SAN, 25 de Marzo de 2021
| Ponente | MIGUEL DE LOS SANTOS GANDARILLAS MARTOS |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 6ª |
| ECLI | ES:AN:2021:1232 |
| Número de Recurso | 2/2018 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SEXTA
Núm. de Recurso: 0000002 /2018
Tipo de Recurso: DERECHOS FUNDAMENTALES
Núm. Registro General: 02657/2018
Demandante: AREMA (ASOCIACIÓN PARA LA RECUPERACIÓN Y RECICLAJE DE MADRID)
Procurador: DÑA. ADELA CANO LANTERO
Demandado: COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y DE LA COMPETENCIA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.: D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a veinticinco de marzo de dos mil veintiuno.
Se ha visto el recurso contencioso-administrativo, tramitado por el cauce especial de protección de los Derechos Fundamentales, que ante esta Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 2/2018, ha interpuesto la ASOCIACIÓN DE LA RECUPERACIÓN Y EL RECICLADO DE MADRID, representada por la procuradora doña Adela Cano Lantero, contra la resolución del de 19 de abril de 2018 de la Dirección de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia por acordaba la incoación de expediente sancionador.
Ha sido parte la Administración General del Estado defendida por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
Por la recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en los términos expresados en el encabezamiento, acordándose su admisión mediante decreto y con reclamación del expediente administrativo.
La parte actora formalizó la demanda, y tras una exposición de los antecedentes y la cita de diversas sentencias, considera que estamos ante un acto de trámite cualificado que puede ser objeto de procedimiento especial, al infringirse el principio del non bis in idem, en su vertiente procesal del artículo 25 de la Constitución. Sostiene que lo llevado a cabo por la CNMC, al reabrir el procedimiento sancionador, sentenciado y decido por motivos de fondo, vulnera los efectos de cosa juzgada. Terminó suplicando: « [t]ras los trámites de Ley, dicte sentencia por la que, con íntegra estimación de este recurso, declare la nulidad del citado Acuerdo por ser lesivo del derecho fundamental al non bis in idem en su vertiente procesal de AREMA y a sus asociados [...]».
La Abogacía del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, pidió la desestimación del recurso. Afirma que no concurre la triple identidad necesaria para que se pueda hablar de non bis in idem. Parte de la premisa de que no hubo pronunciamiento sobre el fondo. La primera sentencia se limitó a considerar que no se trataba de una infracción única y continuada, lo que no impedía a la Dirección de Competencia la investigación de los hechos acaecidos en cada uno de los sectores por separado analizando sus efectos reales o potenciales desde una perspectiva individualizada.
El Ministerio Fiscal emitió su dictamen. Considera que el recurso debe ser estimado. Sostiene que se está vulnerando el derecho de la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución en cuanto que la Administración se aparta de lo fallado por la Sala, haciendo irrelevantes las consecuencias que tendría la ejecución de la sentencia que en su momento estimó el recurso contra la primera sanción. Concluye que el recurso debería ser estimado
Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, habiéndose practicado la propuesta y admitida con el resultado obrante en autos; finalmente, mediante providencia se señaló para votación y fallo el día 10 de marzo de 2021, en que efectivamente se deliberó y votó.
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Don Santos Gandarillas Martos, quien expresa el parecer de la Sala.
La entidad ASOCIACIÓN DE LA RECUPERACIÓN Y EL RECICLADO DE MADRID (en lo sucesivo AREMA) somete a la consideración de la Sala, por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, la legalidad de la resolución dictada el 19 de abril de 2018 por el Director de Competencia de la de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (en adelante CNMC), por acordaba la incoación de expediente sancionador a la actora y a otras tantas entidades.
Debemos destacar los siguientes antecedentes de como se ha reiniciado el expediente sancionador para poder valorar en su plena dimensión el alcance del presente recurso.
