STS 1437/2020, 3 de Noviembre de 2020

Por escrito de 1 de septiembre de 2017, la Asociación Formación y Empresa, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, y solicitó a la Sala que reclame el expediente administrativo para, en su momento, formalizar la demanda.

Cumplimentado el requerimiento efectuado, por diligencia de ordenación de 2 de octubre de 2017 se admitió a trámite el recurso y se requirió al Ministerio de Empleo y Seguridad Social la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos por el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción.

Recibido y completado el expediente administrativo y practicados los oportunos emplazamientos, se tuvo por personado al Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración demandada y se confirió traslado a la actora para que formalizara la demanda.

Evacuando el trámite conferido, el procurador don José Andrés Peralta de la Torre, en representación de la recurrente, formuló demanda por escrito de 1 de julio de 2019 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, suplicó a la Sala que

"dicte resolución por la (que) proceda a declarar la disconformidad a derecho del Real Decreto recurrido y consecuentemente su plena nulidad.

Subsidiariamente, en el supuesto de que no se estime el pedimento anterior, declare la nulidad parcial de la norma anulando los artículos 19.3, 26.1, 27.2 y 37.1 del decreto impugnado".

Por primer otrosí digo, interesó el recibimiento a prueba, para el caso --dijo-- de que exista disconformidad con los hechos, y señalando que deberá consistir en la valoración de la documentación obrante en las actuaciones.

Por segundo otrosí, señaló la cuantía del proceso en indeterminada.

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de 10 de septiembre de 2019 en el que pidió la desestimación del presente recurso, "con expresa imposición de costas al recurrente"

Denegado el recibimiento a prueba por auto de 24 de septiembre de 2019, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos de 17 y 31 de octubre siguiente, incorporados a los autos.

Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 1 de julio de 2020 se señaló para la votación y fallo el día 20 de octubre del corriente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 20 de octubre de 2020, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La Asociación Formación y Empresa ha impugnado el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral (Boletín Oficial del Estado del 5 de julio) y, como se verá, pretende que declaremos su nulidad o, subsidiariamente, la de sus artículos 19.3, 26.1, 27.2 y 37.1.

El preámbulo de este Real Decreto recuerda que la Ley 30/2015 es fruto de un acuerdo entre el Gobierno y los interlocutores sociales y supone una reforma integral del sistema. Dice que persigue cuatro objetivos estratégicos: garantizar el derecho a la formación de los trabajadores; lograr la contribución de la formación a la competitividad de las empresas; fortalecer la negociación colectiva en la adecuación de la oferta formativa a los requerimientos del sistema productivo; y conseguir la eficiencia y la transparencia en la gestión de recursos públicos. Y todo ello al objeto de favorecer la creación de empleo estable y de calidad, la competitividad empresarial y asegurar el derecho a la formación laboral y la empleabilidad y promoción profesional de los trabajadores.

Repasa después las modificaciones legales y reglamentarias que han incidido en el empleo y que conforman el marco normativo en que se encuadra el Reglamento de Formación Profesional para el Empleo plasmado en este Real Decreto, dictado, dice, en virtud de la propia Ley 30/2015, si bien advierte que no agota el desarrollo de la misma, ya que es más conveniente abordar por Orden Ministerial los aspectos que precisa a lo largo de su articulado.

Termina el preámbulo dejando constancia de que en la elaboración del Real Decreto han sido consultadas las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y las Comunidades Autónomas y que han emitido informe el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo y el Consejo General de Formación Profesional y que se ha informado a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.

El Real Decreto contiene 38 artículos, cinco disposiciones adicionales, tres transitorias, una disposición derogatoria única y cinco finales.

Su Capítulo I (artículos 1 a 8) sienta las disposiciones generales que versan sobre el objeto y ámbito de aplicación, la planificación y evaluación del sistema de formación profesional para el empleo, las acciones formativas y las áreas prioritarias, las modalidades y los límites de impartición, los destinarios de las iniciativas de formación, el seguro de accidentes y la responsabilidad civil, la acreditación de las competencias profesionales adquiridas y el registro y la financiación de las acciones formativas.

