STS 1100/2021, 29 de Julio de 2021

Mediante escrito presentado el 7 de agosto de 2020, la Letrada de la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020, por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10 en materia de recogida y tratamiento de aguas residuales. Dicho Acuerdo se publicó por Resolución de 11 de marzo de 2020 de la Secretaría General de Coordinación Territorial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. Por Otrosí, la recurrente solicitó la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del Acuerdo recurrido.

Por diligencia de ordenación de fecha 2 de septiembre siguiente se admitió a trámite el recurso y se ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Y, en auto de esta Sala y Sección dictado el 20 de octubre de 2020, complementado por el de 26 de enero de 2021, fue denegada la medida cautelar de suspensión.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que formulase escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, suplicando a la Sala que:

"[...] dicte Sentencia en la que, estimando la presente demanda:

· Declare la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17 , Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10 en materia de recogida y tratamiento de aguas residuales, en lo que respecta a mi representada, y los actos dictados como consecuencia del mismo.

· Subsidiariamente, partiendo de la imputación de responsabilidad por el título competencial, modere la responsabilidad imputable a mi representada teniendo en cuenta las limitaciones objetivas y temporales recogidas en el presente escrito.

Mediante otrosíes solicitó el recibimiento del pleito a prueba, expresando los puntos de hecho sobre los que debería versar y los medios probatorios de los que intentaba valerse, solicitando también que se fijara la cuantía del recurso en 5.574.870,24 euros y que se diera trámite de conclusiones.

Por diligencia de ordenación de fecha 26 de enero de 2021 se acordó tener por formalizada la demanda y dar traslado de la misma a la Administración del Estado para su contestación, lo que efectuó en escrito presentado el 19 de febrero siguiente, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, solicitó que:

"[...] por hechas las alegaciones anteriores y por cumplimentado el trámite concedido debiendo desestimar la demanda íntegramente con expresa imposición de costas al recurrente, teniendo por despachado el traslado concedido."

Mediante decreto de 22 de febrero de 2021, se fijó la cuantía del presente recurso en la cantidad de 5.574.870,24 euros y, por auto de 2 de marzo siguiente, se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose la documental propuesta por la parte demandante, con el resultado que obra en las actuaciones.

Finalizada la fase probatoria y evacuado el trámite de conclusiones escritas, se declararon conclusas las actuaciones y por providencia de fecha 14 de mayo de 2021 se designó nuevo Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 13 de julio de 2021, en que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso, interpuesto por la Junta de Andalucía, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020, por el que se resuelve el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10 en materia de recogida y tratamiento de aguas residuales.

Antecedentes relevantes para la resolución del recurso.

Son los siguientes:

(i) En la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, al no haber adoptado las medidas necesarias en relación con la recogida y/o el tratamiento de las aguas residuales urbanas de 38 aglomeraciones urbanas, de más de 15.000 equivalentes habitante (« e-h »), de conformidad con los artículos 3 y 4 de la citada Directiva.

(ii) El 20 de abril de 2017 la Comisión Europea interpuso un recurso contra el Reino de España, con arreglo al artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), por entender que no había adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la citada sentencia de 14 de abril de 2011, en lo concerniente a la inexistencia de sistemas colectores para las aguas residuales de la aglomeración urbana de Valle de Güímar y a la falta de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones urbanas de Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Valle de Güímar, Peñíscola, Aguiño-Carreira-Ribeira, Estepona (San Pedro de Alcántara), Coín, Nerja, Gijón-Este, Noreste (Valle Guerra), Benicarló, Teulada-Moraira (Rada Moraira), Vigo y Santiago de Compostela.

