 2 )

" Es menester precisar, no obstante, que esa inconstitucionalidad no se debe a que sean disconformes a la Constitución tales atribución y extensión de la prórroga sino a las condiciones en que se efectuaron en este caso. Y también conviene señalar que el Tribunal Constitucional considera que las limitaciones de derechos fundamentales previstas en dichos Reales Decretos caben dentro de las que se pueden acordar en el estado de alarma y rechaza que, por su intensidad, supongan en realidad su suspensión

" TERCERO.- Dado que en la disposición anulada (Real Decreto 926/2020) se apoyaba la competencia del Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para dictar el Acuerdo impugnado, esta Sala acordó dar audiencia a las partes para que hicieran alegaciones sobre el modo en que la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021 , pudiese incidir en el presente recurso contencioso-administrativo. Debemos poner de relieve que en ese trámite se incluyó al Ministerio Fiscal cuando, pese a las alegaciones que sustentan el presente recurso y que vienen referidas a la vulneración de determinados derechos fundamentales, lo cierto es que no estamos ante un recurso seguido por el procedimiento especial de derechos fundamentales regulado en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , razón por la que no podemos atender al contenido del escrito presentado por el Ministerio Fiscal.

" Pues bien, en el trámite de alegaciones que hemos abierto las partes han manifestado lo siguiente:

" a) la parte recurrente, además de mantener la pretensión de nulidad por la falta de proporcionalidad del aforo establecido en el acto impugnado, considera que tras la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021 , debe apreciarse la falta de competencia del quién lo dictó con base en una delegación de competencia declarada inconstitucional.

" b) la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León solicita la desestimación del recurso por la pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso, alegando para ello que: 1º) el acuerdo impugnado ha perdido su eficacia, por vencimiento de su plazo, que estaba directamente vinculado al plazo de vigencia de la norma que decretó el estado de alarma; 2º) el acuerdo impugnado no ha sido sustituido por otro que establezca la misma previsión, ni puede serlo de futuro, al haber desaparecido la habilitación de la norma que lo amparaba y posibilitaba la declarativa del estado de alarma; 3º) los fundamentos jurídicos aplicados por la autoridad competente delegada para adoptar el acuerdo en este recurso discutido deben ser analizados y valorados, en todo caso, para fundamentar la ratio decidendi de la sentencia.

" CUARTO.- Nuestra primera decisión ha de venir referida a la petición de pérdida de objeto que plantea la administración demandada y, ya adelantamos, será contraria a lo postulado.

" La pérdida de objeto por expiración del plazo de vigencia del acuerdo impugnado y la imposibilidad de su sustitución no son admisibles como causa determinante de la pérdida de objeto del recurso porque ello conllevaría que las posibles vulneraciones de derechos fundamentales quedasen definitivamente inmunes, lo es contrario a la efectividad de la tutela judicial efectiva. Y ello ha de ser así por lo siguiente

" 1º.- Efectivamente, no podemos considerar que el recurso carezca de objeto ni de sentido porque la norma legal de cobertura de la actuación administrativa impugnada haya sido declarada inconstitucional en una parte esencial, por lo que a este recurso se refiere, pues durante su vigencia se ha producido un reguero de actos de aplicación que han sido impugnados y no han alcanzado firmeza.

" Así, en recientes sentencias, como las dictadas los días 15 de junio de 2021 (ROJ: STS 2424/2021 - ECLI:ES:TS:2021:2424 ), en recurso de casación núm. 8337/2019 ) y 16 de junio de 2021 (ROJ: STS 2427/2021 - ECLI:ES:TS:2021:2427 ), en recurso de casación 8339/2019 , hemos dicho que "Y aunque esta Sala ha mantenido, respecto de la derogación sobrevenida de normas reglamentarias, una jurisprudencia oscilante en orden a declarar la carencia de objeto en unos casos, y no haciéndolo en otros en los que no apreciaba la pérdida de objeto en atención a los actos de aplicación dictados al amparo y durante la vigencia de la disposición general, en el caso examinado se trata de la aplicación de una norma con rango de Ley, lo que comporta siempre la fijación y aplicación del régimen jurídico en vigor al dictarse el acto impugnado.

" Así es, dicha norma legal ha prestado cobertura a una pluralidad indeterminada de actos administrativos que no han devenido firmes y que, como es natural, han de ser resueltos con arreglo al marco jurídico que estaba vigente cuando se dictaron, es decir, la expresada Ley de Farmacia de Andalucía. El examen del recurso mantiene indemne, por tanto, su objeto y la concurrencia de un interés casacional, pues afecta a una pluralidad de actos administrativos que simplemente han sido dictados durante la vigencia de una norma."