El Capítulo II (artículos 9 a 18) se ocupa de la formación programada por las empresas y trata de su objeto y características, de la Administración Pública competente, del crédito de formación asignado a las empresas, de las empresas beneficiarias y sus obligaciones, de la información a los representantes de los trabajadores, de la organización y ejecución de la formación, de la comunicación de las acciones formativas, de los módulos económicos y de los costes de formación, de la cofinanciación privada, de la aplicación de bonificaciones y su justificación.

Por su parte, el Capítulo III (artículos 19 a 23) versa sobre la oferta formativa para trabajadores ocupados y aborda su objeto y características, los programas de formación sectoriales y transversales, de los de cualificación y reconocimiento profesional y de la formación para trabajadores autónomos y de la economía social.

El Capítulo IV (artículos 24 a 28) está dedicado a la oferta formativa para trabajadores desocupados y aborda su objeto y características, las ayudas y becas, los programas de formación de los servicios públicos de empleo y el cheque de formación, los programas específicos de formación y los que incluyen compromisos de contratación.

En el Capítulo V (artículos 29 a 32) se afrontan los permisos individuales de formación, la formación en alternancia con el empleo, la formación de los empleados públicos y otras iniciativas de formación.

En fin, el Capítulo VI, dedicado al "régimen de funcionamiento" (artículos 33 a 38), se ocupa de la Comisión Estatal de Formación para el Empleo, de las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, de la actuación coordinada y homogénea por el Servicio Público de Empleo Estatal, de las funciones de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, del funcionamiento y financiación de las Estructuras Paritarias Sectoriales y del Sistema integrado de información de la formación profesional para el empleo.

Las disposiciones adicionales tratan del crédito de formación en la formación programada por las empresas en los supuestos de Centros de Enseñanzas Concertados y similares (primera), de la formación en los centros de la red pública (segunda), de la falta de incremento de gasto público (tercera), de la financiación de la formación para las nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales (cuarta) y de la participación de las mujeres víctimas de violencia de género en acciones formativas (quinta).

Las disposiciones transitorias se ocupan del régimen transitorio de los procedimientos (primera), del Mapa Sectorial y las Estructuras Paritarias Sectoriales (segunda), del cheque de formación (tercera). Y, tras la disposición derogatoria, las finales establecen el título competencial (primera), la modificación del Real Decreto 229/2008, de 15 de febrero, por el que se regulan los Centros de Referencia Nacional en el ámbito de la formación profesional (segunda) y del Real Decreto 1543/2011, de 31 de octubre, por el que se regulan las prácticas no laborales en empresas (tercera), la habilitación para el desarrollo reglamentario (cuarta) y la entrada en vigor (quinta).

Los artículos impugnados en particular --19.3, 26.1, 27.2 y 37.1-- establecen lo siguiente.

Del artículo 19, dedicado al objeto y características de la oferta formativa para trabajadores ocupados, la demanda sostiene la nulidad del apartado 3, que, a propósito de los programas de formación sectoriales, transversales y de cualificación y reconocimiento profesional, mencionados en el apartado 2, dice:

"3. De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, en lo que no se ejecute directamente por las Administraciones Públicas competentes, la impartición de las acciones formativas contenidas en los programas señalados en el apartado anterior se realizará por entidades de formación acreditadas y/o inscritas. Estas entidades no podrán subcontratar con terceros la ejecución de la actividad formativa que les haya sido adjudicada. A estos efectos, la contratación por la entidad adjudicataria del personal docente para la impartición de la formación no se considerará subcontratación. Por contratación de personal docente se entiende exclusivamente la contratación de personas físicas.

La financiación de la oferta formativa para trabajadores ocupados se efectuará, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley 30/2015, de 9 de octubre, mediante subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, o en las formas previstas en la letra c) de dicho apartado".

