STS, 12 de Junio de 2014

La Unión Europea lleva empeñada muchos años en conseguir un sistema de tarifación para que cada medio de transporte asuma los costes, económicos y sociales, que se originan en la utilización de estructuras viarias. Por ello, ha creado una normativa previendo tasas y/o peajes a camiones, pero no con la finalidad de imponer su establecimiento, sino de evitar distorsiones en la libre competencia, caso de que los Estados Miembros decidieran aprobar dicho tipo de gravámenes.

En este sentido, la Directiva 1999/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, permitió a los Estados miembros percibir tasas basadas en la duración del uso de las mismas, para las que se fijó un nivel máximo, y autorizó también el cobro de peajes basados en la distancia recorrida, para recuperar los costes de construcción, mantenimiento y funcionamiento de la infraestructura.

Dicha regulación fue modificada por la Directiva 2006/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006.

La nueva regulación tiene las siguientes características:

-La Directiva resulta aplicable, como la anterior, a tasas o peajes para vehículos de más de 3,5 toneladas, en toda la Red TEN-R, pero deja libertad a los Estados miembros para que puedan aprobar tasas o peajes en el resto de las carreteras o a toda clase de vehículos, si bien en estos casos no es de aplicación la Directiva, sino las reglas generales de los Tratados, de no discriminación y proporcionalidad.

- La nueva Directiva permite a los Estados Miembros imponer tasas reguladoras para combatir la congestión y la contaminación, que se añaden a la tarifa media ponderada (entendiendo por ella el total de ingresos de los peajes durante un período de tiempo determinado, dividido por el número de vehículos- kilometro recorridos en una determinada red de carreteras sujeta a peaje durante este período. Tanto los ingresos como los vehículos-kilómetro están calculados en base a los vehículos para los que el peaje se aplica).

En efecto, el artículo 9 permite imponer estas tasas adicionales, basadas en el espacio y el tiempo o el impacto medioambiental, específicamente diseñadas para combatir la congestión, por ejemplo en zonas urbanas y, como se ha indicado anteriormente, se aplican además de la tarifa media ponderada.

-Se permite a los Estados miembros imponer recargos en casos muy concretos y así, en zonas de montaña, se pueden añadir dichos recargos a la tasa media ponderada, siempre que los ingresos adicionales que produzcan se usen para un proyecto prioritario TEN-T en el mismo corredor. Para proyectos prioritarios fronterizos, los recargos pueden ser del 25% como máximo, mientras que para otra clase de proyectos, el máximo se fija en el 15%.

La transposición al ordenamiento jurídico interno de la Directiva 2006/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, en el ámbito de las competencias estatales, tuvo lugar mediante la aprobación del Real Decreto 713/2009, de 24 de abril, hoy derogado formalmente, por el que se establecen los criterios para la determinación de los peajes a aplicar a determinados vehículos de transporte de mercancías en las autopistas en régimen de concesión de la Red de Carreteras del Estado incluidas en la Red Transeuropea de Carreteras. En el Preámbulo del Real Decreto se lee:

"En los últimos años, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea han aprobado varias directivas encaminadas a eliminar las distorsiones en la competencia entre las empresas de transporte de los Estados miembros, con lo que se ha conseguido un cierto grado de armonización y se van cubriendo etapas hacia el objetivo final de eliminación total de dichas distorsiones.

Para conseguirlo se requiere que de forma simultánea se realice la armonización de los sistemas de cobro y el establecimiento de mecanismos equitativos de imputación del coste de las infraestructuras a los transportistas.

Con ese fin, la Unión Europea ha elaborado la Directiva 2006/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

La transposición al ordenamiento jurídico español de la citada norma europea exige modificar las condiciones de explotación de las autopistas de peaje de la Red de Carreteras del Estado incluidas en la Red Transeuropea de Carreteras, lo que se regula jurídicamente mediante el presente real decreto.

El objeto principal de la Directiva 2006/38/CE es modificar los aspectos regulados en la Directiva 1999/62/CE sobre los peajes y las tasas por utilización de infraestructuras. El presente real decreto solo contempla los peajes.

De las distintas posibilidades previstas en la Directiva, en este real decreto se ha optado por mantener la situación actual, en la que sólo las autopistas explotadas en régimen de concesión están sujetas al pago de peajes, y no introducir peajes en toda la Red Transeuropea de Carreteras incluida en la Red de Carreteras del Estado.

Por otra parte, en este real decreto se ha optado por aplicar peajes a vehículos pesados cuya masa máxima autorizada sea superior a 3,5 toneladas, así como por introducir reducciones de tarifas de peaje y por mantener las actuales exenciones en el pago. Por lo demás, se permite la modulación de peajes por motivos como la lucha contra el daño medioambiental, la congestión del tráfico, la limitación de daños a la infraestructura, la utilización óptima de la misma o la mejora de la seguridad vial. Finalmente, en casos excepcionales, el real decreto permite añadir recargos a los peajes relacionados con las infraestructuras de las regiones montañosas.

En consecuencia, se regulan las tarifas a aplicar a los vehículos pesados especificados en el real decreto para los peajes de las autopistas en régimen de concesión de la Red de Carreteras del Estado incluidas en la Red Transeuropea de Carreteras, así como sus condiciones de aplicación. Este real decreto contiene 3 anexos que regulan los principios fundamentales para la imputación de costes y el cálculo de peajes, la clasificación de vehículos según los límites de emisión de contaminantes y la clasificación de vehículos en función de los daños que causan al pavimento."

Así pues, el Real Decreto establece que sólo las autopistas explotadas en régimen de concesión estarán sujetas al pago de peajes, no introduciéndolos en toda la Red Transeuropea de Carreteras incluida en la Red de Carreteras del Estado, como permitía la Directiva (artículo 3.1).

Por otra parte, el Real Decreto opta por aplicar peajes a vehículos pesados cuya masa máxima autorizada fuera superior a 3,5 toneladas, así como por introducir reducciones de tarifas de peaje y por mantener las actuales exenciones en el pago.

Un principio fundamental es el de que "No podrá exigirse a ninguna categoría de vehículos pesados el pago simultáneo de peajes y tasas por la utilización del mismo tramo de carretera" (artículo 3.2.), a lo que se añade que "En aquellas autopistas en régimen de concesión cuyo contrato administrativo haya sido adjudicado con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto o se hubiese iniciado el expediente de contratación, entendiendo por iniciado el expediente cuando se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del contrato, este Real Decreto sólo será de aplicación cuando se prorrogue el contrato o se produzca una modificación sustancial del mismo." (artículo 3.3.)

Por último, el Real Decreto contiene 3 anexos que regulan los principios fundamentales para la imputación de costes y el cálculo de peajes, la clasificación de vehículos según los límites de emisión de contaminantes y la clasificación de vehículos en función de los daños que causan al pavimento.

Pues bien, la Norma Foral 1/2011, de 29 de marzo, de Gipuzkoa, publicada en el Boletín Oficial de dicho Territorio en 8 de abril siguiente, añade un Título, el VII, a la Norma Foral de Carreteras y Caminos, aprobada por Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio, relativo a la regulación de los criterios para la determinación de gravámenes a aplicar a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de infraestructuras viarias en el Territorio Histórico de Guipúzcoa, invocándose para su aprobación la competencia atribuida por los artículos 10. 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y el artículo 7 a), apartado 8, de la Ley 27/1983 de 25 de noviembre, de relaciones institucionales comunes de la Comunidad y los órganos forales de los territorios históricos para la planificación, proyecto construcción, conservación, modificación, uso y explotación de las carreteras.

Parece oportuno poner de relieve, aun cuando solo sea a efectos informativos, que tras la aprobación de la Directiva 2011/76/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, se permitió la posibilidad de establecer peajes a los vehículos pesados de transporte de mercancías asociados a los costes de la infraestructura (costes de construcción, operación, mantenimiento, desarrollo de la red y rendimiento del capital rendimiento del capital) y/o a los costes externos (categoría de las emisiones Euro- antigüedad del vehículo y también del período de utilización en los casos en que se incluya el coste congestión o de la contaminación acústica).También se introdujeron cambios en el ámbito de aplicación y en los criterios para el cálculo de dichos peajes, incluidos aquéllos correspondientes a autopistas de peaje en régimen de concesión.

Como consecuencia, el Real Decreto 286/2014, de 25 de abril (BOE del 8 de mayo) ha transpuesto el contenido de la Directiva 2011/76/UE del Parlamento Europeo mediante su adaptación a los criterios ya establecidos, de tal forma que se deroga el Real Decreto 713/2009, de 24 de abril, por motivos de simplicidad normativa, con el objetivo de que el marco regulador sea poco disperso y resulte claro.

