STSJ Comunidad de Madrid 445/2020, 27 de Julio de 2020
| Ponente | MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO |
| ECLI | ES:TSJM:2020:9774 |
| Número de Recurso | 988/2018 |
| Procedimiento | Procedimiento ordinario |
| Número de Resolución | 445/2020 |
| Fecha de Resolución | 27 de Julio de 2020 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
Tribunal Superior de Justicia de Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009750
NIG: 28.079.00.3-2018/0026849
P.O.988/2018
SENTENCIA Nº 445 /2020
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
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Ilustrísimos señores:
Presidente:
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
D. José Ramón Chulvi Montaner
Dª. María de la Soledad Gamo Serrano
En la villa de Madrid, a veintisiete de julio de dos mil veinte.
Vistos por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, los recursos acumulados núm. 988/2018 y 1091/2018, interpuestos por la Comunidad de Madrid, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, en materia de impugnación de disposición general (Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5 de octubre de 2018) y ulterior acuerdo de desarrollo del régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central", figurando como parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, representado y defendido por Letrado Consistorial y Ecologistas en Acción Madrid-AEDENAT, representa por Dª. Filomena y defendida por D. Jaime Doreste Hernández.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª. María de la Soledad Gamo Serrano, quien expresa el parecer de la Sala.
En fecha 21 de noviembre de 2018 el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que de dicha Administración autonómica ostenta por ministerio de la Ley, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Ordenanza de Movilidad Sostenible aprobada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 5 de octubre de 2018 y publicada el 23 de ese mismo mes y año, recurso que fue admitido a trámite por Decreto de 21 de noviembre, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.
El 7 de marzo de 2019 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: el 13 de febrero de 2017 fue publicado el acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 9 de febrero de ese año por el que se aprueba someter a consulta pública previa la elaboración de una nueva Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid, siendo la participación total de 307 comentarios y elaborándose un primer borrador en el que no se establece la regulación y delimitación del área que hoy se conoce como "Madrid Central", definiéndose un Área de Acceso Restringido (AAR), cuya delimitación, configuración y ordenación se realizaría posteriormente por la Junta de Gobierno; efectuadas observaciones por distintos órganos del Ayuntamiento de Madrid fue remitido por la Dirección General de Gestión y Vigilancia de la Circulación un segundo borrador en el que se mantiene la regulación de las AAR en los mismos términos, recabándose diversos informes preceptivos y aprobándose por acuerdo de la Junta de Gobierno de 31 de mayo el proyecto inicial de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, que fue sometido a información pública; tras los oportunos trámites fue aprobado el Texto de la Ordenanza de Movilidad Sostenible el 5 de octubre de 2018; reconociéndose a las entidades locales potestad reglamentaria y no correspondiendo valorar aquí el contenido material de la Ordenanza, en la elaboración de la misma, como norma general, debe darse el adecuado cumplimiento a las disposiciones contenidas en el artículo 49 de la Ley de Bases de Régimen Local, artículo 48 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid y 129 y 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, extendiéndose el posible control judicial a los aspectos discrecionales, incluso, de la potestad reglamentaria; en este caso concreto se han omitido en el procedimiento trámites esenciales, por no hacerse recabado diversos informes preceptivos (el del Consejo para la Promoción de la Accesibilidad y la Supresión de Barreras impuesto por la Ley 8/1993, de 22 de junio, el de la Dirección General de Organización, Régimen Jurídico y Formación exigido por el acuerdo de 29 de octubre de 2015 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias de la Gerencia de la Ciudad, así como el informe de impacto sobre la salud que impone la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública) obrando, en exclusiva, en el expediente informe de la Dirección General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía, de