(iii) El 25 de julio de 2018 el TJUE (Sala Octava) dictó sentencia en el asunto C-205/17, en la que decidió:

"1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C-343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

2) En caso de que el incumplimiento declarado en el punto 1 del fallo persista en la fecha en que se dicta la presente sentencia, condenar al Reino de España a abonar a la Comisión Europea una multa coercitiva de un importe de 10.950.000 euros (minorado a 10.355.519,67 por cumplimiento de Tarifa) por cada semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C-343/10 , no publicada, EU:C:2011:260 ), a partir de la fecha en que se dicta la presente sentencia y hasta la plena ejecución de la Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C-343/10 , no publicada, EU:C:2011:260 ), cuyo importe efectivo deberá calcularse al final de cada período de seis meses reduciendo el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos en un porcentaje equivalente a la proporción que represente el número de equivalentes habitante de las aglomeraciones cuyos sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas hayan sido objeto, al final del período considerado, de las adaptaciones necesarias para dar cumplimiento a la Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C-343/10 , no publicada, EU:C:2011:260 ), en relación con el número de equivalentes habitante de las aglomeraciones que no dispongan de tales sistemas en la fecha en que se dicta la presente sentencia.

3) Condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 12 millones de euros.

4) Condenar en costas al Reino de España".

iv) En fecha de 11 de octubre de 2018 se efectuó el pago por el Reino de España a la Comisión Europea de la suma a tanto alzado de 12 millones de euros y, en fechas 5 de junio de 2019 y 28 de noviembre de 2019, el Reino de España abonó las dos primeras multas coercitivas de 10.355.519,67 euros (cuantía minorada de la inicialmente impuesta por el cumplimiento de Tarifa).

(v) La Secretaría General de Coordinación Territorial, en su función de órgano del Ministerio de Política Territorial y Función Pública al que le corresponde el inicio y la instrucción del procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, con el fin de identificar los posibles sujetos incumplidores conforme a lo dispuesto en el artículo 4, artículo 5 y el artículo 9.1.a) del Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, realizó una petición de información a todas las Administraciones que se consideraba que podrían estar afectadas, al amparo del artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas sobre "información y actuaciones previas".

Dicha petición de información se realizó en una fase de diligencias previas, anterior al inicio del primer procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades, que finalizó con declaración de caducidad del mismo.

(vi) Posteriormente, la Secretaría General de Coordinación Territorial adoptó, con fecha de 10 de octubre de 2019, nuevo acuerdo de inicio del procedimiento anteriormente citado, al considerar que no se había producido la prescripción de la acción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 15.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, al considerar que el derecho del Estado a determinar y repercutir las correspondientes responsabilidades por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea se podrá ejercitar en los cuatro años posteriores a la fecha en la que el Estado haya satisfecho la sanción impuesta por las instituciones europeas.

(vii) Una vez cursada la oportuna tramitación, el procedimiento concluyó con el Acuerdo del Consejo de Ministros que ahora es objeto de impugnación por la Junta de Andalucía.

Alegaciones de la Junta de Andalucía.

La Junta de Andalucía se opone al Acuerdo del Consejo de Ministros y alega, en primer término, que una vez caducado el primer procedimiento, el acuerdo de inicio del segundo procedimiento de repercusión de responsabilidades se dictó fuera del plazo de dos meses a que obliga el Real Decreto 515/2013, lo que determina su extemporaneidad.

Subsidiariamente, sostiene -en esencia- que el título de la responsabilidad es competencial, de modo que el procedimiento debería limitarse a determinar con arreglo al título competencial quién sería el responsable de la falta de cumplimiento de las Directivas desde los años 2000 y 2005, concluyendo al respecto que el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea lo es de la Directiva sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, al no haberse adoptado medidas, en este caso, de tratamiento de aguas residuales, y que la competencia para cumplir las obligaciones derivadas de la Directiva en el caso de Andalucía, por el sistema de distribución competencial, es de las entidades locales.

Afirma, además, que la declaración de interés autonómico tiene efectos limitados (temporales y objetivos), así como que la Comunidad Autónoma ha cumplido con todos los compromisos que le competen, y rechaza su responsabilidad respecto de las aglomeraciones urbanas de Alhaurín el Grande, Coín, Tarifa, Isla Cristina (colector de Isla Cristina y la EDAR de Isla Antilla).

Por último y, con carácter subsidiario señala que, si se pretendiera que la Junta de Andalucía asumiera algún tipo de responsabilidad económica por haber intervenido en auxilio de los entes locales, debe tenerse en cuenta que la declaración de interés autonómico no desplaza ni altera la competencia local y que, en todo caso, la responsabilidad que se pretendiera derivar siempre estaría sujeta a una serie de limitaciones objetivas y temporales.