Pues bien, la Asociación del Transporte Internacional por Carretera (ASTIC) y la Asociación Guipuzcoana de Transporte (GUITRANS), interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la Norma Foral 1/2011, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco y la Sección Primera de dicho Organo Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 1319/2012, dictó sentencia de desestimatoria, de fecha 12 de junio de 2013.

Las entidades demandantes en la instancia prepararon recurso de casación contra la sentencia y, tras ser tenido por preparado, lo interpusieron por medio de escrito presentado en 23 de septiembre de 2013, en el que solicitan su anulación y que en la que se dicte en sustitución, se deje sin ningún efecto la Norma Foral 1/2011, de 29 de marzo, impugnada en la instancia.

La representación procesal de la Diputación Foral de Gipuzkoa, se ha opuesto al recurso interpuesto, por medio de escrito presentado en 22 de enero de 2014, en el que solicita su desestimación, con imposición de costas a las recurrentes.

Igualmente, se ha opuesto al recurso de casación la representación procesal de las Juntas Generales de Gipuzkoa, por medio de escrito presentado en 22 de enero de 2014, en el que solicita su desestimación, con imposición de costas a la recurrente.

Habiendo sido señalada para la deliberación, votación y fallo la audiencia del once de junio de dos mil catorce, en dicha fecha tuvo lugar al referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL MARTÍN TIMÓN, Magistrado de la Sala

El recurso de casación se articula con cuatro motivos, de los cuales, los tres primeros se formulan bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, mientras que el cuarto se expone por el cauce de la letra c) de dicho precepto legal.

En el primer motivo se alega infracción por la sentencia "a quo", del artículo 149.1 (apartados 5, 13 y 21) de la Constitución, artículo 10. 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y artículo 7.a), apartado 8 , de la Ley 27/1993, de Relaciones entre Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organismos Forales de los Territorios Históricos.

En este motivo se combate el criterio de la sentencia de instancia, de considerar que el título competencial habilitante para la aprobación de la Norma Foral es el de financiación de carreteras y no el de "transportes", como se pretendía en la demanda.

En el segundo motivo, se imputa a la sentencia la infracción del principio de libre circulación de mercancías o servicios regulado en el Título II de la Tercera Parte ( artículos 28 y 37) y en el artículo 92 del Tratado del Funcionamiento de la Unión Europea, dedicados a la libre circulación de mercancías, el artículo 157.2 de la Constitución y el artículo 7.1 de la Directiva 1999/62/CE, de 17 de junio de 1999, modificada por la Directiva 2006/38/CE, de 17 de mayo de 2006, que se trata de incorporar.

El tercer motivo sirve a las recurrentes para denunciar la infracción de los artículos 3 y 10. 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.

Por último, en el cuarto de los motivos, como antes se ha dicho, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la L.J.C.A. se reprocha a la sentencia la infracción del artículo 48 de la misma, en relación con los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, por generar indefensión y adolecer la sentencia de una motivación suficiente.

Antes de dar respuesta a los motivos de casación formulados, conviene poner de relieve que en el Preámbulo de la Norma Foral 1/2011, se nos dice:

"La Unión Europea ha regulado la necesidad de establecer peajes, tasas o cánones por la utilización de infraestructuras viarias de los vehículos de transporte de más de 3,5 Tm, desde la perspectiva de la competencia en materia de transportes pesados, en toda la Red Transeuropea de Carreteras definida en el anexo I Sección 2.ª de la Decisión n.º 1962/96/CE, modificada por la Decisión n.º 884/2004/CE (DOL 167 de 30 de abril de 2004). El fundamento de esta regulación radica en eliminar las distorsiones de la competencia entre las empresas de transporte de los diversos Estados miembros que puedan generarse si no estuvieran armonizados los sistemas de cobro y los mecanismos equitativos de imputación del coste de las infraestructuras viarias a los transportistas. En concreto se trata de la Directiva 2006/38/CE de 17 de mayo de 2006 (DOUE del 9 de junio de 2006) por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE de 17 de junio de 1999 (DOUE del 20 de julio de 1999) relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

De conformidad con el artículo 10 . 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y del artículo 7.a) apartado 8 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos , es competencia foral la planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras. En tal sentido, la implantación de peajes o cánones por la utilización de infraestructuras viarias sólo puede establecerse a través de Normas Forales, de acuerdo con la doctrina firme de la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2009 , que determina que el canon tiene naturaleza tributaria y está sujeto al principio de reserva de ley, en nuestro caso a la potestad normativa de las Juntas Generales.

El artículo 38 del Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa , aprobado por el Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio, dispone que: «1.-Todos los ciudadanos tiene el derecho a transitar por las carreteras y caminos de Gipuzkoa conforme a su destino y de acuerdo con las leyes, normas y señales de tráfico y circulación. 2.- El tránsito por las carreteras y caminos de Gipuzkoa podrá someterse al pago de peaje o derechos de uso.»

En la presente Norma Foral se establecen los criterios a aplicar para la fijación de las cuantías a abonar por los vehículos pesados de transporte de mercancías de más de 3,5 Tm por la utilización de infraestructuras viarias del Territorio Histórico de Gipuzkoa integradas en la Red TransEuropea de Carreteras o en aquellas otras que, de acuerdo a lo establecido en esta Norma Foral, así se determine.

De acuerdo a la definición antes citada, la Red TransEuropea de Carreteras en el Territorio Histórico de Gipuzkoa incluye la AP-1, la AP-8, la N-I, la A-15, y la N-121-A.

Para ello, se ha elaborado un texto normativo que, mediante artículo único, transpone las citadas Directivas comunitarias, y que se incorpora como Título VII al vigente Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa, aprobado por Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio."

La referencia que en el Preámbulo de la Norma Foral se hace a la Sentencia de esta Sala de 12 de febrero de 2009, donde se concluyó que el canon allí enjuiciado tenía naturaleza de tasa, por cuanto retribuía un servicio (el que prestaba mediante la autopista de peaje A 8), de recepción obligatoria, dadas las condiciones de saturación de la carretera N-634, en el tramo coincidente de ambas infraestructuras, que hacía obligada la utilización de aquella al ser "poco menos que necesario su empleo por elementales razones de comodidad, ahorro de tiempo y seguridad", nos obliga a plantearnos el problema de atribución a esta Jurisdicción para conocer del conflicto planteado, habida cuenta de que:

1. El artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en la redacción dada por Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, al regular la competencia de Juzgados y Tribunales, señala que "Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución , de conformidad con lo que establezca la Ley de esa Jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica".

2. El artículo 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción dada por la misma Ley antes indicada, excluye del conocimiento de la misma: " d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica".

3. En fin, la Disposición Adicional Quinta de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, añadida por la ley Orgánica 1/2010, establece: "1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre )..."

Pues bien, conviene señalar que la parte hoy recurrente vio el problema y defendió la atribución del conocimiento del asunto a esta Jurisdicción a partir de su punto de vista de tratarse de una regulación del sector del transporte, pues en el escrito de demanda (páginas 16 a 20) razonó del siguiente modo:

"Esta parte es consciente del carácter dual que tiene el concepto de Norma Foral. Sólo será equiparable a una Ley, a efecto de un eventual recurso de inconstitucionalidad, en caso de que se trate de una norma neta y puramente fiscal que desarrolle el régimen fiscal propio de la Comunidad Autónoma Vasca o de alguno de sus Territorios Históricos. Sin embargo, si la Norma Fiscal regula cualquier otra materia, tendrá carácter meramente reglamentario, puesto que la llamada Ley de Territorios Históricos, de 25 de noviembre de 1983, reserva al Parlamento Vasco, en exclusiva, la facultad de dictar normas con rango de ley en su artículo 6.2.

En el presente supuesto, la Norma Foral impugnada no crea ni modifica el régimen fiscal del Territorio Histórico de Guipúzcoa, sino que lo que se regula es un determinado sector del transporte por carretera, incorporando una Directiva comunitaria que no es fiscal sino reguladora del sector del transporte y de la red transeuropea de carreteras. Por lo tanto, no se está ante una norma foral fiscal propiamente dicha.

La prueba de que no cabe equiparar esta Norma Foral a una Ley sino a un puro reglamento es que la incorporación de la misma Directiva en el ámbito del Estado, se ha llevado a cabo por el Gobierno, a través de Real Decreto [...]

La propia exposición de motivos de la Norma Foral impugnada reconoce que el título competencial que se desarrolla es el de carreteras y que el texto aprobado se incorpora como Título VII al vigente Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Guipúzcoa [...]

No se está ante una Norma Foral equiparable a una ley (cosa que sólo ocurriría si se tratase de una Norma Fiscal) sino ante una norma equiparable a un reglamento que sólo incide parcialmente en el ámbito de los cánones pero no para establecer ni el régimen fiscal aplicable ni la capacidad recaudatoria de la diputación foral, sino para regular determinado sector del transporte por carretera.