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- El 4 de julio de 2013, la Dirección de Investigación de la extinta CNC ya incoó expediente sancionador (con el mismo número bajo el cual se llevó a cabo la información reservada) contra diversas entidades, por posibles conductas prohibidas por el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), consistentes en: (i) acuerdos colusorios tendentes a repartos de clientes públicos y privados, y de actividades, y a fijación de condiciones comerciales, así como en (ii) decisiones o recomendaciones colectivas con el objeto y/o efecto de restringir la competencia, todo ello referido a mercados de producto ligados a las actividades de gestión de residuos y de saneamiento urbano en varias comunidades autónomas del territorio nacional, e incluso en el conjunto del territorio nacional.
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- Concluyó el procedimiento con resolución del 8 de enero de 2015 del Consejo de la CNMC, que declaró responsables por una infracción única y continuada del artículo 1 de la LDC y del artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, a varias empresas y entidades entre las que se encontraba la actora.
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- Interpuestos recursos contencioso-administrativos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, fueron estimados por diferentes sentencias dictadas entre los meses de diciembre de 2017 y febrero de 2018. Concretamente, respecto de la actora fue la sentencia de 28 de diciembre de 2017, recurso 131/2015.
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- En la estimación de todos estos recursos, la Audiencia Nacional consideró que no había quedado acreditada la existencia de una infracción única y continuada apreciada en la resolución del Consejo de la CNMC.
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- La Dirección de Competencia, tras valorar que el plazo de prescripción había sido interrumpido, incoó nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos que reputó no juzgados en cuanto al fondo. Esta es la decisión que debemos enjuiciar.
No está de más que hagamos unas previas consideraciones en torno al proceso especial escogido por la actora en relación con el derecho fundamental que se dice vulnerado, concretamente, el de la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de nuestra Constitución, dadas las particulares características del procedimiento que para la defensa de los derechos de la persona se regula en los artículos 114 y ss de la Ley de esta Jurisdicción , y antes en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona (BOE de 3 de enero).
El Tribunal Supremo examinó el procedimiento que se regulaba en la Ley 62/1978, jurisprudencia sustancialmente aplicable al vigente de los artículos 114 y ss, y destacó algunas particularidades y ventajas:
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- La de acogerse a las propias del proceso preferente y sumario de la Ley 62/1978, sin plantear cuestión de legalidad ordinaria en relación con el acto que se impugna.
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- La posibilidad de impugnar el acto a través del proceso ordinario acumulando el planteamiento de lesión de derechos fundamentales y de infracción de la legalidad ordinaria.
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- La de plantear simultáneamente los dos procesos con los siguientes límites, (i) la no suspensión de los plazos para la interposición del proceso ordinario y (ii) la imposibilidad de formular de forma sucesiva la vulneración del derecho fundamental sobre la que se ha decidido en el proceso especial y preferente ( STS de 11 de octubre de 2014, casación 757/99 , FJ 2º). De tal manera y recordando lo dicho por nuestro Tribunal Constitucional, « [L]a garantía contencioso-administrativa que configura la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona consiste en un proceso caracterizado, además de por su naturaleza preferente y la mayor brevedad de sus trámites, por su especialidad y, sumariedad, en el sentido de que tan sólo puede enjuiciarse en el mismo la conformidad del acto o disposición objeto del recurso con los derechos fundamentales a que se refiere el art. 53.2 de la Constitución ( art. 6.1 de la Ley 62/1978 , en conexión con la Disposición transitoria segunda , 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ). Cualquier otra cuestión relativa a la legalidad del acto o disposición impugnado debe sustanciarse a través del recurso ordinario, que incluso puede seguirse simultáneamente al proceso especial, como recuerda nuestra Sentencia 23/1984 de 20 de febrero . En el recurso ordinario puede plantearse también la eventual infracción de los derechos constitucionalmente reconocidos, y asimismo constituye, en su caso, una vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo. En consecuencia, los interesados deben optar entre acogerse a las ventajas de preferencia y celeridad propias del proceso sumario de la Ley 62/1978, renunciando a pretender la nulidad del acto por vicios de legalidad, o bien plantear cualquier posible...
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