El artículo 26, situado en el Capítulo IV y a propósito de la oferta formativa para trabajadores desempleados, trata de los programas de formación de los servicios públicos de empleo y del cheque de formación. Su apartado 1 dice:

"1. Las comunidades autónomas en sus respectivos ámbitos de gestión, y el Servicio Público de Empleo Estatal en las ciudades de Ceuta y Melilla, incluirán en sus programaciones acciones formativas dirigidas a cubrir las necesidades formativas detectadas por los servicios públicos de empleo en los itinerarios personalizados de inserción y en las ofertas de empleo, con el objetivo prioritario de lograr la inserción o reinserción laboral de los trabajadores desempleados en aquellos empleos que requiere el mercado de trabajo.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, en lo que no se ejecute directamente por las Administraciones Públicas competentes, la impartición de las acciones formativas señaladas en el apartado anterior se realizará por entidades de formación acreditadas y/o inscritas. Estas entidades no podrán subcontratar con terceros la ejecución de la actividad formativa que les haya sido adjudicada. A estos efectos, la contratación por la entidad adjudicataria del personal docente para la impartición de la formación no se considerará subcontratación. Por contratación de personal docente se entiende exclusivamente la contratación de personas físicas.

La financiación de la oferta formativa para trabajadores desempleados se efectuará, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley 30/2015, de 9 de octubre, mediante subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, o en las formas previstas en la letra c) de dicho apartado".

El artículo 27 tiene por objeto los programas específicos de formación para trabajadores desempleados y, según su apartado 2:

"2. Podrán ser beneficiarios de la financiación destinada a la ejecución de estos programas específicos las entidades de formación, públicas o privadas, que cumplan los requisitos de inscripción y/o acreditación establecidos, así como, en su caso, las empresas o entidades que comprometan la realización de contratos cuando se trate de los programas formativos con compromiso de contratación.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, en lo que no se ejecute directamente por las Administraciones Públicas competentes, la impartición de los programas señalados en el apartado anterior se realizará por entidades de formación acreditadas y/o inscritas. Estas entidades no podrán subcontratar con terceros la ejecución de la actividad formativa que les haya sido adjudicada. A estos efectos, la contratación por la entidad adjudicataria del personal docente para la impartición de la formación no se considerará subcontratación. Por contratación de personal docente se entiende exclusivamente la contratación de personas físicas.

La financiación de los programas específicos de formación se efectuará, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, mediante subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, o en las formas previstas en la letra c) de dicho apartado".

Y el artículo 37, en el Capítulo VI, sobre el funcionamiento y la financiación de las Estructuras Paritarias Sectoriales, dice en su apartado 1:

"1. De acuerdo con el artículo 26.1 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, previo informe del Patronato de la Fundación Estatal de la Formación Profesional para el Empleo, aprobará un mapa sectorial conforme al cual se crearán las Estructuras Paritarias Sectoriales agrupando a sectores afines".

La demanda de la Asociación Formación y Empresa.

En su demanda la recurrente afirma, en primer lugar, que es ilegal la reserva de actividad que efectúan en favor de la Administración los artículos 19.3, 26.1 y 27.2 del Real Decreto, pues sólo de forma residual o subsidiaria permiten la actuación de entidades de formación acreditadas y/o inscritas.

Asimismo, entiende que el artículo 37.1 lleva a cabo una ilegal e inconstitucional injerencia administrativa en la negociación colectiva laboral, pues, recuerda, el Sistema de Formación Profesional para el Empleo ha sido calificado por el Tribunal Constitucional como "materia laboral". Esta naturaleza, explica, justifica que el Real Decreto regule los aspectos puramente administrativos del Sistema pero no le autoriza a entrar ni a regular ni a contradecir los aspectos ni los derechos regulados por las normas legales de carácter laboral vigentes.

