STSJ Andalucía 170/2021, 10 de Febrero de 2021
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 170/2021 |
| Fecha | 10 Febrero 2021 |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019. Renovada en virtud de acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 28 de octubre de 2020.
Recurso núm. 208/2018.
SENTENCIA 170/21
Ilmo.Sr. Presidente
D. Heriberto Asencio Cantisán
Ilmos. Sres. Magistrados
D. Luis Gonzaga Arenas Ibáñez
D. Pedro Luis Roás Martín
En la Ciudad de Sevilla, a diez de febrero de dos mil veintiuno.
La Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso tramitado en el registro de la Sección Tercera de esta misma Sala con el número 208/2018, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE), representada por el Sr. Procurador D. Jesús ESCUDERO GARCÍA, contra las " Normas reguladoras del programa de gratuidad de libros", aprobadas por la Consejería de Educación y Cultura de la Ciudad Autónoma de Ceuta (BOCCE Num. 5762, de 6 de marzo de 2018), ampliándose a las normas reguladoras y bases del programa de gratuidad de libros de texto, publicada en el BOCCE de 4 de junio de 2018, y al Acuerdo del Consejo de Gobierno, publicado en el BOCCE de 15 de junio de 2018, por el que se aprueba " la convocatoria del Programa de Gratuidad de Libros de Texto para el curso 2018/2019"; cuya conformidad a derecho sostiene el LETRADO DE LA CIUDAD DE CEUTA. Es ponente el Iltmo. Sr. D. Pedro Luis Roás Martín.
Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinente, interesó de la Sala el dictado sentencia estimatoria del recurso.
Conferido traslado del escrito anterior, se formuló escrito de contestación por la Administración demandada, con expresión de los hechos y fundamentos de derecho que entendía de aplicación e interesando el dictado de una sentencia que desestimare el recurso contencioso-administrativo.
Se formularon conclusiones por ambas partes, y quedaron finalmente las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo. Finalmente, el recurso pasó para su resolución a la Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019, y renovada en virtud de acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 28 de octubre de 2020.
Destaca la recurrente en su demanda que el contenido del programa de gratuidad, y su convocatoria para el curso 2018/2019, afecta gravemente al sector editorial; no sólo por establecer la gratuidad de los materiales que editan las empresas asociadas a ANELE, al fijar cantidades máximas que deben de ser suficientes para asumir el coste de los libros de texto en un mercado donde rige el precio libre (primaria y secundaria), sino además con la creación de los denominados " bancos de libros" por una Ciudad Autónoma como la de Ceuta que carece de competencia en materia educativa.
Esgrime en primer término la nulidad de las normas por las que se establecen las bases del programa de gratuidad en Ceuta, al haberse omitido el trámite de información pública o de audiencia que exigen los artículos 105 CE, 26 de la Ley 50/1997, 4 y 5 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible; y, 129 y 133 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. Por otra parte, sostiene la nulidad de la disposición recurrida por carecer la Ciudad de Ceuta de competencias para la creación de un modelo de Banco de libros para el préstamo a todos los alumnos, con independencia de su renta, que cursen las enseñanzas obligatorias (primaria y secundaria) o infantil y, también, para establecer un modelo de programa de gratuidad de libros de texto a través de ayudas directas. También alega la nulidad de las previsiones contenidas en la base octava de las normas, que establecen la obligación de los beneficiarios de las ayudas de devolver los libros de texto y materiales al finalizar el curso escolar para su préstamo. Y, defiende que para la adquisición/compra de estos materiales la Administración debería haber seguido un procedimiento abierto, público, transparente y no discriminatorio conforme a las prescripciones de la Ley de Contratos del Sector Público. Por otra parte, estima que debe apreciarse la nulidad del modelo de financiación del sistema previsto en la base quinta de las normas, a través de la fijación de un importe por alumno y nivel educativo que se establece en cada convocatoria anual; por vulnerar el artículo 10.1.g) de la Ley 10/2007, en un mercado en el que debe regir el precio libre. Expone por otro lado que el modelo implantado, de reutilización y préstamo de libros de texto, vulnera los derechos de propiedad intelectual de las editoriales; en particular, el derecho a autorizar o prohibir el préstamo, y el derecho irrenunciable a una remuneración equitativa ( artículos 1 y 5 Directiva 2006/115/CE; y artículos 19.4 en relación con el 37.2 de la LPI). Y, alega la nulidad de las normas por vulnerar el artículo 1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia .
Se opone la demandada que señala que la demandante declara en el primero de los Hechos de su demanda que las empresas editoriales forman parte del Sistema Educativo Español a tenor de lo previsto en el Art. 2.bis.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, con apoyo en interpretación del TSJ de Castilla y León en dos sentencias del año 2016, pero el artículo 2.bis.2 de la precitada norma no concreta quienes son los agentes privados que desarrollan funciones de regulación, de financiación o de prestación de sentidos para el ejercicio del derecho a la educación en España, y los titulares de este derecho, así como el conjunto de relaciones, estructuras, medidas y acciones que se implementan para prestarlo.
Por otra parte, se expone que las bases para la gratuidad de libros de texto tienen su origen en acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad de Ceuta de fecha 16 de febrero de 2018 (BOCCE 5762 de 06/03/2018), al que no alude la recurrente. El acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de junio de 2018 a que se refiere este recurso, es solo una modificación del anterior por el que se clasificaban de diferente forma los cauces contributivos a la gratuidad: en aquel se establecían tres sistemas (banco de libros, adquisición por el centro y cheque-libro) y en este, dos (banco de libros y reposición y adquisición de nuevos libros que comprende transferencia a los centros educativos y cheque-libro). Hay que resaltar que, en este segundo acuerdo, el que es objeto de recurso, el sistema de adquisición por el centro es subsidiario, para el caso en que los libros de texto depositados en el banco de libros no sean suficientes para cubrir las necesidades previstas. Frente a los argumentos de la demanda, relativos a que en el mercado rige el precio libre, remite la demandada a la jurisprudencia que ha señalado que la Administración puede fijar un tope de gastos por alumno, cosa lógica pues ha de obrar dentro de un presupuesto, pero no existe prueba alguna de que las cuantías establecidas impongan indirectamente precios u otras condiciones comerciales no equitativas.
En cuanto a la ausencia de convenio con el MEC que sustente la convocatoria impugnada, insiste la demandada en las consideraciones previamente expuestas acerca de que esta convocatoria no realiza tal implantación, a la que aspira la Ciudad, y que tendrá que realizarse con el soporte legal que lo legitime cuando llegue el momento que no es éste de la convocatoria que aquí se impugna. Por lo demás, sostiene que no se discute que la competencia sea estatal, pero la Ciudad no está invadiendo competencias, pues ha firmado un convenio del que se desprenden determinadas actuaciones, entre ellas, la que aquí nos ocupa. Todo ello a tenor de las normas de aplicación a esa colaboración institucional, que se citan; fundamentalmente, la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local, y artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece el principio de cooperación como base que debe regir las relaciones en las Administraciones públicas.
Plantea la demandada inicialmente la posible falta de competencia de esta Sala para enjuiciar el recurso, en relación con los artículos 10.1 y 8.1 de la LJCA. Sobre este extremo, señala que la resolución administrativa impugnada no reviste el carácter de disposición general, sino que es la ejecución o puesta en práctica de las normas bases contempladas en los presupuestos generales sometidos a exposición pública.
Pues bien, sobre estas consideraciones previas cabe destacar que, entre los diferentes actos impugnados, aparecen expresamente mencionadas las bases normas reguladoras del programa de gratuidad de libros de texto, publicado en el Boletín Oficial, adoptado por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma en sesión ordinaria celebrada el 16 de febrero de 2018. Así, lo dice la recurrente en sus conclusiones, que señala que, mediante escrito de 11 de abril de 2018 formuló recurso frente a las normas reguladoras del programa de gratuidad de libros publicadas en el BOCCE de 6.3.2018 (" normas gratuidad marzo 2018"). Y, que según la comunicación remitida el 6 de junio de 2018 por el Consejero de Educación y Cultura a la asociación recurrente, como " interesada" (folio 89 del expediente...
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