Con base en lo expuesto, finaliza la demanda solicitando que se estime el recurso y se anule el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado y, subsidiariamente, partiendo de la imputación de responsabilidad por el título competencial, se modere la responsabilidad imputable a la Junta teniendo en cuenta las limitaciones objetivas y temporales que indica en su escrito.

Alegaciones de la Administración del Estado demandada.

Por su parte, la Abogacía del Estado, en su condición de representante de la Administración demandada, se opone al recurso y defiende la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.

En su escrito señala, en síntesis, que todas las alegaciones que ahora se reiteran fueron contestadas en el citado Acuerdo del Consejo de Ministros y, a tal efecto, reproduce las alegaciones de la Junta de Andalucía y la respuesta dada a éstas por el Consejo de Ministros.

Así, tras rechazar la extemporaneidad del acuerdo de inicio del procedimiento de repercusión de responsabilidades (negando el carácter preclusivo del plazo establecido en el artículo 8 del Real Decreto 515/2013) y las alegaciones expuestas por la Junta de Andalucía respecto de la responsabilidad imputable a las entidades locales con base en el título competencial y, singularmente, en cada uno de los casos de las aglomeraciones urbanas citadas en el acuerdo de inicio, finaliza su escrito solicitando la desestimación íntegra de la demanda.

Desestimación de la alegación de extemporaneidad del acuerdo de inicio.

1. La Junta de Andalucía sostiene, en primer lugar, que el acuerdo de inicio del procedimiento de repercusión se produjo fuera del plazo previsto al efecto en el artículo 8 del RD 515/2013 y que, por tanto, el procedimiento está caducado.

   Señala al respecto que, en el caso ahora examinado, con fecha 4 de diciembre de 2018 se adoptó el acuerdo de inicio del procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, finalizando dicho procedimiento mediante resolución de 3 de septiembre de 2019, que apreció la caducidad de aquél.

   Añade que el 10 de octubre de 2019 se adoptó nuevo acuerdo de inicio del procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, que terminó con la resolución de 10 de marzo de 2020, en la que se declaró como Administración responsable del incumplimiento de la Directiva a la Comunidad Autónoma de Andalucía respecto de los casos de Alhaurín el Grande, Isla Cristina, Coín y Tarifa.

2. Esta alegación no puede prosperar. Veamos.

   El artículo 8 del RD 515/2013 dispone:

   "El procedimiento se iniciará de oficio mediante acuerdo del órgano competente, de conformidad con el artículo anterior, y deberá notificarse a los interesados. Para adoptar el mencionado acuerdo, el órgano competente dispondrá del plazo de dos meses, a contar desde que reciba la notificación de la Secretaría de Estado para la Unión Europea u otro órgano competente de que es ejecutiva la sentencia, acto o decisión de las instituciones europeas por la que se impone una sanción al Reino de España. Dicha notificación, deberá ser remitida por la Secretaría de Estado para la Unión Europea o el órgano competente en el plazo de 10 días naturales desde que se tenga constancia de la sentencia, acto o decisión.

   Asimismo, el acuerdo de inicio será comunicado a los órganos competentes en materia de hacienda pública de la posible Administración responsable y la posible Administración responsable subsidiaria."

   El análisis del referido precepto nos conduce a afirmar que de su tenor no cabe extraer la consecuencia que defiende la parte recurrente, pues no cabe confundir las consecuencias de rebasar el plazo de inicio, no preclusivo, con los efectos de la prescripción de la acción para repercutir, que tiene un plazo de cuatro años, según el artículo 18 del RD citado.

   La interpretación pretendida por la recurrente carece de sentido jurídico, toda vez que, de acogerse, haría inviable la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento tras la caducidad del anterior, vaciando de contenido la figura de la prescripción.

   Por tanto, debemos rechazar la alegación de extemporaneidad y consecuente caducidad realizada por la parte recurrente.

Desestimación de la alegación formulada con carácter subsidiario, referida a la falta de responsabilidad de la Junta de Andalucía fundada en el título de imputación competencial.