Señala al respecto que las Estructuras Paritarias Sectoriales son el resultante del mapa sectorial con arreglo al cual quiere el artículo 37.1 del Real Decreto que se agrupen los sectores afines, lo cual, además, se somete a una aprobación en el plazo de tres meses, según la disposición transitoria segunda. Considera, por otra parte, que hay una contradicción entre el primer y el segundo párrafo del artículo 26.1 de la Ley 30/2015 ya que aquél dice que "las Estructuras nacen de la negociación colectiva de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de cada sector de actividad" y éste indica que "agruparán a sectores afines conforme al mapa sectorial aprobado por el Consejo General del Sistema de Formación".

Explica después que el planteamiento intervencionista del Real Decreto es una injerencia inadmisible en el ámbito laboral reservado a la Ley y observa que el Estatuto de los Trabajadores dice en su artículo 23 que los términos del derecho de los trabajadores ocupados a la formación se pactarán mediante negociación colectiva. Pasa a recordar el ámbito que su artículo 83 asigna a los convenios colectivos y el artículo 37 de la Constitución y responde a la indicación que dice han hecho los representantes de la Administración según los cuales el Real Decreto no impide la autonomía de los interlocutores sociales a la hora de crear comisiones o estructuras sectoriales y que el mapa solamente es un documento que define las reconocidas administrativamente para la validación oficial de sus trabajos, apoyo técnico y financiación, que ese planteamiento es inadmisible. La Administración, continua la demanda, no puede dar un trato distinto a esos sectores en función de si se ajustan o no a un mapa previamente reconocido por ella. Se trataría de una arbitrariedad y una discriminación en el ámbito laboral. Cita aquí la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 147/2011 y una de esta Sala de 27 de noviembre de 2015.

A continuación, la demanda afirma que los artículos 19.3, 26.1 y 27.2 del Real Decreto entrañan una discriminación en la contratación del personal docente. Observa que el artículo 14.2 c) de la Ley 30/2015, prohíbe subcontratar con terceros la ejecución de la acción formativa adjudicada pero añade que la contratación de personal docente para la impartición de la formación no se considerará subcontratación. Por tanto, resalta, la Ley permite contratar a todo el profesorado de forma externa. Sin embargo, apunta, el Real Decreto, en esos preceptos establece que, "por contratación de personal docente se entiende exclusivamente la contratación de personas físicas". Esta es, subraya, una limitación injustificada, pues no permite la contratación de las personas físicas que hayan constituido una cooperativa de enseñanza. Además, esa discriminación arbitraria, añade, infringe el Derecho de la Unión Europea pues la formación es una actividad económica de prestación de servicios y la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, sienta el principio de la libre prestación de servicios en el mercado europeo y, conforme a su artículo 4.2 es prestador de un servicio cualquier persona física o jurídica que lo ofrezca o preste y su artículo 15.2 b) impide que las legislaciones nacionales discriminen exigiendo al prestador constituirse adoptando una forma jurídica particular. Señala, por otra parte, que pese a establecer el Real Decreto una limitación a la prestación de servicios, no ha sido comunicada a la Comisión Europea a efectos de su valoración y denegación o autorización. Aquí recuerda que el artículo 11.1 a) de la ley 17/2009, de 23 de noviembre, exige la notificación previa y no consta en el expediente que se haya efectuado.

Planteada su posición en los términos anteriores, la demanda afirma que el Real Decreto en sus artículos 19.3, 26.1 y 27.2 quebranta el principio de concurrencia competitiva al establecer una prioridad o reserva en favor de las Administraciones Públicas en contra de la Ley 30/2015. De ésta cita su artículo 3 que sienta ese principio y también tiene por vulnerado el artículo 6.8 que prescribe que las bases no podrán incluir criterios de concesión de subvenciones que impliquen reserva de actividad para determinadas entidades o los que sean ajenos a aspectos de solvencia técnica y financiera. Si la Ley, dice, no permite la reserva en favor de entidades, menos ha de consentir que se reserve la prevalencia o prioridad que ha establecido. También resalta que cuando la Ley ha querido hacer una reserva la ha establecido expresamente en el artículo 6.6 y sólo para la formación de los empleados públicos. Por tanto, insiste la demanda, sin base legal no puede el reglamento crear una limitación al mercado y a la concurrencia competitiva y en que carece de sentido que la Administración se reserve la ejecución directa o prevalente de la formación de los trabajadores empleados en activo, sobre todo cuando está expresamente excluida por la Ley 30/2015. El Real Decreto, concluye aquí, ha extendido una excepción prevista para los empleados públicos a todo tipo de trabajadores, incluyendo a los desempleados.

