SAN, 25 de Noviembre de 2021
| Ponente | FRANCISCO DIAZ FRAILE |
| Emisor | Audiencia Nacional - Sala de lo Contencioso |
| ECLI | ES:AN:2021:5021 |
| Número de Recurso | 2031/2019 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso: 0002031 / 2019
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 14878/2019
Demandante: BANCO SANTANDER, S.A.
Procurador: D. EDUARDO CODES FEIJOO
Demandado: MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.: D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veinticinco de noviembre de dos mil veintiuno.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido BANCO SANTANDER, S.A., representado por el Procurador, D. EDUARDO CODES FEIJOO contra el MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL, representado por el abogado del Estado, sobre MULTAS Y SANCIONES siendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sección, D. Francisco Díaz Fraile.
El acto impugnado procede del MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL y es una resolución que desestimó el recurso de alzada interpuesto en su día por la hoy parte actora contra una anterior resolución de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) de 29-5-2019.
Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, una vez admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.
Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.
CU ARTO.- Siendo el siguiente trámite el de conclusiones, a través del cual las partes por su orden concretaron sus posiciones y reiteraron sus respectivas pretensiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 23-11-2021, en el que efectivamente se votó y falló.
Se impugna una resolución del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital que desestimó el recurso de alzada interpuesto en su día por la hoy parte actora contra una anterior resolución de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) de 29-5-2019 que le había impuesto una sanción de multa por importe de 1.000.000 € por la comisión de una infracción grave del artículo 296.1 del Real DecretoLegislativo 4/2015 debido a la omisión de datos y presentar datos engañosos en sus Informes Anuales sobre Remuneraciones de los Consejeros correspondientes a los ejercicios 2013 a 2015, y ello en relación con los sistemas de ahorro a largo plazo y pagos por resolución de contrato de los consejeros ejecutivos de la entidad.
La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.
La demanda rectora del proceso articula (en síntesis) los siguientes motivos de impugnación: primero, la sanción impuesta sería contraria a los principios de responsabilidad personal y culpabilidad: no puede sancionarse a Banco Santander simplemente por haber sucedido al Banco Popular pues no existían vínculos entre las dos entidades, en materia de gobierno corporativo Banco Santander rompió cualquier relación entre el nuevo Banco Popular y el antiguo, la infracción se refiere a obligaciones corporativas desvinculadas de la actividad bancaria de Banco Popular, y además la improcedencia de la sanción resulta de la normativa reguladora de la resolución de entidades de crédito y de la propia resolución de Banco Popular; segundo, subsidiariamente no concurren los requisitos para la válida imposición de sanciones, y en tal sentido se cuestionan los requisitos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad; y tercero, y también subsidiariamente, la sanción debería reducirse mediante la calificación de la infracción como leve y en su defecto en atención al principio de proporcionalidad y las circunstancias concurrentes.
Por todo lo anterior la demanda termina impetrando la anulación de las resoluciones recurridas, y con carácter subsidiario la anulación parcial de las mismas de manera que se reduzca sustancialmente la multa hasta un máximo de 30.000 € si se decide que la conducta típica es una infracción leve o hasta 100.000 € en el caso de mantener la calificación como grave.
El abogado del Estado se ha opuesto a las pretensiones de la parte actora en los términos que son de ver en autos.
El primer motivo de impugnación articulado en la demanda esgrime la infracción de los principios de responsabilidad personal y culpabilidad.
Es de notar que Banco Santander sucedió a Banco Popular en su actividad económica en virtud de una fusión por absorción después de que esta última entidad fuera sometida a un procedimiento de resolución mediante el instrumento de la venta de negocio [vid. el Reglamento (UE) 806/2014, de 15 de julio, y la Ley 11/2015, de 18 de junio].
