ATS, 26 de Enero de 2022
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Enero 2022 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 26/01/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 7649/2021
Materia: COM NACI DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: BPM
Nota:
R. CASACION núm.: 7649/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
D. Rafael Toledano Cantero
Dª. Ángeles Huet De Sande
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 26 de enero de 2022.
La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de 20 de julio de 2021, estimando el recurso interpuesto por el Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife contra la resolución de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de 8 de marzo de 2018, por la que se le impuso una sanción de multa de 65.000 euros por la comisión de una infracción muy grave consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios.
La sentencia, con transcripción del artículo 1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia (LCCDC), comienza por poner de manifiesto la justificación de la competencia de la CNMC dada por la resolución sancionadora, y razona que el expediente sancionador fue incoado como consecuencia de la denuncia presentada por Bankia acerca de la adecuación de los criterios y/o su aplicación por parte de los Colegios a las características especiales de los procedimientos masivos, lo que motivó que se considerara que no permitía segmentación territorial alguna y que en la propuesta de resolución se entendiera que los servicios prestados en el marco de este tipo de procedimientos, y que dan lugar a la tasación de costas, se caracterizan por tener un alcance nacional, y ello por ser prestados por despachos especializados, por la existencia de campañas publicitarias masivas en medios de alcance nacional y por la similitud de los demandados y condenados en costas; sin embargo, añade la sentencia que, cerrada la fase de instrucción, se dictó propuesta de resolución en la que se propuso que se declarara que no ha quedado acreditada la existencia de conductas prohibidas por el artículo 1 LDC, y la Sala de Competencia de la CNMC dictó al acuerdo ahora recurrido modificando la calificación propuesta, calificando las conductas imputadas como infracciones muy graves contrarias al artículo 1 LDC, consistentes en la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados, abandonando toda referencia a la existencia de pleitos masivos idénticos o muy parecidos entre sí; por ello, la sentencia concluye que no puede fundamentarse la competencia de la CNMC en el argumento atinente a las características de los procedimientos masivos que subyacen a la controversia planteada por Bankia.
Añade la sentencia que la competencia de la CNMC tampoco resulta avalada por el artículo 1.1 y 2 LCCDC, y que el mercado geográfico afectado por las conductas sancionadas no es el nacional, como se sostiene en la resolución recurrida, sino el ámbito propio de actuación de cada uno de los Colegios de Abogados incoados y que, como consecuencia de ello, la CNMC no es competente para instruir y resolver el expediente sancionador objeto de este recurso. Razona que, a la vista del citado artículo 1 de la Ley 1/2002, "[...] la afectación de la libre competencia en un ámbito supraautonómico no puede venir determinada por la única circunstancia de que los hechos sancionados se produzcan en los territorios de 9 de las 50 provincias que componen el estado español, ubicadas en 9 Comunidades Autónomas diferentes, siendo en todo caso necesario para ello que las conductas sancionadas alteren la competencia en dicho ámbito supra-autonómico o en el conjunto del mercado nacional, lo que no acontece en el caso examinado por cuanto que la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por un concreto Colegio de Abogados no proyecta efectos fuera del ámbito territorial de dicho Colegio, sin que esta conclusión queda desvirtuada por el principio de colegiación Única recogido en el artículo 3 de la ley 211974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Este precepto establece que cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español. Sin embrago de ello no resulta una afectación de la competencia supraautonómica que fundamente, en el caso exarninado, la competencia de la CNMC por cuanto que, en todo caso, los denominados "criterios orientativos" de cada uno de los colegios de Abogados incoados y finalmente sancionados únicamente puedan llegar a producir efectos dentro del ámbito de actuación geográfico y competencial de cada uno de ellos. Es cierto que, como consecuencia de lo dicho y en virtud del principio de colegiación única, los denominados "criterios orientadores" de cada uno de los Colegios de Abogados serán de aplicación a todos los colegiados que intervengan en el ámbito propio de actuación de cada Colegio, aunque no se encuentre colegiado en éste. Ahora bien, de ello no resulta ninguna otra consecuencia ni una afectación de la libre competencia supraautonómica o en el conjunto del mercado nacional".