1. Con carácter subsidiario, la parte recurrente aduce que en este caso la Junta de Andalucía no es responsable del incumplimiento de la Directiva sobre el tratamiento de aguas residuales, afirmación que sustenta, principalmente, en las siguientes alegaciones: (i) El título de imputación de responsabilidad es exclusivamente competencial; (ii) El incumplimiento del derecho de la Unión Europea que se repercute, corresponde al tratamiento y saneamiento de aguas residuales; (iii) Las Entidades Locales son en Andalucía las competentes en materia de tratamiento y saneamiento de aguas. (iv) Los acuerdos, pactos o convenios entre Administración Públicas, así como la Declaración de Interés Autonómico no alteran el título competencial.

   Desarrolla la parte recurrente estas alegaciones que ahora resumimos señalando, de entrada, que debe clarificarse la confusión de dos ámbitos:

   - Uno de ellos es relativo al título de imputación de la responsabilidad, que regula el Real Decreto 515/2013 para determinar y repercutir la responsabilidad, que es precisamente la finalidad de este procedimiento. Y que, según el artículo 3, es el competencial, como confirmó el Tribunal Constitucional en su STC 31/2016, de 18 de febrero.

   - Y el otro ámbito es el que se refiere a las relaciones internas entre Administraciones Públicas, a los efectos de ejecutar o financiar las obligaciones que en base a un título competencial le incumbe a alguna de ellas.

   De esta forma, habría que diferenciar: por un lado, quién es el obligado, en base a sus competencias, a cumplir las Directivas cuyo incumplimiento han dado lugar a las SSTJUE y a las sanciones al Reino de España (que es precisamente la base del Real Decreto 515/2013); y, por otro lado, las relaciones internas entre Administraciones Públicas a efectos de financiación, que deberán dirimirse en su sede correspondiente.

   De modo que este procedimiento debe limitarse a determinar con arreglo al título competencial quién sería el responsable de la falta de cumplimiento de las Directivas desde los años 2000 y 2005, dado que el único título de imputación previsto en el Real Decreto 515/2013 y en la Ley es el competencial.

   El título de imputación viene ligado a la acción u omisión de quienes sean competentes, sin que se prevea en la norma otro título distinto en base al cual se pueda imputar responsabilidad. El título de imputación competencial no queda afectado por las relaciones que el obligado mantenga con otras Administraciones Públicas, a través de instrumentos que se utilicen para posibilitar desde el punto de vista técnico y económico la ejecución de las obras, ya sean convenios, protocolos o, como en el caso de Andalucía, declaración de interés autonómico, siendo una cuestión ya resuelta jurisprudencialmente ( STC 31/2016, y SSTS de 6 de abril y de 20 de enero de 2016 - recursos de casación números 1198/2014 y 1191/2014-, dictadas en relación con la declaración de interés autonómico de esta Comunidad Autónoma).

   Y en ningún caso la declaración de interés autonómico de la Comunidad Autónoma Andaluza produce el efecto de alterar o desplazar la competencia local en la materia, ni sería título atributivo de competencias, ni menos aún, de imputación de responsabilidad a la Comunidad Autónoma. Esto resultaría contrario al sistema constitucional de distribución de competencias, en el que el legislador estatutario atribuye claramente la competencia a la Administración Local.

2. Tampoco podemos acoger esta alegación de la parte demandante y ello por las razones que pasamos a exponer que, en lo sustancial, coinciden con las defendidas por la parte demandada.

   (i) Criterios para la determinación de la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

   La Disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (" Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea o de tratados o de convenios internacionales de los que España sea parte"), dispone:

   "1. Las Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades mencionadas en el apartado 2 del artículo 2 de esta Ley que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea o de tratados o convenios internacionales en los que España sea parte, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas, o condenado por tribunales internacionales o por órganos arbitrales, asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y ejecución de la misma, se dicten.

   2. El Consejo de Ministros, previa audiencia de las Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar las responsabilidades previstas en los apartados anteriores y acordar, en su caso, la compensación o retención de dichas deudas con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario. En dicha declaración se tendrán en cuenta los hechos y fundamentos contenidos en la resolución de las instituciones europeas, de los tribunales internacionales o de los órganos arbitrales y se recogerán los criterios de imputación tenidos en cuenta para declarar la responsabilidad. El acuerdo se publicará en el "Boletín Oficial del Estado".