En este primer motivo impugnativo se pone en tela de juicio la procedencia de que Banco Santander sucediera a Banco Popular también en sus responsabilidades en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, y a tal efecto se resalta que no existían vínculos entre las dos entidades, que en materia de gobierno corporativo Banco Santander rompió cualquier relación entre el nuevo Banco Popular y el antiguo, que la infracción se refiere a obligaciones corporativas desvinculadas de la actividad bancaria de Banco Popular, y que además la improcedencia de la sanción resulta de la normativa reguladora de la resolución de entidades de crédito y de la propia resolución de Banco Popular.
En el debate procesal las partes contendientes han citado diferentes sentencias, si bien la última jurisprudencia que resulta de interés viene representada por dos sentencias del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación nº 631/2018 y nº 635/2018). Ambas sentencias coinciden sustancialmente en su doctrina, y concretamente en la recaída en el recurso de casación nº 635/2018 puede leerse lo siguiente:
El problema que se plantea, no es si una persona jurídica puede responder de las infracciones de otra, que si puede, sino en qué casos el ordenamiento jurídico permite esta responsabilidad; o, lo que es lo mismo, cuales son las modulaciones que el principio de personalidad en materia sancionadora sufre en su aplicación a las personas jurídicas.
Se admite, como un supuesto que no plantea dudas, la transmisión de la responsabilidad cuando, como consecuencia de un proceso de transformación o fusión, la persona jurídica que cometió la infracción desaparece y su actividad económica se continúa por la sociedad resultante de ese proceso. En tales casos, la razón de ser es la salvaguarda del interés público tutelado, permitiendo que siempre haya una persona jurídica sobre la que ejercer la potestad sancionadora siempre que quien la haya sucedido, haciendo suyos los medios materiales y personales de la explotación, siga con la actividad económica. Se trata así de evitar la impunidad de las personas jurídicas que, por meros procesos de transformación, inviables en las personas físicas, pudiesen eludir sus responsabilidades administrativas y sancionadoras.
Pero también se ha admitido la transmisión de la responsabilidad, bajo determinadas circunstancias, cuando la persona jurídica causante de la infracción subsiste y mantiene su personalidad jurídica. En tales casos, mucho más polémicos, se han establecido cautelas y condiciones que han de cumplirse y los criterios varían en función de las circunstancias del caso.
El problema no es nuevo. Ya en la sentencia del TJUE de 7 de enero de 2004 (Aalborg Portland y otros/Comisión, asuntos acumulados C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P y C-219/00 P) se planteó este problema. La sentencia sostuvo que si las actividades económicas de la empresa infractora se habían transmitido a otra entidad era posible sostener la sucesión en la responsabilidad, y el hecho de que la primera "exista todavía como entidad jurídica no desvirtúa esta conclusión".
Así mismo, en la STJUE de 11 de diciembre de 2007 (asunto C-280/06), se alegaba la imposibilidad de transmitir la responsabilidad por la infracción, aduciendo el principio de personalidad de la sanción, por cuanto la persona que ha llevado a cabo materialmente el acto infractor aún existía y ejercía actividades empresariales y se encontraba en condiciones de cumplir con la decisión de la autoridad que impuso la sanción. El Tribunal de Justicia afirmó, como principio general, que cuando una entidad comete una infracción, conforme al principio de responsabilidad personal, debe responder por la misma (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 1999, Comisión/Anic Partecipazioni, C- 49/92 apartado 145, y de 16 de noviembre de 2000, Cascades/ Comisión, C-279/98 apartado 78). Pero, añadía, para "[...] determinar en qué circunstancias una entidad que no es la autora de la infracción puede, sin embargo, ser sancionada por ella, procede observar, en primer lugar, que está comprendida dentro de ese supuesto la situación en la que la entidad que ha cometido la infracción ha dejado de existir jurídicamente (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Anic Partecipazioni, antes citada, apartado 145) o económicamente. Sobre este último aspecto, procede considerar que existe el riesgo de que una sanción impuesta a una...
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