Continúa razonando que los incoados y sancionados por prácticas anticompetitivas son los Colegios de Abogados, y no los colegiados individualmente considerados, por lo que la competencia de la CNMC no puede resultar avalada por la posible coordinación en la minutación de honorarios entre abogados colegiados en distintos Colegios, y que tampoco la publicación de los denominados "criterios orientativos" en páginas webs diferentes a las oficiales de cada uno de los Colegios fundamenta la competencia territorial de la CNMC. Por último, razona que la atribución de competencia a la CNMC en ningún caso puede venir fundamentada para los Colegios ubicados en Comunidades con órgano de competencia propia, en la circunstancia de que, de los nueve Colegios de abogados imputados, 2 no disponen de autoridad de competencia autonómica y 1 sólo cuentan con órganos de instrucción, ya que la CNMC será competente para conocer de los expedientes sancionadores incoados respecto de aquellos Colegios de Abogados que carecen de órgano de competencia propio, pero no de aquellos que cuentan con éste.
Frente a dicha sentencia el Abogado del Estado preparó recurso de casación, en cuyo escrito acreditaba el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución recurrida.
En cuanto a la competencia de la CNMC para el ejercicio de la potestad sancionadora, considera infringidos los artículos 1.1 y 2 LCCDC y 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales (LCP), en cuanto al principio de colegiación única.
Alega que el objeto de la investigación-instrucción-sanción no cambió desde que se acordó incoar el expediente sancionador, no existiendo diferencia alguna entre la resolución final del expediente y la definición de las prácticas advertidas en la fase de instrucción, sin que la resolución recurrida abandone la referencia a los "pleitos masivos", sino que, por el contrario, se apoya en este contexto, entre otras circunstancias, para determinar que la competencia es de la CNMC, siendo la existencia de pleitos masivos la que constituye el elemento clave para la atribución de competencia a la CNMC, tanto en fase de instrucción como en fase de resolución. Añade que los precedentes citados en la sentencia recurrida (referentes a los honorarios profesionales de los Colegios de Abogados de Las Palmas y de Guadalajara) no presentan identidad sustancial en cuanto al ámbito territorial de incidencia, y ello porque en los mismos no se consideró la existencia de un supuesto de "pleitos masivos".
En cuanto a la calificación de la incompetencia como manifiesta, considera infringido el artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), así como los criterios asentados por la jurisprudencia caracterizando la incompetencia determinante de nulidad de pleno derecho.
Alega que la supuesta falta de competencia, además de no estar suficientemente motivada, no es patente, y la existencia de sentencias dictadas por otros Tribunales (Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Castilla y León y de Madrid) en asuntos sustancialmente iguales es un indicio claro del carácter no manifiesto de la competencia discutida.
Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en primer lugar, la presunción del artículo 88.3.d) LJCA, ya que la sentencia resuelve un recurso en única instancia interpuesto contra una resolución de la CNMC. En segundo lugar, invoca la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, alegando que no consta jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 1 LCCDC respecto al principio de colegiación única y el efecto extraterritorial de las actuaciones de los Colegios de Abogados respecto a procesos que por su carácter masivo y su extensión territorial nacional pueden afectar a las competencias de las autoridades administrativas estatal o autonómicas. En tercer lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.a) LJCA, alegando que la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal en las que fundamenta el fallo, contradictoria con la establecida en las sentencias de 17 de septiembre de 2018 y 9 de diciembre de 2016, dictadas respectivamente por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Castilla y León (rec. 389/2015) y Madrid (rec. 1091/2011). Y, en cuarto lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA, alegando que la sentencia puede afectar a un gran número de situaciones por contener una doctrina no matizable ante las circunstancias generales que pueden plantearse en supuestos de procesos masivos en los cuales la afectación al mercado nacional puede examinarse más allá de la aplicación del principio de colegiación obligatoria única en relación con el ámbito territorial limitado de los Colegios Profesionales y su influencia en las competencias de la CNMC y las autoridades administrativas de competencia autonómicas.
