ATS, 29 de Enero de 2021

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) dictó sentencia, de fecha 6 de febrero de 2020, desestimatoria del recurso n.º 205/2017 interpuesto por UTE Remolcadores Boluda, S.A.- Remolques del Mediterráneo, S.A. UTE, Ley 18/1982, contra la desestimación del recurso de alzada, acordada en fecha 9 de noviembre de 2017 por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia, interpuesto contra el oficio del Director General de la Autoridad Portuaria de Valencia por el que no se reconoció a la parte demandante la condición de interesado en el procedimiento con referencia 01/2017/VSG/CPS que tenía por objeto la aprobación del " pliego de prescripciones técnicas particulares del Servicio de Remolque portuario de los puertos dependientes de la Autoridad Portuaria de Valencia".

La sentencia parte del artículo 113.1 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, TRLPEMM), que establece el procedimiento para la elaboración de los Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios, según cuyo tenor "Las Autoridades Portuarias habrán de aprobar los Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios, oído el Comité de Servicios Portuarios, y previa audiencia de las organizaciones sindicales más representativas y representativas del servicio correspondiente y de las asociaciones de operadores y usuarios más representativas cuyos fines guarden relación directa con el objeto del correspondiente pliego. Para ello, las Autoridades Portuarias remitirán el proyecto de Pliego junto con el expediente completo a Puertos del Estado con el objeto de que emita informe vinculante con anterioridad a su aprobación definitiva. Previamente, Puertos del Estado recabará informe de la Dirección General de Marina Mercante sobre los proyectos de Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios de practicaje, remolque portuario y amarre y desamarre de buques, en lo que se refiere a la seguridad marítima, teniendo en este ámbito carácter vinculante. Este informe deberá emitirse en el plazo de un mes desde la recepción de la documentación correspondiente, entendiéndose en sentido favorable si no fuera remitido en dicho plazo (...)".

Proyecta el contenido de dicho precepto sobre la eventual legitimación y el concepto de interés legítimo teniendo en cuenta el artículo 4.b) y c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y la jurisprudencia al respecto. Concluye la Sala que "En nuestro caso, respecto de unos "Pliegos de Prescripciones Particulares de los servicios portuarios" que no se han aprobado todavía, no pueden afectar a los derechos o intereses legítimos de la empresa demandante, al menos hasta que recaiga la aprobación. Eso no significa que el legislador recabe la opinión de los ciudadanos, empresas y asociaciones representativas, por medio de audiencia, baste la lectura de los arts. 83 y 84 de la Ley 39/2015 o art. 129.5 y 133 del mismo cuerpo legal que prevén: la transparencia e información a la ciudadanía en general y su participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. La normativa sectorial también recoge la audiencia e intervención pública de forma abierta baste la lectura del art. 5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana".

Y añade, finalmente, que lo anterior no es óbice para que en algunas materias el régimen sea diferente, pues el artículo 129.4, párrafo segundo, LPAC prevé que la normativa específica pueda establecer trámites diferentes atendiendo a la singularidad; en estos casos, la legitimación para intervenir en los procedimientos en lugar de individual es colectiva, tal como está previsto con carácter general en el artículo 4.2 LPAC: las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca. Considera la Sala que, en este caso, la normativa sectorial pretende establecer o aprobar una especie de disposición general que regule los servicios portuarios y ese es el origen de la literalidad del artículo 113.1 TRLPEMM e interpreta que "cuando se está elaborando un pliego general para regular los servicios portuarios, no resulta lógico que sean las propias empresas -con sus intereses legítimos quienes intervengan- sino las asociaciones empresariales del sector, en nuestro caso intervino la Asociación Nacional de Remolcadores de España (en adelante ANARE) que no proyecta una idea de defender unos concretos intereses de una empresa sino del sector, se personó en el expediente el 7 de abril de 2017, accedió al expediente y se le facilitó copia e hizo alegaciones".

La representación procesal de UTE Remolcadores Boluda, S.A.- Remolques del Mediterráneo, S.A. UTE, Ley 18/1982, presentó escrito de preparación del recurso de casación en el que, en resumen, alega la infracción del artículo 113.1 TRLPEMM, en relación con los artículos 129.5 y 133 LPAC al haber entendido la Sala que dicho precepto no permite la participación directa del prestador del servicio portuario de remolque en el trámite de aprobación del Pliego de Prescripciones Particulares que regirá esa actividad ante la Administración Portuaria.