Vuelve luego sobre la ilegal e inconstitucional injerencia administrativa que ve la demanda en el derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo, 37.1 de la Constitución. Reitera que el Sistema de Formación Profesional para el Empleo es incardinable en la legislación laboral, de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional n.º 244/2012 y de 14 de marzo, 14 de febrero y 31 de enero, todas de 2013. Incardinación en materia laboral que incluye también a los trabajadores desempleados según la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 88/2014. Y afirma que forma parte del contenido de la libertad sindical el derecho a que la Administración Pública no se interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales y el que no las discrimine de forma arbitraria o irrazonable.

Desde los principios de no injerencia e igualdad que enuncia la jurisprudencia constitucional, la demanda rechaza que el Real Decreto, más allá de los aspectos administrativos del sistema, se adentre en los que ya están regulados por normas legales de carácter laboral. Así, sostiene que el artículo 37.1 del Real Decreto vulnera los artículos 23, 82, 83 y 84 del Estatuto de los Trabajadores al prever que, primero se apruebe el mapa sectorial y después se constituyan las estructuras paritarias.

Para la recurrente, este artículo 37.1 del Real Decreto crea al margen de la negociación colectiva un tratamiento distinto en la medida en que los sectores y entidades paritarias se ajusten o no al mapa reconocido previamente por la Administración. Esa discriminación es, además, contraria al principio de jerarquía normativa proclamado por el artículo 9.3 y al artículo 14, ambos de la Constitución.

Por último, sobre la alegada discriminación en la contratación de personal docente reitera lo ya dicho a propósito de la prohibición de contratar personas jurídicas, discriminándolas materialmente.

Termina la demanda pidiéndonos que declaremos la ilegalidad del Real Decreto sin necesidad de plantear cuestión prejudicial por no haber dudas sobre su oposición al Derecho de la Unión Europea, extremo en el que cita una sentencia de 10 de junio de 2004.

La contestación a la demanda del Abogado del Estado.

Destaca, en primer lugar, la compleja tramitación del Real Decreto y que la recurrente no la haya cuestionado. Asimismo, subraya que el Consejo de Estado no ha formulado ninguna objeción sobre sus preceptos.

Antes de rechazar la alegada ilegal reserva de actividad, llama la atención el Abogado del Estado sobre la completa y compleja regulación establecida por la Ley 30/2015 y dice que debe ser considerada como un conjunto cohesionado de elementos sin que ninguno en particular pueda ser objeto de interpretaciones descontextualizadas que lleven, como es el caso, al entendimiento erróneo de algunos extremos. Frente a la demanda, para la que la mayor parte de las acciones formativas van a ser ejecutadas por la Administración, dice que el Real Decreto no predetermina si va o no a realizarla o solamente se va a ocupar de una parte residual. La presunción de una determinada interpretación, continúa el Abogado del Estado, no puede constituir el presupuesto de la impugnación.

El Real Decreto, precisa, se limita a plasmar lo que dice el artículo 6.5 e) de la Ley 30/2015 sobre la financiación de la red pública de centros de formación y recuerda que su artículo 14.2 b) los contempla también. Por tanto, observa, no es cierto que la excepción a que alude la demanda sea solamente la relativa a la formación de sus propios empleados públicos. Sólo se infringiría la Ley, dice el Abogado del Estado, si las Administraciones impartieran formación a trabajadores ocupados y desempleados sin carácter extraordinario. Por lo demás, niega el Abogado del Estado que haya infracción del principio de concurrencia competitiva pues, según el artículo 6.5 a) de la Ley, se respeta entre los centros de esta red pública.