   3. Se habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente lo establecido en la presente disposición, regulando las especialidades que resulten aplicables a las diferentes Administraciones Públicas y entidades a que se refiere el apartado 1 de esta disposición".

      Por su parte, el Real Decreto 515/2013, dictado en desarrollo de la mencionada Ley Orgánica, en lo que ahora interesa, dispone:

      " Artículo 4. Determinación de la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

   1. Se repercutirán las responsabilidades derivadas de sanciones ejecutivas por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea a aquellas Administraciones Públicas o entidades previstas en el artículo 2, que sean competentes de conformidad con el ordenamiento jurídico español y que realicen una acción u omisión que dé lugar a un incumplimiento en los términos establecidos en el artículo 3. Para el caso de los fondos europeos agrícolas, el criterio de competencia se determinará de conformidad con lo previsto en la disposición adicional quinta.

   2. Sin perjuicio de que puedan tenerse en cuenta otros hechos y fundamentos jurídicos, serán vinculantes para el Consejo de Ministros los contenidos en las sentencias, actos o decisiones ejecutivas que las instituciones europeas hayan dictado al efecto, con respecto al acuerdo que ponga fin al procedimiento para la determinación, imputación y repercusión de las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

      Artículo 5. Responsabilidad concurrente.

   1. Cuando se produzca una actuación u omisión conjunta de alguno o algunos de los sujetos establecidos en el artículo 2 y de la misma se derive un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en los términos previstos en el artículo 3, los sujetos intervinientes en dicha acción u omisión responderán de manera mancomunada, debiendo cuantificarse el grado de responsabilidad que corresponde a cada una de ellos y expresándose mediante porcentaje.

      Para la determinación de la correspondiente responsabilidad se atenderá a las sentencias, actos o decisiones ejecutivas de las instituciones europeas que declaren el incumplimiento, y se ponderará en cada caso, entre otros, los criterios de competencia, intensidad de la intervención, participación en la financiación asignada y la reiteración.

      En aquellos casos en que no sea posible la aplicación de estos criterios, la distribución se realizará por partes iguales entre cada uno de los sujetos incumplidores.

      (...)".

      En consecuencia, del tenor de los referidos preceptos cabe colegir que para repercutir las responsabilidades derivadas de sanciones ejecutivas por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea será imprescindible identificar a aquellas Administraciones Públicas o entidades que, en el ámbito competencial que tengan asignado por el ordenamiento jurídico español, realicen una acción u omisión que dé lugar a un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que el Reino de España sea sancionado.

      (ii) Necesidad de distinguir, a estos efectos, entre la competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio.

      Para llevar a cabo esa actividad de averiguación e identificación que acabamos de mencionar es preciso partir del siguiente postulado (que aparece expresamente reflejado en el Real decreto 515/2013): de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias, cada Administración es responsable de cumplir internamente con las obligaciones europeas, correspondiendo a la Administración General del Estado repercutir a la Administración que corresponda la responsabilidad derivada del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Entre esas posibles Administraciones o entidades responsables se encuentran las recogidas en el artículo 2 de la citada Ley Orgánica 2/2012, esto es, la Administración Central, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Administraciones de Seguridad Social.

      Pues bien, el acuerdo de inicio del procedimiento de repercusión identifica en este caso a la Comunidad Autónoma de Andalucía como sujeto incumplidor en relación a algunas aglomeraciones urbanas (Alhaurín el Grande, Isla Cristina, Coín y Tarifa) basándose en al análisis del reparto de las competencias que en esta materia ostentan las distintas Administraciones Públicas.

      Sostiene al respecto la parte demandada que, en lo que se refiere a dicho reparto competencial, cabe establecer una distinción entre la competencia sobre el saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia sobre la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio, esto es, sobre la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales (en adelante, EDAR).

      Esta distinción es, a nuestro juicio, acertada y relevante a la luz de las normas citadas porque, como con toda lógica sostiene la demandada, las Administraciones Públicas competentes para prestar el servicio de depuración de aguas residuales difícilmente podrán hacerlo si no cuentan con la infraestructura adecuada.