De hecho, la Norma Foral no está amparada en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía para el País Vasco en cuanto no recoge un determinado "régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio Concierto, y a las que dicte el Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma". Recoge una regulación autónoma del sector del transporte de mercancías por carretera sin amparo alguno en normas legales estatales o autonómicas ni en el Concierto. Su exposición de motivos la ampara en el artículo 10.34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco que regula no el régimen fiscal sino la planificación, el proyecto, la construcción, la conservación, la modificación, la financiación, el uso y la explotación de carreteras y no puede pretenderse que, al ser una pretendida Norma Foral su contenido no sea fiscalizable por la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sólo por excepción serán fiscalizables ante el Tribunal Constitucional las Normas Forales Fiscales que desarrollen el régimen fiscal propio de un Territorio Histórico del País Vasco dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. [...] La regulación autónoma de las Carreteras y los Caminos de Guipúzcoa, no faculta al Territorio Histórico a dictar normas que puedan sustraerse del control jurisdiccional y el intento de hacerlo buscando el apoyo nominal de la Norma Foral Fiscal será "ultra vires" y fiscalizable por la jurisdicción contencioso- administrativa.

Es evidente que el exceso en el ejercicio de la delegación legislativa por el Parlamento al Gobierno a través de los Decretos legislativos permite, con arreglo al artículo 86.2 de la Constitución, su control jurisdiccional. [...]

De igual modo, pretender dictar una norma que regula autónomamente el transporte de mercancías por carretera sólo para determinados transportistas y para Guipúzcoa fuera de los parámetros recogidos en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, a través de una pretendida Norma Foral Fiscal y estableciendo un marco regulatorio que para el resto del Estado está contenido en un mero reglamento (el Real Decreto 713/2009, de 24 de abril) supone exceder los límites conceptuales de dicha categoría, remitiendo el control del exceso a la fiscalización de esa Jurisdicción.

Por lo tanto, siéndose consciente del contenido de la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, lo cierto es que no se está ante una Norma Foral Fiscal que desarrolle el régimen fiscal propio de un Territorio Histórico del País Vasco dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a del Estatuto de Autonomía [...] sino ante una norma regulatoria de un determinado sector (el de transporte de mercancías por carretera) que tiene, como lo tiene la norma que hace lo propio en el ámbito del Estado, carácter reglamentario y, por lo tanto, es fiscalizable ante la jurisdicción contencioso administrativa estando legitimado para impugnarla cualquier entidad o asociación que acredite interés legítimo".

En cambio, las partes demandadas (Juntas Generales y Diputación Foral de Gipuzkoa) no se refirieron en sus escritos de contestación a la demanda a este asunto y lo mismo hizo la Sala de instancia en la sentencia.

Pues bien, esta Sala entiende que dado el carácter de la Norma Foral 1/2011, de 29 de marzo, es recurrible ante la jurisdicción contencioso- administrativa y no ante el Tribunal Constitucional.

En efecto, partimos de que la Directiva 1999/62/CE, en redacción que permanece tras la Directiva 2006/38/CE, se refiere a los impuestos sobre vehículos que cada Estado miembro establece (así, en España, el Impuesto Municipal de vehículos de tracción mecánica), a los peajes y a las tasas por utilización de infraestructuras viarias (artículo 1), dejando libertad a los Estados miembros para establecer peajes y/o tasas en la red transeuropea de carreteras para los vehículos a los que se aplica, sin perjuicio de reconocerles el derecho a establecer, de acuerdo con el Tratado, tales exacciones (peajes y/o tasas) en las infraestructuras que no forman parte de esa red o para los vehículos distintos de los previstos en la propia Directiva cuando circulen por la misma (artículos 7.1 en relación con el 2, letras d), e) y f) ).

Por tanto, al legislador le resulta indiferente que la exacción se haga efectiva mediante el cobro de peajes o de tasas, siempre, eso sí, que no exija el pago simultáneo de peajes y tasas por la utilización del mismo tramo de carretera (artículo 7.3) y se aplique sin discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad del transportista, del país o del lugar de establecimiento del mismo o de matriculación del vehículo o del origen o destino del transporte (artículo 7.4).

Desde el Derecho de la Unión Europea no se impone, por tanto, una específica configuración y caracterización de la exacción que los Estados miembros decidan reclamar por el uso de las autopistas y/o carreteras. Puede ser una tasa, que la susodicha Directiva define como el pago de un importe que dé derecho a un vehículo a utilizar la infraestructura durante un periodo de tiempo determinado (artículo 2, letra c) ), o un peaje, que se define como pago de una suma por recorrer un vehículo una distancia determinada en las infraestructuras, basada en la distancia recorrida o en el tipo del vehículo (artículo 2, letra b) ). Considera ambas opciones legítimas, sin mas constreñimiento que el carácter proporcional de la tasa a la duración de la utilización de la instalación viaria (artículo 7.8) y la necesidad de que el importe de los peajes se base únicamente en el principio de recuperación de los costes de la infraestructura, que han de incluir los de construcción, explotación, mantenimiento y desarrollo de la red, así como un rendimiento de capital o margen de beneficio basado en las condiciones de mercado (artículo 7.9).

Aunque hay relevantes matices, no hay modificaciones sustanciales, por lo que aquí importa, tras la aprobación de la Directiva 2011/76/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011.

Por su parte la Norma Foral 1/2011, en cuanto transpone las Directivas Comunitaria, no puede ir más allá de ellas, salvo, como veremos, en la previsión del ámbito de aplicación de tasas y/o peajes.

Pues bien, en el ordenamiento jurídico interno, la calificación de la exacción como tasa o como peaje depende la configuración concreta de sus elementos en cada caso.

En este sentido, y prescindiendo de la línea no uniforme seguida por la legislación española sobre la materia, debe tenerse en cuenta la definición de tasa contenida en el artículo 2.2.a, primer párrafo de la Ley 58/2003, General Tributaria ("Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado."), así como las consecuencias de la supresión del segundo párrafo de dicho precepto por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en el que se disponía: "Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público." (En Gipuzkoa, el artículo párrafo segundo del artículo 16.2.a) de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria, fue suprimido, a partir de 28 de diciembre de 2011, por la Norma Foral 5/2011, de 26 de diciembre).

Por otra parte, si bien la jurisprudencia ha considerado que las prestaciones de lo usuarios de autopistas en régimen de concesión no son tasas sino contraprestaciones por el servicio prestado que el concesionario hace suyas por título de derecho privado ( Sentencias de 20 de abril de 2001, recurso contencioso-administrativo 618/1998 y 4 de julio de 2006, recurso de casación 9890/2003), en la Sentencia de esta Sala de 12 de febrero de 2009 (recurso de casación 3349/2006), citada en la Exposición de Motivos de la Norma Foral 1/2011, se afirmó (Fundamento de Derecho 5º) que "los usuarios de las infraestructuras viarias que se contemplan en la Norma Foral 11/2002 deben contribuir con una prestación que coactivamente se les impone (canon) si quieren hacer uso de las mismas. El referido canon de uso participa de la naturaleza de una auténtica prestación patrimonial de carácter público y queda sujeta por ello a los requerimientos inherentes al principio de legalidad de los arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución Española ", a lo que ha de añadirse que en el posterior Auto de 20 de julio de 2009, que resolvió incidente de nulidad de actuaciones, se dijo (Fundamento de Derecho Tercero) que "Las condiciones de la saturación de la carretera Nacional 634, única alternativa razonable a la Autopista A-8, se deducen de la documentación aportada a los autos por la propia Diputación Foral de Vizcaya, Juntas Generales de Vizcaya e INTERBIAK como justificación para la Norma Foral 11/2002. De esta forma la utilización de la autopista A-8 por los vehículos se convierte en obligada siendo poco menos que necesario su empleo por elementales razones de comodidad, ahorro de tiempo y seguridad.

Si trasladamos la doctrina de la STC 102/2005 al canon de utilización del demanio creado por la Norma Foral que se impugna en este recurso, los usuarios de las infraestructuras viarias que se contemplan en la Norma Foral 11/2002 deben contribuir con una prestación que coactivamente se les impone (canon) si quieren hacer uso de las mismas. El referido canon de uso participa de la naturaleza de una auténtica prestación patrimonial de carácter público y queda sujeta por ello a los requerimientos inherentes al principio de legalidad de los arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución Española ."