Tampoco infringe --prosigue-- el artículo 37.1 del Real Decreto el derecho a la negociación colectiva pues se ajusta a lo dispuesto por el artículo 26.1 de la Ley 30/2015 que expresamente establece que "Estas Estructuras Paritarias agruparán a sectores afines conforme al mapa sectorial que apruebe el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo". Siendo incuestionable la doctrina constitucional que encuadra en la materia laboral la regulación de la formación de los trabajadores, señala que la demanda confunde el ámbito administrativo con el laboral y afirma equivocadamente que únicamente cabe regular los aspectos puramente administrativos cuando lo cierto es que el Estado puede tratar todos los que considere oportunos, sobre lo que recuerda las sentencias del Tribunal Constitucional n.º 178/2015, 143/2011 y 11/2012. Y, rechaza que el Real Decreto infrinja los artículos 23, 82, 83 y 84 del Estatuto de los Trabajadores. En nada interfiere con estos preceptos, dice la contestación a la demanda, la constitución de las estructuras paritarias.

Frente a la discriminación que la recurrente imputa al Real Decreto según se ajusten los sectores y entidades al mapa sectorial, apunta el Abogado del Estado que en la Ley 30/2015 y en el Real Decreto tanto los sindicatos como las patronales sin excepción han sido excluidos de entre los posibles beneficiarios de las subvenciones destinadas a financiar las acciones formativas. Explica que la normativa vigente, si bien ha dado un giro en ese sentido, mantiene un modelo de gestión compartida entre las Administraciones y los interlocutores sociales y que en el impulso del papel de los agentes sociales la Ley optó por la figura de las estructuras paritarias sectoriales como instrumentos de participación de los interlocutores sociales en el sistema, garantizando que se constituyeran con pleno respeto a la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal. El Tribunal Constitucional, observa el Abogado del Estado, ha reconocido reiteradamente la facultad del Estado de definir la estructura organizativa y participativa en materia de formación profesional para el empleo y destaca que a las Estructuras Paritarias Sectoriales ha atribuido relevantes funciones en la gobernanza del sistema y la financiación suficiente. Además, apunta que esas funciones no nacen del Estatuto de los Trabajadores y que podía habérselas reservado el Estado y, sin embargo, ha decidido encomendárselas.

Y, si su ámbito viene determinado por el mapa sectorial ( artículos 26 de la Ley 30/2015 y 37 del Real Decreto) es por la necesidad de hacer más efectivo y eficiente el sistema. En este sentido, recuerda que con anterioridad había más de ochenta sectores con sus correspondientes Comisiones Paritarias. Era preciso, pues --afirma-- simplificar y racionalizar los sectores en cuestión y así lo acordaron en 2006 los interlocutores sociales en el IV Acuerdo Nacional de Formación. Se trataba --explica-- de contar con un mapa sectorial transparente para la estructura del Sistema Nacional de Cualificaciones. A su entender, no puede sostenerse, en consecuencia, que se trate de una imposición de la Administración al margen de la voluntad de los representantes de los trabajadores y empresarios. Y recuerda que participaron en su elaboración y que fue aprobado por la Comisión Estatal de Formación para el Empleo del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo con el voto favorable de Comisiones Obreras y de la Unión General de los Trabajadores y de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, así como por la Administración General del Estado y por las Comunidades Autónomas.

Sobre la contratación del personal docente, dice el Abogado del Estado que cualquier persona puede constituir una entidad de formación con tal de estar inscrita en el Registro correspondiente. Por tanto, una persona jurídica privada puede prestar el servicio de formación a cambio de una contraprestación. No puede hacerlo por delegación o subcontratación. Ahora bien, precisa, aquí se trata de la formación profesional para el empleo. Es una actividad que puede ser prestada por personas jurídicas privadas pero está regulada por la legislación laboral, tiene como destinatarios a trabajadores, ocupados o desocupados, no a meros clientes de un servicio privado y se financia con fondos públicos. Además, señala que la propia Directiva invocada por la demanda en su artículo 1.6 precisa que no afecta al Derecho Laboral y uno de los derechos reconocidos por el Estatuto de los Trabajadores en su artículo 4.2 es el de promoción y formación profesional en el trabajo.