      Por ello, es razonable que, en la medida en que el incumplimiento de la normativa de la Unión Europea sobre tratamiento de aguas residuales, del que traen causa las sanciones, tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras necesarias para llevar a cabo el saneamiento o depuración de las aguas residuales (como hizo constar en su demanda la Comisión), se atienda a los títulos competenciales relativos a la ejecución de infraestructuras hidráulicas para determinar el sujeto incumplidor y atribuirle, en consecuencia, la responsabilidad que le corresponda.

      Entendemos que esta conclusión se acomoda perfectamente a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012 antes citada, dado que en ésta se dispone que la asunción de responsabilidades por las Administraciones o entidades incumplidoras ha de hacerse en la parte que sea imputable a cada una de ellas.

      Y, en este sentido, estando acreditado -tal como se deduce del conjunto de lo actuado y, singularmente de los términos de la demanda presentada ante el TJUE por la Comisión Europea contra el Reino de España en el asunto C- 205/17, del que deriva el procedimiento aquí cuestionado- que la sanción impuesta a nuestro país tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias para poder llevar a cabo la depuración y tratamiento de aguas residuales, es lógico que la responsabilidad derivada del incumplimiento sea atribuida en su totalidad a quien ostentando la competencia para la ejecución de esas infraestructuras incumplió su obligación, impidiendo de esta manera cumplir con la suya al encargado de la prestación del servicio de depuración y tratamiento de aguas residuales.

      (ii) La competencia de la Junta de Andalucía sobre las infraestructuras hidráulicas.

      La Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, dispone en su artículo 56.7 que " Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de planificación, construcción y financiación de las obras públicas en el ámbito de la Comunidad, siempre que no estén declaradas de interés general por el Estado".

      Por su parte, la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, en su artículo 8.1.f) establece que corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía en el ámbito de las aguas de su competencia " La planificación, programación y ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sin perjuicio del ejercicio de competencias sobre las obras de interés general del Estado que éste le delegue"; asimismo, en su artículo 29.1 d) dispone la citada Ley que tienen la consideración de obras de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía " Las obras de abastecimiento, potabilización, desalación y depuración que expresamente se declaren por el Consejo de Gobierno"; y, en su artículo 31 (apartados 1 y 3), tras señalar que los instrumentos ordinarios de desarrollo y ejecución de la planificación de las infraestructuras de aducción y depuración serán los convenios de colaboración entre la consejería competente en materia de agua y las entidades locales, establece la citada norma: " Concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y de gestión del servicio público, la entidad local se subrogará, respecto de estos últimos, en la posición jurídica de la Administración contratante, cumpliendo todas las obligaciones y ejerciendo las potestades inherentes al mismo, en los términos que se prevean, todo ello sin perjuicio de la posible participación de la Comunidad Autónoma en la entidad que gestione las citadas infraestructuras".

      A la vista de estos preceptos, la Sala no alberga duda de que, con carácter general, puede afirmarse que la competencia sobre la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía corresponde a la Junta de Andalucía y que esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.3 de la Ley 9/2010, la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público.

      (iii) El incumplimiento de sus obligaciones competenciales por parte de la Junta de Andalucía.

      En el marco normativo descrito, sustentado en las previsiones de las leyes que acabamos de mencionar, debe inscribirse el Acuerdo de 26 de octubre de 2010 (BOJA de 10 de noviembre de 2010), del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía que, en su parte dispositiva, establece:

      " Primero. Obras de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

      Este Acuerdo tiene por objeto el cumplimiento de lo establecido en el artículo 1.c) de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía , que regula las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de agua, en concreto, las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma y su régimen de ejecución, con el fin de lograr la protección y el uso sostenible del agua y la consecución de los objetivos de calidad establecidos en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

      En cumplimiento de este objetivo y en el ejercicio de las competencias atribuidas en el artículo 9.f) de dicha Ley , se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras de depuración de las aguas que constan en el Anexo del presente Acuerdo.

      Segundo. Efectos.

      El presente Acuerdo surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín oficial de la Junta de Andalucía".