Los Reales Decretos 713/2009, de 24 de abril y 286/2014, de 25 de abril, no crean exacción alguna, limitándose a prever la aplicación de peajes en las autopistas en régimen de concesión incluidas en la Red Transeuropea de carreteras. E igualmente, en el caso de la Norma Foral 1/2011, que ahora enjuiciamos, tampoco existe implantación de exacción alguna, (como ocurría con la Norma Foral 11/2002, de 12 de diciembre, por la que se creaba y regulaba el canon de utilización de infraestructuras viarias y se regulan determinados aspectos del régimen tributario de la Sociedad Pública Foral gestora), sino que sólo se fijan criterios para la aplicación ante una posible y futura aprobación de gravámenes por la utilización por determinadas carreteras y por ciertos vehículos. Así queda reflejado en el artículo 111 del Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio, al que se incorporó la Norma Foral impugnada, cuando establece:

"1.- Es objeto del presente Título fijar los criterios para la determinación de los cánones o peajes a aplicar a los vehículos pesados de transporte de mercancías de más de 3,5 Tm por la utilización, "2.- Asimismo, al margen de la introducción de cánones o peajes en la Red Transeuropea de carreteras, o en parte de ella, mediante disposición con rango de Norma Foral, se podrán aplicar cánones o peajes y/o tasas en las carreteras no incluidas en la red transeuropea, entre ellas en las carreteras paralelas a las que pueda desviarse el tráfico de la red transeuropea de carreteras y/o que estén directamente en competencia con determinadas partes de dicha red, o aplicar cánones o peajes y/o tasas en carreteras de la red transeuropea a otros tipos de vehículos de motor no cubiertos por la definición de «vehículo pesado», siempre que la imposición de peajes y/o tasas a dichas carreteras no sea discriminatoria con respecto al tráfico internacional ni dé lugar a distorsiones de la competencia entre operadores".

Desde luego que, a diferencia de la normativa estatal, la Norma Foral recoge la posibilidad de que se apliquen tanto peajes como tasas de forma amplia e incluso hasta en las carreteras paralelas a las que pueda desviarse el tráfico de la red transeuropea de carreteras, pero siempre bajo una mera previsión no concretada.

Sin embargo, a pesar de ese ámbito más amplio de la Norma Foral 1/2011, tras la cual se puede intuir el establecimiento de tasas en el futuro, al menos en algunos supuestos, lo cierto es que la mera previsión de la Norma Foral con fijación de criterios no permite calificarla inequívocamente como una "Norma Foral Fiscal" a los efectos de atribuir el conocimiento de su impugnación al Tribunal Constitucional, tanto más teniendo en cuenta el carácter excepcional que cabe atribuir a la Disposición Adicional Quinta su Ley Orgánica, antes transcrita.

Tras lo expuesto, y comenzando a dar respuesta al primero de los motivos formulados, debemos señalar previamente que el artículo 148.1. de la Constitución, establece que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias entre otras, en las siguientes materias: "5º.Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable" .

Por su parte, el artículo 10 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, dispone que la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencias exclusivas en las siguientes materias: "34. En materia de carreteras y caminos, además de las competencias contenidas en el apartado 5, número 1, del artículo 148 de la Constitución , las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del artículo 3 de este Estatuto".

En fin, el artículo 7.a) de la Ley 27/1983 de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad del País Vasco y los órganos forales de sus territorios históricos, establece que los Organos Forales de los Territorios Históricos tienen competencia exclusiva, que ejercitarán de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos, en las siguientes materias: "8. Planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos."

La sentencia, tras poner de relieve que las entidades recurrentes planteaban como primer motivo del recurso el de la competencia de las Juntas Generales de Gipuzkoa para la aprobación de la Norma Foral impugnada y los preceptos, constitucional y estatutario, anteriormente transcritos, así como que la Norma Foral 1/2011 se aplica a carreteras (AP-1, AP-8, N-1, A-15 y N121-A) cuyo trayecto no se circunscribe al territorio guipuzcoano, argumenta en el primer Fundamento de Derecho:

"Pues bien, el título competencial invocado es congruente con la materia -la de carreteras- regulada por la norma recurrida que las recurrentes confunden o mezclan con la de transportes, al no distinguir la fuente o título competencial "ratione materia", que delimita las facultades del Territorio Foral de cuyo ejercicio se trata, esto es, la de financiación y uso de carreteras y caminos, de los efectos o incidencia de la regulación en materia conexa (la de transportes) con la anterior.

Y en el ejercicio de dicha competencia las Juntas Generales de Guipuzkoa no han sobrepasado el límite territorial marcado por la red de carreteras de ese Territorio en cuyo Catálogo se incluyen las mencionadas, integradas a su vez en la Red Transeuropea de Carreteras delimitada en el Anexo I, Sección 2ª de la Decisión nº 1962/96/CE, modificada por la Decisión nº 884/2004/CE.

La regulación, en efecto, no se extiende a itinerarios o trayectos que no se desarrollen íntegramente en territorio guipuzcoano, sino que opera dentro del ámbito competencial determinado por la red de carreteras.

Así, las competencia de Guipuzkoa en esa materia no viene limitadas -negativamente- por la integración de las mencionadas vías en la Red Transeuropea de Carreteras, sino -positivamente- por su integración en el Catálogo de la Red de Carreteras de ese Territorio Histórico, de conformidad con la distribución constitucional "Estado -Comunidad Autónoma- Territorios Forales".

Las recurrentes, por el contrario, contemplan el marco competencial del Territorio Foral desde la perspectiva del mapa "intraeuropeo", la cual no puede aceptarse sin obviar el mencionado Catálogo Foral y sin poner en entredicho, a la vez, la competencia ejercida por el Estado mediante el Real Decreto 713/2009, respecto a vías también integradas en la Red Transeuropea.

En definitiva, es el bloque normativo señalado por las Juntas Generales en su escrito de contestación a la demanda, y tan solo de forma parcial y fragmentaria por los recurrentes, el que configura el límite físico, no sobrepasado por la norma recurrida, a las competencias de esa Institución en materia de carreteras. Y así es que el Estado no ha invocado competencias exclusivas en materia de transportes terrestres, sino en materia de obras públicas de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma ( artículo 149.24 de la Constitución) en la regulación de la misma materia que la norma foral aquí recurrida ( disposición final primera del Real Decreto 713/2009)."

Así pues, la sentencia considera que el título competencial invocado por la Norma Foral, esto es, los artículos 10. 34 del Estatuto de Autonomía y 7.a) de la Ley 27/1983 de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad del País Vasco y los órganos forales de sus territorios históricos, es congruente con la materia que regula, siendo el transporte mera consecuencia de dicha regulación.

Como se ha dicho anteriormente, las entidades recurrentes, en contra del criterio de la sentencia impugnada, entienden que la Norma Foral, lejos de establecer un mecanismo de financiación de determinadas vías de acceso al Territorio Histórico de Guipúzcoa, lo que hace es regular el tránsito de determinados vehículos por dichos Territorios, a través de unos gravámenes que no dudan en calificar como discriminatorios.

Se aduce que cuando son varios los títulos competenciales afectados por la Norma Foral, el Tribunal Constitucional considera que ha de estarse al fin primordial de la norma controvertida o al de su especificidad, prefiriendo el título específico al genérico, inclinándose la mayoría de los supuestos por el análisis casuístico de la norma y, especialmente, por la necesaria coordinación de las Administraciones implicadas, análisis que este caso no se ha dado.

Se añade que la Norma guipuzcoana establece un cuello de entrada a Guipúzcoa por el Puerto de Echegárate y un cuello de salida por Irún, hacia la frontera francesa, incidiendo de modo directo en la actividad de transporte de mercancías, porque no hay otro recorrido paralelo o diferenciado para el transporte de mercancías en la misma ruta. Es un gravamen al transporte, se dice, pues las rutas en las que se ha previsto carecen de alternativa, de modo que o se utilizan las vías gravadas o no tiene posibilidad de tránsito.

La circunstancia expresada incide en la concurrencia de títulos competenciales distintos, en los que el Estado tiene capacidad normativa:

-"La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ( artículo 149.1.1de la Constitución)".

-"Bases y coordinación de la planificación de la actividad económica ( artículo 149.1.13 de la Constitución)."

-"Transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma y ordenación y gravamen de la actividad del transporte ( artículo 149.1.21 de la Constitución)".

La Norma impugnada, se nos dice, "no pretende, en ningún caso, ejecutar una norma estatal, ni siquiera desarrollarla, sino que lo que hace es regular por sí misma la ordenación del transporte por carretera en Guipúzcoa, configurando una red de carreteras privativas, en las que, para poder transitar los vehículos de las empresas de transporte por carretera, va a ser necesario pagar un peaje desproporcionado y que además, nace con vocación de ser ampliada hasta que abarque todas las carreteras que discurren por dicho Territorio Histórico, excediéndose claramente del objeto y de la finalidad de la Directiva que se pretende incorporar". Se añade que "lo que pretende la Norma Foral impugnada no es determinar el régimen de financiación o la gestión de unas determinadas carreteras y lo que hace es regular el tránsito de vehículos dedicados al transporte de mercancías por el territorio de Guipúzcoa".