La Sala de instancia, en auto de 26 de octubre de 2021, tuvo por preparado el recurso, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se ha personado, en concepto de parte recurrente, el Abogado del Estado; y, como partes recurridas, el Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife, representado por la procuradora D.ª Cristina Matud Juristo, y Bankia, representada por el procurador D. Jaime Briones Méndez.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.
Desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación ha sido presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y por quien está legitimado, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.
Lo que se plantea en este recurso de casación es la competencia de la CNMC para dictar la resolución recurrida.
La sentencia recurrida, en su Fundamento de Derecho sexto, transcribe la parte de la resolución sancionadora que justifica la competencia de la CNMC, entre los que cabe destacar la asunción por parte de la Sala de Competencia de la consideración de alcance nacional del mercado afectado apreciada por el órgano instructor, que lo fundamentó en atención a las características de los procedimientos masivos, cuyas características no permiten segmentación territorial alguna. No obstante, en el Fundamento de Derecho séptimo, la sentencia señala que, cerrada la fase de instrucción, se dictó propuesta de resolución en la que se propuso que se declarara que no ha quedado acreditada la existencia de conductas prohibidas por el artículo 1 LDC, y la Sala de Competencia de la CNMC dictó al acuerdo ahora recurrido modificando la calificación propuesta, calificando las conductas imputadas como infracciones muy graves contrarias al artículo 1 LDC, consistentes en la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados, abandonando toda referencia a la existencia de pleitos masivos idénticos o muy parecidos entre sí; por ello, la sentencia concluye que no puede fundamentarse la competencia de la CNMC en el argumento atinente a las características de los procedimientos masivos que subyacen a la controversia planteada por Bankia.
El Abogado del Estado mantiene que el objeto de la investigación-instrucción-sanción no cambió desde que se acordó incoar el expediente sancionador, no existiendo diferencia alguna entre la resolución final del expediente y la definición de las prácticas advertidas en la fase de instrucción, sin que la resolución recurrida abandone la referencia a los "pleitos masivos", sino que, por el contrario, se apoya en este contexto, entre otras circunstancias, para determinar que la competencia es de la CNMC.
Pues bien, abstracción hecha del acierto o desacierto de la sentencia recurrida para concluir que la resolución sancionadora había abandonado toda referencia a la existencia de pleitos masivos idénticos o muy parecidos entre sí y que, por lo tanto, no puede fundamentarse la competencia de la CNMC en el argumento atinente a las características de los procedimientos masivos que subyacen a la controversia planteada por Bankia -cuestión meramente casuística carente de interés casacional-, lo cierto es que lo subyace en el recurso es si resulta determinante o no la existencia de procedimientos masivos a efectos de determinar los efectos supraautonómicos de prácticas restrictivas de la competencia consistentes en la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados, y, en consecuencia, para determinar la autoridad administrativa competente para la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores, y ello en relación con el principio de colegiación única previsto en el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y cuyo apartado 3 establece: "Cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español".
Concurriendo la presunción del artículo 88.3.d) LJCA, y no apreciando esta Sala que la cuestión carezca manifiestamente de interés casacional objetivo, planteándose, además, cuestiones jurídicas de alcance general que trascienden del caso objeto del proceso, por lo que también concurriría el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA, procede la admisión del recurso.
En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir el recurso de casación, identificando como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 1.1 y 2 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia, y el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Con base en cuanto ha quedado expuesto,
-
) Admitir el recurso de casación n.º 7649/2021, preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 20 de julio de 2021, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 256/2018.
-
) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta determinante o no la existencia de procedimientos masivos a efectos de determinar los efectos supraautonómicos de prácticas restrictivas de la competencia consistentes en la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados, y, en consecuencia, para determinar la autoridad administrativa competente para la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores.
-
) Identificar como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 1.1 y 2 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia, y el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales; ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).
-
) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala de lo Contencioso-administrativo, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