      Incluye el Anexo de este Acuerdo una multiplicidad de infraestructuras de depuración y saneamiento y, entre ellas -precisa la Administración demandada- diferentes obras de las EDAR de Alhaurín el Grande, Barbate, Coín, Isla Cristina (EDAR de La Antilla), Matalascañas, Nerja y Tarifa.

      Pues bien, si partimos de la premisa de que, con carácter general y al amparo de los citados preceptos de la Ley Orgánica 2/2007 y de la Ley 9/2010, cabe afirmar la competencia de la Junta de Andalucía sobre la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, lógico será apreciar la relevancia y trascendencia que a efectos de este recurso tiene el mencionado Acuerdo de 26 de octubre de 2010, en cuanto expresa haber sido dictado en el ejercicio de las competencias atribuidas en el artículo 9.f) de la Ley 9/2010 al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y declara de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras de depuración de las aguas que constan en el Anexo, entre las que se incluyen las cuestionadas en este recurso.

      (iv) Conclusión: la Junta de Andalucía es responsable del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

      Esta y no otra es, a nuestro juicio, la conclusión que cabe extraer a este respecto, al estar acreditado que el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea es consecuencia directa y exclusiva del incumplimiento por la Junta de Andalucía de una competencia que tiene atribuida por nuestro ordenamiento jurídico, cual es la relativa a la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica -de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía- que eran necesarias para que pudiera prestarse el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales en las aglomeraciones urbanas antes mencionadas.

      Conclusión que no queda desvirtuada por la afirmación de la recurrente de que " el cumplimiento o no de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras, deberá ventilarse al margen de este procedimiento", puesto que aquí estamos contemplando como título de imputación los incumplimientos de las competencias propias de la Comunidad Autónoma, legalmente atribuidas a ésta, y no otros posibles incumplimientos derivados de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras pactados con las entidades locales.

      Esa conclusión, por otra parte, resulta de aplicación a los casos de las obras de las EDAR de Alhaurín el Grande, Coín, Isla Cristina (EDAR de La Antilla) y Tarifa. Tan solo en el caso de la aglomeración de Isla Cristina se han tenido en cuenta, también, otras consideraciones que, a juicio de la Sala, prestan adecuada y suficiente cobertura a la imputación de responsabilidad de la Junta. Estas consideraciones se expresan en el acuerdo de inicio en los siguientes términos:

      "En relación con el Colector, el grado de intensidad de la intervención de la Junta de Andalucía es muy superior al de la MAS (Mancomunidad de Servicios de la provincia de Huelva). Se arrogó la totalidad de las funciones correspondientes a esta infraestructura desde la financiación hasta la ejecución. La asumió desde el año 2004-2005, es decir que han pasado más 14 años sin haber procedido a su ejecución, por lo que podríamos hablar de un incumplimiento por parte de la Junta. Por otro lado, viene cobrando el canon de mejora respecto de la infraestructura del colector, basándose precisamente en el Acuerdo de 26 de octubre de 2010, incluyendo, para justificar el cobro del canon, la actuación del Colector de conexión dentro del expediente de Ampliación de la EDAR, actuación que sí queda amparada expresamente en la declaración de interés autonómico.

      Además, esta actuación se ha asumido desde una perspectiva integral, la EDAR y el Colector, siendo difícil establecer una partición jurídica de la misma. A mayor abundamiento, la falta de suscripción de convenios posteriores al protocolo no exime a la Junta de responsabilidad, ya que de facto asumió la financiación y ejecución de la actuación, y por otro lado, la falta de suscripción de esos instrumentos de colaboración sería en todo caso imputable también a la propia Junta."

      En consecuencia, debemos desestimar la pretensión formulada por la parte recurrente con carácter principal en su escrito de demanda.

Desestimación de la alegación referida a que, en todo caso, la responsabilidad que se pretendiera derivar a la Junta siempre estaría sujeta a una serie de limitaciones objetivas y temporales.

1. Sostiene a este respecto la Junta que la declaración de interés autonómico tiene efectos limitados, tanto temporales como objetivos:

   - Temporales, en cuanto el único texto vinculante sería el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010, pues en los Protocolos anteriores con los Ayuntamientos no existía obligación, sino potestad de la Junta de Andalucía de iniciar las obras mientras se firmaban los convenios específicos que no se llegaron a suscribir. Por tanto, debemos partir de la declaración de interés autonómico del año 2010.