Se resalta la diferencia entre el Real Decreto 713/2009, de 29 de abril, que establece los criterios para la determinación de los peajes a aplicar a determinados vehículos de transporte de mercancías en las autopistas en régimen de concesión de la Red de Carreteras del Estado incluidas en la Red Transeuropea de Carreteras y la Norma Foral, pues, siempre según las recurrentes, aquél regula la exigencia de determinados sobreprecios o peajes a ciertos transportistas solo en autopistas concretas (con itinerarios redundantes los de las carreteras de tránsito gratuito), sobre las que el Estado, por demás, tiene plena competencia, ya porque dichas carreteras discurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, ya porque supongan un itinerario de interés general"; en cambio, la Norma Foral recurrida "hace una interpretación sesgada del artículo 10. 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y del artículo 7.a), apartado 8 de la Ley 27/1983, de Relaciones entre Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de los Territorios Históricos. Esta norma prevé, en cuanto a la competencia sobre carreteras, que es competencia exclusiva de los Organos Forales de los Territorios Históricos, que «la planificación, proyecto, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras»", pero debe coordinarse con el artículo 148.1.5 de la Constitución, según el cual, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de "ferrocarriles y carreteras, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de una Comunidad Autónoma y en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable" disponiéndose así igualmente por el artículo 10.34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco."

Se añade que la atribución de competencias sobre las carreteras viene delineada por la concurrencia del territorio y del interés, de modo que el Estado ostenta competencias sobre aquellas carreteras que discurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, como también ostentará competencia para estudiar, planear, proyectar y construir las carreteras integradas en una red de interés general, extrayéndose la consecuencia de que, aunque se tratase de regulación de las carreteras y no del transporte, se estaría yendo más allá de las competencias del Territorio Histórico, pues todas las carreteras afectadas exceden del ámbito de la Comunidad Autónoma.

En la misma línea se pone de relieve que las carreteras a las que afecta la Norma Foral, forman parte de itinerarios de interés general (la red transeuropea de carreteras) recalcándose la competencia estatal sobre aquellas que sirven de acceso principal fronterizo de España, esencial para el transporte de mercancías, como son las carreteras N-1, AP-1 y N-121-A-.

Frente a ello, la representación procesal de la Diputación Foral de Gipuzkoa opone que, como recuerda la sentencia impugnada, el Real Decreto 713/2009 que realiza la transposición de la Directiva solo en el ámbito de la Red de Carreteras del Estado, y, dentro de ella exclusivamente para las autopistas en régimen de concesión que pertenezcan a la Red Transeuropea de Carreteras, no se dictó al amparo del artículo 149.1.21ª de la Constitución, sino del artículo 149.1.24ª, que atribuye al Estado la competencia sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

Aduce que "Es el Derecho interno de cada Estado el que determina cual es el órgano competente para llevar a cabo la transposición de directivas europeas. Y si lo que se trata de transponer es una directiva relativa a la aplicación de gravámenes por la utilización de vías incluidas en la Red Transeuropea de Carreteras, es claro que dicha transposición, en cuanto afecta a los tramos guipuzcoanos de la AP-1 (Autopista Vitoria/Gasteiz-Eibar), AP-8 (Autopista del Cantábrico), N-1 (de Madrid a Irún), A-15 (Autopista Navarra-Gipuzkoa) y N-121-A (de Pamplona a Irún), corresponde realizarla a las Instituciones Forales del Territorio Histórico, que son las que tienen competencias exclusivas sobre dichos tramos, todos ellos integrados en el Catálogo de la Red de Carreteras de la Diputación Foral de Guipuzkoa".

Por su parte, la representación de las Juntas Generales de Gipuzkoa considera que la Norma Foral recurrida no excede del título competencial atribuido al Territorio Histórico ("planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación uso y explotación de carreteras y camino", según el artículo 7.a) apartado 8 de la Ley 27/1983) y ello, puesto que "en el ejercicios de las citadas competencias, en su vertiente de financiación y uso de las carreteras, se aprueba la Norma Foral recurrida, que lo que hace es regular los criterios que habrán de tenerse en cuenta a la hora de establecer gravámenes a aplicar a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de infraestructuras viarias del Territorio Histórico de Gipuzkoa, que son de su exclusiva competencia, transponiendo, tal y como se refiere en su exposición de motivos, las directivas comunitarias que se citan", añadiendo que, "Tal y como señalan los propios recurrentes, la transposición de las directivas comunitarias al derecho interno del Estado ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y así se recoge en la jurisprudencia constitucional que asimismo, citan".

Tras ello, se pone de relieve que el Real Decreto 713/2000, de 24 de abril, ha incorporado al Derecho español la Directiva 2006/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas estructuras, indicándose como título competencial, el artículo 149.1.24 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre las obras publicas de interés general (Disposición Final Primera).

Se resalta que según la Disposición Adicional Primera del Real Decreto, en lo que respecta a la información a remitir sobre la transposición de la Directiva, se dispone que "La información correspondiente a las carreteras que, formando parte de la Red Transeuropea, no sean de titularidad estatal habrá de ser facilitada por sus Administraciones titulares a la Administración General del Estado, con objeto de que ésta cumpla las obligaciones de información a la Comisión Europea impuesta al Reino de España por la Directiva indicada en el párrafo anterior", añadiéndose la previsión de información a la Administración General del Estado que se contiene igualmente en la Norma Foral recurrida.

Expuestas las posiciones de las partes, la Sala manifiesta que el motivo no puede ser estimado a la vista de la materia regulada y de la competencia exclusiva que sobre la misma corresponde a los Territorios Históricos.

En efecto, la exposición del contenido de las Directivas antes realizada nos pone de relieve que nos encontramos ante la regulación de criterios a aplicar, en su caso, para la obtención de recursos que permitan asegurar la sostenibilidad de la red vial en condiciones de la máxima eficiencia.

Por tanto, no se regulan los medios de transporte, ni los requisitos que han de reunir las empresas o los vehículos que circulan por carreteras, ni se preven gravámenes por la entrada de vehículos en determinado territorio, sino que, en aplicación de la regla "el que contamina paga", se hace recaer la financiación sobre los vehículos que hagan uso de las infraestructuras viarias o al menos sobre los que excedan de determinado volumen.

Por lo que respecta a la competencia, en relación con el artículo 148.1.5 de la Constitución, transcrito al comienzo de este Fundamento de Derecho, la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/1998, de 18 de junio señaló lo siguiente:

"...a tenor de lo dispuesto en el art. 148.1.5.ª CE , las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia respecto de las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente» dentro de sus respectivos territorios. La competencia sobre este concreto ámbito material ha sido asumida por los diversos Estatutos de Autonomía de forma exclusiva, como hemos analizado en la STC 65/1998 , fundamento jurídico 6.º De ahí que , normalmente, sea la legislación específica dictada por cada una de las Comunidades Autónomas la que configure el régimen jurídico de sus carreteras . De ahí, también, y consecuentemente con ello, la propia Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, regula principalmente las carreteras estatales, si bien incluye en sus Disposiciones adicionales, como tendremos ocasión de tratar más adelante, normas sobre la intervención del Estado en relación con las carreteras autonómicas. En resumen: En el reparto competencial configurado por la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía en materia de carreteras opera, en primer término, un criterio material que separa por un lado las carreteras estatales y, por otro lado, las carreteras autonómicas, atribuyendo al Estado y a las Comunidades Autónomas exclusividad de competencias en relación con las carreteras de su respectiva titularidad ."

Ahora bien, deben ser realizadas dos consideraciones complementarias a lo expuesto.

La primera, es que recuerda el Tribunal Constitucional que el criterio señalado, no obstante, no cierra por sí mismo la distribución competencial sobre esta concreta materia, pues la Constitución otorga al Estado, sobre determinados aspectos que pueden incidir en la materia de carreteras, otros títulos de intervención en el listado del art. 149.1 CE , que no encuentran su homólogo ni en el art. 148 CE ni en los respectivos Estatutos de Autonomía, y que quedaron analizados con detenimiento en la STC 65/1998 (Fundamentos Jurídicos 7.º a 11). Y tras hacer referencia a ellos, se concluye que si bien las Comunidades Autónomas tienen plena capacidad para legislar sobre el régimen de las "carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente" en su territorio (Estatutos de Autonomía dictados de conformidad con el art. 148.1.5.ª CE) y, por ende, para configurar el régimen de carreteras de su titularidad, también determinados contenidos de la legislación del Estado sobre carreteras, esto es, aquellos que afectan a su planificación, sea desde la perspectiva de la obra pública, sea desde la de su vertiente de elemento integrado en el sistema general de comunicaciones, o sea desde la de las condiciones de seguridad en su uso, pueden ampararse en los títulos competenciales reservados por el art. 149.1 CE (núms. 13.ª, 21.ª y 24.ª, principalmente), los cuales son plenamente aplicables a todas las carreteras, independientemente de cuál sea su Administración titular .