En definitiva, concluye el Abogado del Estado, una persona jurídica privada puede prestar el servicio de formación en general, en los términos de la normativa general de servicios, pero cuando es una formación específicamente "profesional para el empleo" deberá sujetarse a la disciplina laboral para ser prestada por cualesquiera personas jurídicas privadas que reúnan los requisitos legales, según el artículo 14 de la Ley 30/2015.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El recurso interpuesto por Asociación Formación y Empresa ha de ser desestimado pues el Real Decreto 694/2017 no incurre en las infracciones que le atribuye la demanda, tal como vamos a explicar a continuación.

Según hemos reflejado en el fundamento tercero, la recurrente afirma que los artículos 19.3, 26.1 y 27.2 del Real Decreto implican una ilegal e inconstitucional reserva de la actividad formativa a favor de las Administraciones Públicas. La razón de esa imputación es que estos preceptos, al referirse a la impartición de las acciones formativas programadas, antes de decir que se realizará por entidades formación acreditadas y/o inscritas, incluyen esta salvedad: "en lo que no se ejecute directamente por las Administraciones Públicas competentes". La demanda atribuye a esta expresión el carácter de regla mientras que sería la excepción su ejecución por esas entidades. Pues bien, a juicio de la Sala, ni del tenor de esos preceptos ni del conjunto de la regulación establecida por el Real Decreto 694/2017 se deduce tal conclusión sino, precisamente, la contraria.

Así lo indica el dato de que en el mismo párrafo en que incluye la previsión de ejecución de acciones formativas por las Administraciones Públicas, los preceptos mencionados establecen la prohibición de que las entidades adjudicatarias subcontraten con terceros dicha ejecución. Tal regla, al igual que la exigencia de que se contrate para la docencia solamente a personas físicas, también incluida en esos mismos preceptos, guardan sintonía, entre otras, con las previsiones de esos artículos y con las de los anteriores centradas en el régimen de las entidades de formación acreditadas o inscritas (artículos 3.3, 6, 7, 8), con las relativas a la formación programada por las empresas ( artículos 9 a 19), con las correspondientes a la formación de trabajadores desempleados ( artículo 24 y 28), con las relativas al cheque de formación ( artículo 26.2), o con el régimen de concurrencia competitiva establecido por la Ley 30/2015, para la adjudicación de las subvenciones, con el que concuerda el Real Decreto.

Es importante tener en cuenta esto último porque las disposiciones reglamentarias discutidas no sólo han de entenderse en el contexto normativo del Real Decreto 694/2017, sino en el principal y determinante que supone la regulación establecida directamente por la Ley. Frente a ello, la demanda no identifica ningún precepto legal contradicho por esta referencia a la Administración. En cambio, el artículo 14.2 de la Ley 30/2015 habilita a las Administraciones Públicas competentes en materia de formación, bien a través de centros propios bien mediante convenios o conciertos con entidades o empresas públicas acreditadas. Y el artículo 24 les faculta para la gestión de la formación profesional para el empleo en los supuestos concretos que enumera.

Por otra parte, sostiene la recurrente que esos mismos preceptos, 19.3, 26.1 y 27.2, incurren en infracción del principio de igualdad al imponer que la contratación del personal docente recaiga exclusivamente en personas físicas. La recurrente ve aquí una discriminación injustificada de las personas jurídicas. La Sala no advierte ilegalidad ni tal discriminación.

Exigir que se contrate como docente solamente a personas físicas no es contrario a la Ley que, precisamente, habla de eso, de contratar, no a sociedades, sino al "personal docente". Tampoco es discriminatorio sino razonable que sean personas físicas las contratadas porque son ellas las que van a formar mediante la docencia que impartan. Las entidades adjudicatarias a través del correspondiente concurso de las acciones formativas son las llamadas prestar ese servicio. Por tanto, al margen de lo establecido por la Directiva en su artículo 1.6, no son los profesores a contratar los que tienen la consideración de prestadores de la formación sino las entidades adjudicatarias, de modo que está objetivamente justificada la exigencia impugnada.