Alega, en este sentido, que los Pliegos de Prescripciones Particulares tienen consideración de disposición general (naturaleza normativa) al establecer el marco regulatorio que se impone a los prestadores del servicio portuario correspondiente, lo que ha sido asumido por la STS de 9 de julio de 2017 (RCA 978/2017) o la STS de 17 de octubre de 2017 (RCA 2617/2016) y la propia sentencia recurrida. Precisamente por ello debe observarse lo previsto en los artículos 129.5 y 133 LPAC que prevén la participación activa de los potenciales destinatarios de las normas (y de los ciudadanos) en su elaboración, a través de diversos trámites de audiencia e información pública. La sentencia recurrida, alega la parte actora, parte de la aplicación de estos preceptos, pero, finalmente, no resuelve la controversia con arreglo a su contenido, sino que entiende que el artículo 113.1 TRLPEMM ha dispuesto un trámite distinto y específico que contempla únicamente la intervención colectiva de las asociaciones empresariales del sector. Pero esa atención a un trámite adicional o distinto vulnera la doctrina constitucional establecida en las SSTC 55/2018, de 24 de mayo y 110/2018, de 17 de octubre, puesto que el artículo 129.4.2º LPAC, según dicha jurisprudencia, regula los trámites adicionales o distintos a los contemplados en dicha ley respecto del procedimiento administrativo (aprobación de actos administrativos) y no respecto de la elaboración de disposiciones generales (como el Pliego de Prescripciones Particulares) y, por ello, no resulta de aplicación. El planteamiento, alega la actora, debe ser distinto: además de la audiencia prevista en el TRLPEMM debe acudirse la participación contemplados en la Ley de Procedimiento Administrativo Común para la aprobación de disposiciones generales.

Ese carácter ineludible del trámite de información pública en la aprobación de normas generales, continúa argumentando, ha sido subrayado por la STS de 29 de julio de 2017, antes citada, en la que se señala que el hecho de que una ley no establezca expresamente un trámite de información pública no es razón para no exigirlo inexcusablemente. Y esos trámites previstos en los artículos 129.5 y 133 LPAC en ningún caso pueden quedar supeditados o condicionados a su reconocimiento por la legislación sectorial.

Identificadas así las infracciones, y justificada su relevancia, la recurrente sostiene en su escrito la concurrencia del supuesto de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia previsto en el apartado c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (LJCA) pues la doctrina sentada en la sentencia recurrida -que viene a derogar de facto lo dispuesto en los artículos 129.5 y 133 LPAC con una clara merma del derecho de participación de todos y cada uno de los operadores de servicios de remolque, en este caso, o de otros servicios- trasciende del caso concreto y puede afectar a un gran número de situaciones. Pone de manifiesto que el sistema portuario español cuenta con 48 puertos de interés general gestionados por 28 autoridades portuarias y que la controversia es susceptible de reproducirse respecto de la aprobación de Pliegos de Prescripciones Particulares relativos a la prestación de cualquier servicio portuario. Añade que la Sección Primera ya estimó la concurrencia de este supuesto al admitir el RCA 978/2017 mediante auto, de 27 de junio de 2017, para pronunciarse sobre el informe preceptivo y vinculante de Puertos del Estado y el trámite de audiencia previstos en el artículo 113.1 TRLPEMM.

Alega, asimismo, la concurrencia de la presunción de interés casacional prevista en el apartado a) del artículo 88.3 LJCA en relación con diversos pronunciamientos contenidos en la sentencia sobre los que no hay jurisprudencia. Así, resulta conveniente que la Sala Tercera se pronuncie sobre el carácter de disposición general del Pliego de Prescripciones Particulares; carácter que parece asumir la sentencia recurrida cuando afirma que es una especie de disposición general, existiendo un único pronunciamiento sobre tal naturaleza ( STS de 17 de octubre de 2016, RCA 2617/2016) . Añade, como dato fáctico, que en la práctica totalidad de los puertos de interés general existe un único prestador del servicio de remolque y que se impone como única interlocutora a la Asociación Nacional ANARE.

En segundo lugar, considera que es necesario un pronunciamiento acerca del artículo 113.1 TRLPEMM para aclarar si este precepto regulador del procedimiento de elaboración de los Pliegos Particulares de Prescripciones permite únicamente la participación de las entidades que enumera o si, por el contrario, cabe la intervención del operador o prestador del servicio portuario con arreglo a lo dispuesto en los artículos 129.5 y 133 LPAC. Y esa necesidad se deduce de la ausencia de un criterio nítido por parte de las Autoridades Portuarias pues, por ejemplo, en el procedimiento que dio lugar al RCA 978/2017, resuelto en la STS de 9 de julio de 2018, la prestadora del servicio de practicaje portuaria sí participó en el trámite de audiencia de aprobación del Pliego que regiría su actividad en el puerto de Arrecife.

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 22 de mayo de 2020, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Ha comparecido ante esta Sala en tiempo y forma el procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la entidad UTE Remolcadores Boluda, S.A. - Remolques del Mediterráneo, S.A. UTE, Ley 18/1982, en calidad de parte recurrente. Ha comparecido, asimismo, en calidad de parte recurrida el Abogado del Estado, quien se opone a la admisión del recurso de casación argumentando, en esencia, que el artículo 113.1 TRLPEMM es un precepto específico completo al que no cabe aplicar las normas relativas a la elaboración de disposiciones de carácter general, como ocurre en otros sectores o en el ámbito de la contratación pública.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