La segunda de las consideraciones es que el Tribunal Constitucional, en el Fundamento de Derecho 6º de la Sentencia 65/1998 ya había advertido que de la regla general de atribución de competencia "se separan el Estatuto vasco y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (art. 10 . 34 EAPV y art. 49.3 LORAFNA , al señalar el primero que «además» de las competencias contenidas en el art. 148.1.5 CE , «las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto», y el segundo, que, entre otras en esta materia, «Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta".

Y por ello, la Sentencia 132/1998, de 18 de junio, al resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley 2/1989, de 30 de mayo, reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco, hace referencia a su situación peculiar del mismo en los siguientes términos:

"Sentados los principios generales que guían el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras, debemos examinar ahora, en concreto, y desde la perspectiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuál es el título competencial que esgrime para defender la constitucionalidad de la Ley impugnada por el representante estatal. Pues el Estatuto de Autonomía del País Vasco ha introducido, al asumir el contenido del art. 148.1.5 CE , determinados matices que se separan de los restantes Estatutos, como advertimos en la STC 65/1998 , fundamento jurídico 6.º.

En efecto, el art. 10 . 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco dispone que, en materia de carreteras y caminos «además de las competencias contenidas en el apartado 5, núm. 1.º, del art. 148 de la Constitución , las Diputaciones forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto». A esta peculiaridad se hace también referencia en la Disposición adicional tercera de la Ley estatal 25/1988, de Carreteras , en la que se establece: «1. La planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras que sean competencia de los territorios forales con derechos históricos se efectuará conforme al régimen jurídico en vigor. 2. La construcción en estos territorios de nuevas carreteras que puedan afectar a las facultades que correspondan al Estado, conforme al art. 141.1.21 .ª y 1.24.ª de la Constitución , requerirá la coordinación y acuerdo con éste».

Este conjunto normativo muestra que la competencia sobre carreteras corresponde a los Territorios Históricos, no a las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma . Congruentemente, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, sobre relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los órganos forales de sus Territorios Históricos, declara la competencia exclusiva de estos últimos sobre la «planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos»; competencia que es ejercitada «de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos» [art. 7 a).8].

Esta distribución competencial explica que la Ley aprobada por el Parlamento vasco no regule en su totalidad el régimen jurídico de las carreteras, como han hecho otras Comunidades Autónomas. La Ley se limita a regular el Plan General de Carreteras del País Vasco, cuya ejecución corresponde a los órganos forales de los Territorios Históricos, bajo la supervisión de la Administración autonómica [ arts. 15 y 4 d) de la Ley vasca 2/1989 ]. La propia Ley explicita que la obligación que recae sobre las Diputaciones forales de articular las medidas presupuestarias y económicas que garanticen el efectivo cumplimiento de los programas de actuaciones obligatorias del Plan se funda en las competencias de la Comunidad Autónoma sobre ordenación del territorio y sobre la «promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación de la economía general» ( art. 10.25 EAPV , art. 15.3 y Disposición adicional segunda de la Ley vasca 2/1989 ). Junto a estos fundamentos competenciales, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de los Territorios Históricos, había dispuesto lo siguiente: «Al objeto de asegurar la debida coordinación de las redes de carreteras de la Comunidad Autónoma, los Territorios Históricos pondrán en vigor para sus redes las normas técnicas y de señalización que se establezcan en el Plan General de Carreteras aprobados por las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, y en aquellas carreteras que sean prolongación de las de la Red estatal o que enlacen con las de otros Entes públicos extracomunitarios o entre los propios Territorios Históricos, realizarán, como mínimo, aquellas previsiones, objetivos, prioridades y mejoras que se establezcan en dicho Plan General» [ art. 7 a). 8, párrafo 2, de la Ley vasca 27/1983 ]."

Estas previsiones específicas para hacer posible la coordinación de las carreteras, que son competencia de los Territorios Históricos, obedece a que «organizar el presente, garantizar la gobernabilidad de Euskadi en la actualidad, no es compatible con el mantenimiento del modelo organizativo existente hasta 1839, o el sistema excepcional que derivó del primer Concierto Económico de 1878. El respeto a la historia y el compromiso de asumirla deben enmarcarse y actualizarse en la propia historia. La revolución industrial, el proceso de urbanización, la complejidad de la vida política, la necesidad de racionalizar los procesos económicos, entrañan cambios evidentes dando lugar a una situación histórica nueva que, a su vez, debe conjugarse con los regímenes privativos de los Territorios Históricos. Armonizar y equilibrar ambas exigencias es el objetivo de la presente Ley» (Exposición de motivos de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983).

La competencia en materia de carreteras de las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma es, pues, distinta de la que corresponde a otras Comunidades Autónomas, precisamente a causa de los derechos históricos de las Diputaciones forales. Derechos que en materia de carreteras, han sido actualizados por el núm. 34 del art. 10 del EAPV, en relación con su art. 37.1 f), en atención a que el régimen foral se encuentra garantizado por la Constitución ( SSTC 11/1984, fundamentos jurídicos 4 .º y 5.º, y 76/1988 ). Estas previsiones estatutarias, a su vez, han sido desarrolladas por el art. 7 a). 8 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983 , sobre relaciones entre las instituciones comunes y los Territorios Históricos, en los términos expuestos antes."

En todo caso, este peculiar régimen de competencias en materia de carreteras del País Vasco es reconocido expresamente en los Decretos de transferencia entre el Estado y la Comunidad Autónoma y así el Real Decreto 2769/1980, de 26 de septiembre, sobre traspaso de carreteras, dispone:

"El traspaso de las funciones y servicios que el Estado presta en el País Vasco en relación con las carreteras y caminos se ampara en lo dispuesto en el apartado 34 del artículo 10 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el que se establece:..."

A partir de la competencia exclusiva de los Territorios Históricos, y puesto de lo que se trata es de fijación de criterios para la implantación de peajes o tasas por la utilización de las infraestructuras viarias, es patente su competencia para trasponer la Directiva 2006/38/CE de 17 de mayo de 2006 (DOUE del 9 de junio de 2006), sin que, como señala la sentencia impugnada, quepa confundir la competencia material con el efecto que su ejercicio pueda suponer en el transporte.

Por ello, el primer motivo no prospera.

En el segundo motivo, se alega infracción por la sentencia del principio de libre circulación de mercancías o servicios, regulado en el Título II de la Tercera Parte ( artículos 28 a 37) y en el artículo 92 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, dedicados a la libre circulación de mercancías, el artículo 157.2 de la Constitución y el artículo 7.1 de la Directiva 1999/62/CE, de 17 de junio de 1999, modificado por la Directiva 2006/38/CE, de 17 de mayo de 2006, que se trata de incorporar.

Ante la alegación realizada bajo análoga argumentación en la demanda, la sentencia responde de la siguiente forma: (Fundamento de Derecho Segundo):

"El peaje o canon previsto por la Norma Foral 1/2011 no grava la entrada de vehículos en el territorio español sino la circulación por determinadas vías incluidas en la Red de carreteras de Gipuzkoa; por lo tanto, aquella exacción no tiene el carácter de arancel o medida de efecto equivalente. Y tampoco puede sostenerse que tal gravamen limita o perturba la libre circulación de mercancías en el mencionado territorio o dentro del espacio europeo común sin poner en cuestión el fundamento o incluso la conformidad de las mencionadas directivas con el Tratado o Tratados de la Unión Europea y la conformidad del Real Decreto 713/2009 con ese ordenamiento.

Por lo tanto, hay que desestimar la alegación de vulneración de los artículos (28 a 37) del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea que regulan la libre circulación de mercancías, y del artículo 152-2 de la Constitución , que prohíbe a las Comunidades Autónomas establecer medidas tributarias que supongan obstáculo a la libre circulación de mercancías o servicios.

La argumentación de las recurrentes sobre el alcance restrictivo del gravamen previsto por la norma foral recurrida en relación al mandato de libre circulación de mercancías o servicios no puede aceptarse sin proclamar la circulación viaria, "libre de cualquier peaje o tasa" como la única solución que se compadece con aquél principio fundamental , lo que evidentemente no es aceptable normativa o doctrinalmente.

Cosa distinta es que los criterios establecidos por la Norma Foral 1/2011 no cumplan las condiciones establecidas por la Directiva 1999/62/CE modificada por la Directiva 2006/38/CEE.