   A estos efectos, señala, el incumplimiento por la Administración local de la Directiva y, en consecuencia, de las obras durante todo el periodo anterior es responsabilidad de los Entes Locales.

   Pero es que, además, la presunta responsabilidad que se pretendiera exigir a la Comunidad Autónoma en virtud del Acuerdo del Consejo de Gobierno realmente no podría computarse hasta llegado el momento en el que hubiera transcurrido el plazo que en el procedimiento judicial del que traen causa las sanciones se considerase suficiente para que la Administración obligada hubiera cumplido, y ello sencillamente en cuanto que la declaración de interés autonómico no es ejecutable directamente, pues requiere instrumentos que lo concreten y una programación, de modo que ninguna obligación nace para la Comunidad Autónoma hasta que no exista dicha concreción.

   - Objetivos, en cuanto al objeto de la declaración de interés autonómico, que sólo se refiere al auxilio para la ejecución de las obras pero no al resto de las obligaciones que incumben a los entes locales, que incluyen no sólo actuaciones posteriores sino también previas a la ejecución, como la atribución de terrenos para que se puedan realizar dichas obras, defendiendo que la Junta que la Comunidad Autónoma de Andalucía ha cumplido con todos los compromisos que le competen.

2. Esta alegación de la parte recurrente tampoco puede ser acogida por la Sala.

   (i) En primer lugar, respecto de las limitaciones temporales invocadas por la recurrente, referidas al periodo de incumplimiento, la Sala suscribe el razonamiento esgrimido por la parte demandada.

   Así, se debe tener en cuenta que la STJUE de 25 de julio de 2018 impone sanciones por el incumplimiento del Reino de España al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la STJUE de 14 de abril de 2011.

   El propio TJUE expone que la fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento es la del vencimiento del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de lo dispuesto en el artículo 260 TFUE, apartado 2, es decir, el 31 de julio de 2013. Por tanto, las sanciones no traen causa del inicial incumplimiento de la Directiva 91/271/CEE, sino del incumplimiento de la STJUE de 14 de abril de 2011 y, más concretamente, del que persistía a fecha 31 de julio de 2013.

   En definitiva, es el periodo transcurrido desde la STJUE de 14 de abril de 2011 el que se ha tomado en consideración para la fijación de las sanciones. Por tanto, habida cuenta de que el acuerdo por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía es de fecha 26 de octubre de 2010, la competencia y responsabilidad sobre el cumplimiento de la STJUE de 14 de abril de 2011, recae plenamente en dicha Comunidad.

   (ii) Por otra parte, respecto de las limitaciones objetivas que también invoca la recurrente, cabe reiterar lo siguiente:

   En primer lugar, que el título de imputación en que se funda su responsabilidad es el relativo al incumplimiento de las competencias que tiene legalmente atribuidas en materia de ejecución de obras de infraestructura hidráulicas que, habiendo sido declaradas de interés de la Comunidad Autónoma, resultaban necesarias para que las entidades locales, como sujetos competentes para prestar el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales, pudieran prestar dicho servicio.

   Y, en segundo término, que ese incumplimiento de la recurrente es el que hemos apreciado como causa directa y exclusiva del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, porque la falta de ejecución de las referidas obras hidráulicas ha impedido a las entidades locales prestar el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales propio de su competencia.

   Por eso, consideramos contrario a la lógica que la Administración recurrente pretenda proyectar sobre las entidades locales las consecuencias derivadas de su propio incumplimiento.

   En consecuencia, procede rechazar también la pretensión formulada por la recurrente con carácter subsidiario en su escrito de demanda para que se moderase la responsabilidad imputable a la Junta teniendo en cuenta las limitaciones objetivas y temporales alegadas.

Conclusiones y costas.

A la vista de cuanto se ha expuesto en los precedentes Fundamentos, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020, citado en el encabezamiento de esta sentencia, por ser éste ajustado a Derecho.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 LJCA y, pese a la desestimación del recurso, no procede hacer especial imposición de costas a ninguna de las partes, atendiendo a la complejidad jurídica de las cuestiones tratadas.