" 2º.- Y, en cuanto a la procedencia de dar respuesta a los fundamentos jurídicos aplicados por la autoridad competente delegada para adoptar el Acuerdo en este recurso discutido, ello solo será posible si no concurre un vicio que deba ser analizado precedentemente por afectar a la propia validez del Acuerdo adoptado y cuestionado, que fue lo planteado por la Sala al dar traslado a las partes sobre los efectos que la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021 , podría proyectar sobre el presente recurso. Lo vemos a continuación.

" QUINTO.- Dicho cuanto precede, esta Sala considera que la declaración de inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley, recogida en el Real Decreto 926/2020 declarativo del estado de alarma, por la que se designa como autoridad delegada a los Presidentes de las Comunidades Autónomas no puede dejar de influir en un recurso contencioso-administrativo como éste, en el que objeto de impugnación es precisamente un acto administrativo restrictivo de derechos adoptado por el Presidente de la Comunidad Autónoma Castilla y León como autoridad delegada en virtud del Real Decreto 926/2020.

" Por tanto, como ya hemos dicho en sentencias dictadas los días 26 de enero de 2022 (recurso contencioso administrativo núm. 156/2021 ) y 25 de enero de 2022(recurso contencioso administrativo 25/2021 ), la autoridad que dictó los actos administrativos impugnados, en pocas palabras, carecía de competencia para dictarlos, a la luz de la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021 . Ello implica que tales actos administrativos adolecen de un vicio de incompetencia, por lo que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado.

" No es ocioso añadir que el art. 65 de la Ley Jurisdiccional permite a los tribunales contencioso-administrativos oír a las partes cuando puede haber "motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados". Esto es exactamente lo ocurrido en el presente caso, de manera que esta Sala resuelve en sentido estimatorio por razones diferentes a las esgrimidas por las partes. Téngase en cuenta, además, que las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley "tienen plenos efectos frente a todos", a tenor del art. 164 de la Constitución . Todos estamos, así, estrictamente obligados a extraer las inevitables consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley.

" Llegados a este punto, es conveniente hacer una observación: es verdad, como viene a plantear el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021 , no afirma ni niega que las medidas sanitarias de ámbito autonómico adoptadas con base en el Real Decreto 926/2020 fueran necesarias y, en ese sentido, justificadas desde un punto de vista sustantivo. Pero el dato ineludible es que la designación de las autoridades delegadas fue inconstitucional, lo que determina la invalidez de las actuaciones de éstas por incompetencia. Así, dado que los actos administrativos aquí impugnados deben reputarse inválidos por esa razón, ya no es preciso examinar si vulneraron o no los derechos fundamentales invocados por el demandante.

" SEXTO.- La citada sentencia de 25 de enero de 2022(recurso contencioso administrativo 25/2021 ) también emplea otro argumento que determina la nulidad del acto recurrido, que es igualmente aplicable en este caso, y que consiste en negar la posible existencia de otro título habilitante de la medida cuestionada, que vendría representado por la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de protección de la salud pública, por la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, además de por la legislación sanitaria de cada Comunidad Autónoma.

" Se partía para ello de que esta misma Sala y Sección Cuarta ha admitido la posibilidad de que las autoridades sanitarias competentes puedan adoptar medidas limitativas de derechos fundamentales por el procedimiento previsto por los artículos 8.6 , 10.8 y 11.1 i) de la Ley de la Jurisdicción , siempre que gozasen la justificación precisa y acudiendo a la legislación sanitaria independiente de la declaración del estado de alarma que hemos dejado citada.

" SÉPTIMO.- En definitiva, nos encontramos con que falta el presupuesto en que descansó la facultad del Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para dictar el Acuerdo 3/2021, de 15 de enero, y que dicha falta no puede ser suplida por la habilitación que confiere a las autoridades sanitarias la legislación sanitaria pues no se siguió el procedimiento previsto en el artículo 10.8 de la Ley de la Jurisdicción aunque tal proceder obedeciera a lo dispuesto por el Real Decreto 926/2020.

" La consecuencia de todo lo expuesto es la declaración de nulidad del acto impugnado.

COSTAS.

1. Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la LJCA y en atención a las circunstancias concurrentes, no hacemos imposición de costas.

2. En consecuencia, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN DE ABOGADOS CRISTIANOS contra el Acuerdo 14/2020, de 18 de noviembre, del Presidente de la Junta de Castilla y León, reseñado en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, y declaramos que es contrario a Derecho, anulándolo.

No se hace imposición de las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.