Las recurrentes alegan la violación del artículo 7-1 de esa normativa europea ("sin perjuicio del derecho de los Estados miembros, de conformidad con el Tratado, de aplicar peajes y/o tasas en las carreteras no incluidas en la red transeuropea, entre ellas las carreteras paralelas a las que pueda desviarse el tráfico de la red transeuropea de carreteras y/o que estén directamente en competencia con determinadas partes de dicha red, o de aplicar peajes y/o tasas en carreteras de la red transeuropea a otros tipos de vehículos de motor no cubiertos por la definición de "vehículo" siempre que la imposición de peajes y/o tasas a dichas carreteras no sea discriminatoria con respecto al tráfico internacional ni dé lugar a distorsiones de la competencia entre operadores" ) porque la norma recurrida habilita la aplicación del peaje a carreteras ajenas a la red transeuropea aun sin disponer de un itinerario alternativo.

El planteamiento de este motivo ni tan siquiera se ajusta al texto que se considera vulnerado, ya que ese texto permite la extensión del peaje a carreteras no incluidas en la red transeuropea, entre ellas (no exclusivamente) las carreteras que sirvan de alternativa a dicha red.

Por otra parte, las limitaciones establecidas en la norma que se acaba de citar a la fijación de peajes fuera de la red transeuropea no pueden ser interpretadas en el sentido "uniformador" en que lo hacen los recurrentes sin desconocer la finalidad "armonizadora" de la Directiva de referencia.

Esa normativa no impone la solución "única" o "igualitaria" a que conduce la argumentación de las recurrentes, esto es, la implantación del peaje en todas las carreteras del Estado miembro o su no implantación en toda esa red viaria. Lo que impone dicha normativa o mejor dicho prohíbe, es que el peaje se fije en función de la localización del operador de transportes o suministrador de la mercancía o en función de la procedencia de ésta.

Asì es que el mismo precepto, en su apartado 1 bis, omitidos por las recurrentes, dispone que si los Estados miembros deciden mantener o introducir peajes y/o tasas en solo alguno de los tramos de la red transeuropea, las excepciones por las razones previstas en el precepto no pueden comportar discriminaciones con respecto al tráfico internacional.

Desde esta perspectiva comparativa no puede considerarse que el establecimiento del peaje en una parte de la red viaria del Estado miembro, intraeuropea o extraeuropea, comporta una medida discriminatoria entre operadores o distorsionadora de la competencia si el peaje se aplica a todos los vehículos que circulen por las carreteras gravadas con esa tasa, con independencia de localización, procedencia o destino del transporte, o, lo que es lo mismo, no se vulneran los mencionados límites si el peaje se impone a todos los vehículos cuya circulación genera el hecho imponible . Sin exenciones en razón a los mencionados factores o causas, inaceptables desde el punto de vista de la igualdad de condiciones en la libre circulación de bienes o servicios y de libre competencia en el mercado común.

El ordenamiento de la Unión Europea, en fin, no impone una solución "uniforme" en la red viaria de cada Estado miembro, sino armonizada con arreglo a determinados principios y condiciones y entre ellos, el de no discriminación por razón del origen -interno o internacional- del tráfico.

El Territorio Histórico de Gipuzkoa, respetados esos principios y condiciones, puede establecer en su red de carreteras, las integradas y no integradas en la red transeuropea, las medidas que estime necesarias para la financiación de sus costes de explotación, sin someterse a los criterios establecidos por el Estado, la Comunidad Autónoma del País Vasco, otras comunidades autónomas o Territorios Históricos y sin necesidad de coordinación a dichos efectos con sus respectivas instituciones de gobierno".

La representación procesal de la Diputación de Gipuzkoa opone a este segundo motivo que los nuevos artículos 111 a 117 del Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa y sus anexos son transposición de la Directiva 1999/62/CEE, particularmente de sus artículos 2 y 7, por lo que carece de rigor afirmar que contravienen el Derecho de la Unión Europea.

Tras afirmar que nada de lo que se dice en el motivo sirve para desvirtuar los razonamientos de la sentencia, se señala, para "salir al paso de alguna de las afirmaciones que sin el menor fundamento se hacen en este segundo motivo, se señala que es radicalmente falso que la Norma Foral impugnada establezca un canon que grava la entrada del transporte a Gipuzkoa por el Puerto de Etxegárate y con salida por Irún hacia la frontera francesa, y ello por limitarse a "regular los criterios conforme a los cuales una disposición con rango de Norma Foral podrá hacerlo en lo sucesivo". Con la misma finalidad, se sostiene ser falso que la Norma establezca la posibilidad de bonificaciones a los usuarios que sean residentes en territorio guipuzcoano, pues lo que se dice es que podrán establecerse descuentos o reducciones a favor de los usuarios habituales a condición de que no provoquen distorsiones de la competencia en el mercado interior y la estructura tarifaria sea lineal y proporcionada, esté a disposición de todos lo usuarios en las mismas condiciones y no conlleve costes adicionales que se repercutan a otros usuarios en la forma de peajes adiciones.

En cuanto a la representación de las Juntas Generales de Gipuzkoa opone que de seguirse el planteamiento de las recurrentes, la única solución que resultaría del principio de libre circulación de mercancías, sería el de la circulación viaria libre de cualquier peaje o tasa, lo cual no resulta aceptable.

Se pone de relieve que la Norma Foral, en la regulación contenido del artículo 111.2 del Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa, recoge la posibilidad de introducir cánones o peajes en la Red Transeuropea de carreteras o en parte de ella, mediante disposición de rango de Norma Foral, y asimismo, en las carreteras no incluidas en la red transeuropea en los supuestos que se contempla, tal y como se contempla en el artículo 7.1 de la Directiva 1999/62/CEE, transcribiendo al efecto el artículo 111.2.

El motivo ha de desestimarse, en primer lugar, efectivamente, por cuanto, la Norma Foral impugnada no establece un gravamen de tipo alguno, sino criterios para determinar los gravámenes a aplicar a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de infraestructuras viarias en Gipuzkoa, y, en segundo lugar, y en cualquier caso, los gravámenes no lo son por la entrada de vehículos en territorio determinado, sino por la circulación de los mismos en una clase determinada de infraestructuras, siendo difícil sostener que tratándose de una transposición de Directiva, los artículos 111 a 117 de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa, pueda infringir el Derecho de la Unión Europea.

El tercer motivo sirve a las recurrentes para alegar infracción por la sentencia de los artículos 3 y 10.34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, a cuyo efecto, ante todo, se pone de manifiesto que en el Fundamento de Derecho de aquella se dice:

"El tercer motivo del recurso, referido a la incompetencia del Territorio Histórico de Gipuzkoa para transponer una Directiva europea en materia de competencia exclusiva del Estado o sin sujeción a las bases estatales sobre ordenación de la actividad económica, debe ser desestimado en congruencia con lo expuesto en el Fundamento primero sobre el título competencial en materia de carreteras, que ampara la ejercida por las Juntas Generales a través de la norma recurrida.

Ya hemos dicho que la norma aprobada por el Estado, el Real Decreto 713/2009, de 24 de abril, se ha dictado al amparo del artículo 149.1.24 de la Constitución y no como una norma de ordenación básica al amparo del apartado 13 de la misma disposición. Y así, dicha norma se aplica a las vías incluidas en la Red de carreteras del Estado como la Norma Foral 1/2011 de Gipuzkoa se aplica a las carreteras incluidas en su propia red sin que entre ambas haya una relación vertical, norma básica/norma de desarrollo, sino una relación horizontal entre dos normas dictadas en diferentes ámbitos institucionales y territoriales de competencia "ratione materia".

Las partes recurrentes ponen de manifiesto que la Norma impugnada incorpora una Directiva relativa a una materia de competencia exclusiva del Estado y si bien la Exposición de Motivos afirma que dicha incorporación se lleva a efecto de conformidad a las normas a las que nos hemos referido en el motivo primero, "nada tienen que ver estas competencias con la incorporación unilateral de una Directiva sólo para Gipuzkoa, que afecta al transporte y al comercio internacional por carreteras de toda España (los pasos fronterizos de Irún-Hendaya-Behobia dan salida y entrada a la mayor parte del transporte de mercancías desde y hacia todo el Estado) que está sujeto a la normativa del Estado", insistiendo en que "Mediante esta norma lo que hacen las Juntas Generales de Gipuzkoa es regular y restringir el acceso de determinados transportistas a unos tramos de carreteras que discurren por el Territorio Histórico, pero que trascienden de su competencia y forman parte de la denominada red transeuropea de carreteras", siendo en este caso el Estado el competente para regular las materias de transporte por carretera, sin perjuicio de que la ejecución de lo dispuesto en dicha normativa, le corresponda a la Comunidad Autónoma o Diputación Foral, en virtud del artículo 12.9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Se invocan las Sentencias del Tribunal Constitucional 33/2005, de 17 de febrero y 21/1999, de 25 de febrero.