Por último, la Asociación Formación y Empresa entiende contrario al derecho a la negociación colectiva, a diversos preceptos del Estatuto de los Trabajadores y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional el artículo 37.1 del Real Decreto 694/2017 porque dice que las Estructuras Paritarias Sectoriales se crearán conforme al mapa sectorial. Asimismo, sostiene que así se causa discriminación a las entidades y sectores que no se ajusten a ese mapa.

Conviene recordar que el mapa en cuestión no lo impone la Administración sino que lo aprueba el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 30/2015 dicho Consejo es el órgano de participación de las Administraciones Públicas y los interlocutores sociales. Tiene carácter paritario y tripartito y, entre sus cometidos, ese precepto le atribuye la aprobación del mapa sectorial "para mejorar la racionalidad y eficacia de las Estructuras Paritarias Sectoriales". A su vez, éstas, según el artículo 26, siempre de la Ley, "agrupan a sectores afines conforme al mapa sectorial" y se constituyen, con o sin personalidad jurídica, en el marco de la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal y mediante acuerdos específicos en materia de formación de igual ámbito por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y las representativas en el sector correspondiente.

A la vista de lo que la Ley 30/2015 prescribe, lo primero que es menester decir es que la relación que combate la demanda entre el mapa sectorial y estas Estructuras Paritarias Sectoriales no es una innovación del Real Decreto 694/2017 sino una determinación explícita del legislador. De igual modo, es claro que la aprobación del mapa no es una imposición de la Administración. Por otra parte, su delimitación y la exigencia de que las Estructuras sean conformes a él, obedece a motivos de racionalidad y eficacia.

Pues bien, no nos ha dicho la recurrente nada sobre si el mapa responde o no a esos criterios ni tampoco sobre su coherencia con la Ley 30/2015. Respecto de lo primero, no parece objetable que se quiera introducir con el mapa racionalidad y eficacia en las Estructuras Paritarias. En sus conclusiones explica la actora que se puede advertir una diferencia entre el tratamiento legal y el reglamentario: mientras aquél, dice, "parece concebir el mapa como el mero reflejo o formalización de las Estructuras Paritarias nacidas previamente como resultado de la negociación colectiva", el Real Decreto "deja claramente establecido que primero se aprueba el mapa y posteriormente (...) se constituyen las Estructuras Paritarias". Sin embargo, no existe esa diferencia que cree ver la recurrente porque el artículo 26.1 de la Ley 30/2015 ya dice que estas últimas "agruparán a sectores afines conforme al mapa sectorial" y antes ha precisado en el artículo 23.2 h) que con la aprobación del mapa se busca mejorar la racionalidad y eficacia a las que acabamos de aludir. No hay base, pues, para afirmar que el Real Decreto invierte el orden que sigue la Ley 30/2015 ya que difícilmente pueden crearse las Estructuras Paritarias antes de que se haya aprobado el mapa sectorial si han de agruparse de acuerdo con éste.

Falta, además, explicación en la demanda sobre la discriminación que imputa a la mencionada conexión. Las apelaciones al derecho a la negociación colectiva y al carácter laboral de la materia concernida son absolutamente genéricas mientras que el Estatuto de los Trabajadores no se ocupa del régimen de la formación profesional para el empleo sin perjuicio de que sea un derecho de los trabajadores el acceso a esa formación. Por el contrario, nos encontramos con que el legislador estatal, en el ejercicio de competencias del Estado que no han sido objeto de discusión en este proceso, ha establecido una ordenación por Ley del Sistema de Formación Profesional para el Empleo, del que el Real Decreto desarrolla, sin, contravenir las disposiciones legales, diversos aspectos de la misma.

En definitiva, como hemos anticipado, debemos desestimar este recurso contencioso-administrativo.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a la recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.