la Dirección General de Patrimonio, de la Agencia Tributaria y de la Asesoría Jurídica; tampoco se ha cumplimentado de modo efectivo el trámite de información pública, al no haberse permitido que el trámite se desarrolle debidamente, pues en el proyecto inicial no aparece la delimitación del área de lo que hoy se conoce como "Madrid Central" ni su ordenación, sin que baste la mera cumplimentación formal y no material del trámite, omitiendo las facetas y medidas más discutibles y controvertidas y suponiendo "de facto" impedir a los afectados y destinatarios la posibilidad de pronunciarse al respecto; además de ello, no se ha procurado que la Comunidad de Madrid -particularmente el Consorcio Regional de Transportes- realice las oportunas alegaciones, como exige el artículo 133.3 de la Ley 39/2015; la Memoria de Análisis de Impacto Normativo incumple los requisitos mínimos legales, al resultar absolutamente insuficiente en el análisis del impacto económico y en el análisis de impacto de la norma sobre la familia; hay una relevante falta de acreditación de los hechos sobre las que se asienta la regulación de "Madrid Central", que se contiene en los artículos 21 a 23 de la Ordenanza, pues siendo el fín que se persigue con la regulación una reducción de las emisiones contaminantes no figura en el expediente administrativo informe alguno que explique debidamente que las restricciones establecidas tienen, efectivamente, el efecto pretendido, conteniendo el Plan de Calidad de Aire y Cambio Climático aprobado el 26 de septiembre de 2017 una información que añade múltiples interrogantes, pues cabe suponer que las restricciones lo que van a provocar es una mera desviación del tráfico a otras zonas no afectadas y el estacionamiento de vehículos en el exterior del perímetro del área delimitada; en cualquier caso los artículos 21 a 23 de la Ordenanza infringen el principio de proporcionalidad, revelándose la norma como inadecuada en relación con el fín que se persigue (por lo que no cumple el requisito de la idoneidad); existe, por último, una infracción de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid dado que, siendo uno de los objetivos de la norma la priorización del transporte público un fomento del transporte público colectivo, que tiene naturaleza intermunicipal, a través de medidas de gran impacto no puede hacerse sin contar, en absoluto, con la Administración que dimensiona y establece la red de trasporte público colectivo, correspondiendo al Consorcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid la planificación de la infraestructura del transporte público y de los servicios y sin que pueda ejercerse debidamente dicha competencia si el Ayuntamiento de Madrid, que representa el área de mayor población y actividad de toda la Comunidad Autónoma, adopta unilateralmente medidas que cambian drásticamente el escenario sobre el que se ha efectuado la planificación y el establecimiento de la infraestructura, promoviendo un cambio sustancial de la demanda que implica un mayor coste para la prestación eficaz del servicio.
Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso contencioso- administrativo, se declare la nulidad de la Ordenanza de Movilidad Sostenible o, en su caso, la nulidad de los artículos 21, 22 y 23 de la referida Ordenanza.
El 23 de noviembre de 2018 el Letrado de la Comunidad de Madrid entabló recurso contra el acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central" ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, siendo admitido a trámite por Decreto de 23 de noviembre de 2018 y dictándose, previa la sustanciación del oportuno incidente, Auto de inhibición por el Juzgado núm. 9 al que, por turno de reparto, había correspondido el conocimiento del asunto.
Remitido informe motivado y admitida la competencia por esta Sala de lo Contencioso Administrativo mediante Auto de 17 de enero de 2019 fue acordada el 24 de abril del pasado año la acumulación del procedimiento, registrado con el núm. de autos 1091/2018, al recurso 988/2018, formalizándose en el proceso acumulado demanda sustentada en los hechos y motivos de impugnación que se resumen a continuación: además de traer consigo la nulidad de la Ordenanza la del acuerdo impugnado, que desarrolla los artículos 21 y 23 de la referida disposición, el propio acuerdo adolece de defectos sustanciales que hacen posible que, aun de mantenerse la legalidad de la Ordenanza, deban provocar un pronunciamiento de nulidad de aquel; el acuerdo impugnado no es un acto administrativo sino una disposición de carácter general, al tener vocación...
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