Finalmente, se expone que el procedimiento para la elaboración de la Norma adolece de los siguientes defectos:

1. ) Falta de coordinación con el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco.

2. ) Falta de competencia de la Diputación Foral para incorporar una Directiva solo para ciertos transportistas y tramos muy concretos de carreteras que no cuentan con itinerario alternativo, a espaldas de la normativa estatal, reguladora del transporte de mercancías y la utilización de infraestructuras viarias, añadiéndose que "Son carreteras, además, que exceden de la competencia de la Diputación Foral porque trascienden de su propio territorio y, en el caso de la N- 121-A, ni siquiera ostenta titularidad sobre algún tramo de la misma.

3. ) No se justifica el establecimiento de restricciones a la circulación y al transporte dentro del territorio del Estado, ni que se den las exigencias objetivas para gravar a los transportistas desde dos puntos de vista:

1. La Nacional 1, cuyo tránsito se grava con el canon, según los recurrentes, "ni es una infraestructura de calidad ni menos lo es a su paso por el Territorio Foral de Gipuzkoa. Es en este último itinerario, una carretera sinuosa, llena de curvas, difícilmente transitable y con importantes elementos de inseguridad, por lo que incluir un elemento de riesgo económico adicional derivado de su coste a los problemas de insolvencia efectiva que afrontan los transportistas, carece de la más absoluta justificación.

2. Se produce un agravio comparativo que supone la exclusiva aplicación de esta Norma a los vehículos de más de 3,5 toneladas, gravando más a un colectivo concreto de pequeños empresarios guipuzcoanos y de otros lugares de España."

Por su parte, las partes recurridas, considerando que los argumentos utilizados en este motivo son análogos a los del primero, se remiten a lo manifestado respecto de este último.

Y efectivamente, así debe ser, por cuanto la Norma Foral tiene su cobertura en las disposiciones estudiadas en el Fundamento de Derecho Segundo, con base en las cuales e interpretación de las mismas, antes realizada, ha de desestimarse igualmente este motivo, en el que se repiten los argumentos de la instancia y se llevan a cabo consideraciones igualmente repetitivas de lo expuesto en los anteriores motivos.

En el cuarto de los Fundamentos de Derecho de la sentencia impugnada se indica que las partes demandantes alegaban que la reducción del expediente a las actuaciones posteriores a la tramitación del recurso en el seno de las Juntas Generales del proyecto de Norma Foral elaborado por la Diputación Foral, había impedido comprobar el cumplimiento de los trámites que deben observarse en dicha elaboración, tras lo cual se indica:

"Pero expuesta esa alegación, más bien queja, contra la resolución del Secretario Judicial de inadmisión de la solicitud de ampliación del expediente administrativo, no se alega la norma de procedimiento que se considera vulnerada por la omisión (¿) del mencionado trámite.

A los efectos hay que distinguir el procedimiento de aprobación del proyecto de Norma Foral del procedimiento de tramitación y aprobación de esa Norma en el seno de las Juntas Generales . El expediente aportado se refiere al segundo de esos procedimientos diferenciados por razón de las distintas organizaciones y competencias de los mencionados órganos del Territorio Histórico.

En los mismos términos de conjetura e hipótesis, por estimar incompleto el expediente administrativo traído a este procedimiento, se plantea el cumplimiento de la Disposición adicional primera de la Norma Foral 1/2011 que obliga a la Diputación Foral a que remita a la Administración General del Estado la información requerida por la Directiva 2006/38/CE para su posterior traslado a la Comisión Europea.

En todo caso, la obligación de comunicación a que se refiere la adicional 1ª de la Norma Foral recurrida es instrumental de la obligación de comunicación a la Comisión Europea impuesta a los Estados miembros (El Ministerio de Fomento, según la disposición adicional 1ª del Real Decreto 713/2009 ) por el artículo 7 bis de la precitada Directiva y que debe cumplirse con cuatro meses de antelación como mínimo a la implantación o puesta en marcha del nuevo sistema de peaje, cosa que no hace la norma recurrida, ya que se limita a fijar los criterios con dicho objeto"

Pues bien, en el cuarto y último motivo de casación, formulado bajo el amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción, las partes recurrentes alegan infracción del artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción en relación con los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, por falta de motivación.

La queja de los recurrentes se centra en que la negativa de la Sala a completar el expediente privó a los mismos de contar con elementos esenciales para la formulación de la demanda, tales como si se ha dado o no audiencia a las asociaciones de transportistas afectados, añadiendo que no cabe decir que la aprobación de un anteproyecto o de un proyecto, son actos " ad intra" de los que solo conocen, en principio, las autoridades y que, como actos de trámite, no son susceptibles de recurso autónomo, generando un expediente distinto al de la aprobación de la Norma. "No puede ser así porque el particular perjudicado que está legitimado para impugnar la Norma no lo estuvo para impugnar el anteproyecto ni el proyecto y la aprobación de estos y de la Norma no son trámites distintos sino que tienen una misma finalidad que solo produce efectos «ad extra», cuando la Norma se aprueba".

Se centra la impugnación en la falta en el expediente de los documentos acreditativos de que se ha cumplido con el procedimiento de tramitación de normas forales previsto en la Norma 6/2005, de 12 de julio, sobre Organización Institucional, Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Gipuzkoa, alegándose igualmente que, al tratarse de una transposición de Directiva europea, deberían constar en el expediente todos los documentos reclamados por la demandante en la instancia.

En este caso, la representación procesal de la Diputación Provincial opone que el motivo está mal planteado, porque si lo que se alega es que la Sala no accedió en su momento a completar el expediente, entonces no debía solicitarse la anulación de la disposición impugnada, sino la reposición de actuaciones, según lo dispuesto en el artículo 95.2.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por otra parte, tras poner de relieve que en la desestimación del recurso de reposición por parte del Secretario Judicial contra la negativa a completar el expediente, se ponía de relieve que ello se hacía sin perjuicio de las pruebas que pudieran proponer las partes, llegado el momento procesal oportuno, y lo cierto es que producida dicha circunstancia, las partes, propusieron la incorporación a su ramo de prueba cuatro informaciones periodísticas de distintos medios de comunicación que nada tenían que ver con la disposición impugnada, a lo que la Sala accedió mediante Auto de 12 de septiembre de 2012.

Por su parte, la representación procesal de las Juntas Generales de Gipuzkoa opone que el procedimiento de aprobación de normas forales se regula en la Norma 6/2005, de 12 de julio, sobre Organización Institucional, Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Gipuzkoa y el Reglamento de las Juntas Generales de Gipuzkoa, aprobado en la sesión de celebrada el día 2 de julio de 2006 (BOG nº 132 de 12 siguiente), añadiéndose que el procedimiento de aprobación de los proyectos de norma foral constituye un procedimiento diferenciado cuya aprobación corresponde a la Diputación Foral, a través del Consejo de Gobierno y que ha de seguir la tramitación prevista en el artículo 70 de la disposición primeramente citada.

En cambio, no resulta de aplicación según las Juntas Generales, el artículo del 164 Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las entidades locales, citado por las recurrentes, ya que los Territorios cuentan con la competencia exclusiva en materia de organización, régimen y funcionamiento respecto de sus propias instituciones, tal como recoge el artículo 37.3.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Se expone que, en todo caso, se trata de interpretación de normativa dictada en el ejercicio de competencias exclusivas del Territorio Histórico.

El motivo no puede estimarse por cuanto, encauzado el motivo por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción, ocurre que no se ha producido indefensión de las recurrentes, en la medida en que pudieron solicitar la incorporación del expediente tramitado conforme al artículo 70 de la Norma Foral 6/2005, y no lo hicieron así.

En efecto, en el escrito de demanda se solicitó el recibimiento a prueba "que habrá de versar sobre el incumplimiento en el proceso de elaboración y aprobación de la Norma Foral impugnada de las exigencias recogidas en la normativa estatal y comunitaria".

Sin embargo, en el escrito de proposición de prueba solamente solicitaron los recurrentes la incorporación de cuatro noticias de prensa acompañados al propio escrito de proposición y que se tuvieran por reproducidos los documentos remitidos. Y el Auto de 12 de septiembre de 2012, admitió todos los medios de pruebas propuestos.

Por tanto, y ante la ausencia de indefensión, se desestima el motivo.

Al no prosperar ninguno de los motivos formulados ha de desestimarse el recurso de casación interpuesto, lo que ha de hacerse con imposición de costas a la parte recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción, limita los derechos de la partes recurridas por este concepto, a la cantidad máxima de 4.000 euros para cada una de ellas.