Como cuestión previa debemos señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que respecta a la debida identificación de las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, a la justificación de su relevancia en el sentido del fallo y a la fundamentación, con singular referencia al caso, sobre la concurrencia en el asunto de los supuestos de interés casacional comprendidos en el artículo 88.2 y 3 LJCA que se invocan; por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora si la cuestión litigiosa reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Ya se ha expuesto en los antecedentes de hecho de esta resolución que lo controvertido en la instancia es la denegación o no reconocimiento de la recurrente como interesada en el procedimiento de elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas particulares del servicio de remolque portuario, acordada por la Autoridad Portuaria de Valencia y confirmada por la sentencia que se recurre en casación. En la resolución administrativa se señaló que el artículo 113 TRLPEMM regula pormenorizadamente el procedimiento para la aprobación de este tipo de pliegos tanto en los trámites a seguir como en los sujetos implicados en cada trámite, dejando patente que no se trata de sujetos individuales sino de las asociaciones u organizaciones que los represente (que fueron convocadas al procedimiento). Esta es la posición que confirma la Sala de instancia al entender, por un lado, que la recurrente no estaría legitimada en tanto no se apruebe el pliego de prescripciones técnicas y que en el proceso de elaboración de dicho pliego rige lo dispuesto en el artículo 113.1 TRLPEMM que prevé la participación de las organizaciones y asociaciones más representativas, pero no la de los sujetos individuales que representan los intereses individuales de una empresa.

Por el contrario, la parte recurrente sostiene, en resumen, que el régimen específico previsto en el artículo 113.1 TRLPEMM no desplaza o sustituye las previsiones que, con carácter general y para el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, prevén los artículos 129.5 y 133 LPAC, preceptos que llaman a la participación de los afectados por las normas, posibilitando que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas, realizando trámites de consulta, audiencia e información públicas.

Planteada en estos términos la controversia, no es posible obviar -como se pone de relieve en el escrito de preparación- que, mediante auto de 29 de junio de 2017, esta Sección admitió el RCA 978/2017 considerando que la cuestión suscitada en torno a la interpretación del artículo 113.1 TRLPEMM en relación con la operatividad del informe vinculante de Puertos del Estado y su engarce con el derecho de participación de los interesados a través del trámite de audiencia presentaba interés casacional objetivo al versar sobre un problema general que trasciende del objeto del proceso y sobre el que no existe jurisprudencia de esta Sala. El mencionado recurso ha sido resuelto por la STS de 18 de julio de 2018 que es preciso traer a colación porque, en cierta forma, aborda la relación entre lo dispuesto de forma específica en el citado precepto y la jurisprudencia dictada respecto de la necesidad de introducir un nuevo trámite de audiencia cuando se han introducido modificaciones esenciales en proyectos de textos sometidos a información pública (en relación con disposiciones generales y planes de urbanismo). Y sobre este particular declaramos en la citada sentencia que tal jurisprudencia no resultaba aplicable puesto que la propia norma otorga el carácter preceptivo y vinculante al informe de Puertos del Estado, por lo que se obliga al órgano que lo solicita a resolver de acuerdo con el criterio expresado por el órgano consultivo, sin poder desvincularse de su opinión, por lo que la apertura de un nuevo trámite de audiencia carecería de funcionalidad alguna. Sin pronunciarnos sobre los concretos sujetos llamados a participar en el procedimiento, sí señalamos que "contempla este precepto el trámite de audiencia de los interesados en una fase inicial del procedimiento, de modo que una vez observado el trámite de audiencia de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de operarios y usuarios más representativas procede la remisión del Proyecto del Pliego, junto al expediente completo -con las alegaciones de los interesados- a la entidad Puertos del Estado a los fines indicados".

Teniendo en cuenta lo anterior no puede descartarse a priori la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la cuestión formulada a fin de precisar algo más nuestra doctrina en relación con el procedimiento específico de aprobación de pliegos de prescripciones particulares previsto en el artículo 113.1 TRLPEMM; en particular, en relación con los llamados a participar en dicho procedimiento.

Se trata, en efecto, de dilucidar, si el mencionado precepto limita las posibilidades de participación a las organizaciones sindicales y a las asociaciones de operarios y usuarios más representativas o, si, por el contrario, los pliegos deben entenderse como una disposición de carácter general, y las previsiones específicas del artículo 113.1 TRLPEMM han de verse complementadas con las previsiones de participación en la elaboración de disposiciones generales previstas en los artículos 129.5 y 130 LPA. Concurren, en definitiva, las circunstancias de interés casacional objetivo invocadas en el escrito de preparación.

En la línea de lo expuesto en los dos razonamientos jurídicos anteriores, y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión planteada por la parte recurrente presenta interés casacional objetivo consistente en interpretar el artículo 113.1 TRLPEMM, en relación con los artículos 129.5 y 133 LPAC, con el fin de aclarar si en el procedimiento de aprobación de un Pliego de prescripciones particulares de prestación de servicios portuarios únicamente están llamadas a participar las entidades y organizaciones más representativas del sector; o si, por el contrario, cabe entender aplicables los artículos 129.5 y 133 LPAC a fin de que otros interesados o afectados por el contenido de los futuros pliegos puedan participar en el procedimiento de su elaboración.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,