STS 788/2020, 17 de Junio de 2020
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 788/2020 |
| Fecha | 17 Junio 2020 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 788/2020
Fecha de sentencia: 17/06/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 8093/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 26/05/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.COM.VALENCIANA CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 8093/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 788/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 17 de junio de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 8093/2018, interpuesto por el Letrado de la Generalitat en la representación que legalmente ostenta contra la Sentencia de 23 de octubre de 2018, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo núm. 266/2017, sobre educación.
Ha comparecido como parte recurrida el Procurador de los Tribunales don Enrique José Domingo Roig, en nombre y representación de la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza- Cetros Católicos de la Comunidad Valenciana.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 266/2017, interpuesto por la parte allí recurrente, contra la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en el nivel de educación infantil (3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana para el curso 2017-2018.
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 23 de octubre de 2018, cuyo fallo es el siguiente:
"Declarar contraria a derecho y anular la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en el nivel de educación infantil (3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana para el curso 2017-2018. Con imposición de las costas procesales a la demandada en la suma máxima de 2500€."
Contra la mentada sentencia, la Generalidad Valenciana preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 5 de julio de 2019, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Generalidad Valenciana contra la sentencia dictada el 23 de octubre de 2018, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el procedimiento ordinario n.º 266/2017.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 23 de septiembre de 2019, la parte recurrente, Generalidad Valenciana, solicita que se dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 23 de octubre de 2018 de conformidad con lo señalado por esta parte.
Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 3 de octubre de 2019, la parte recurrida presenta escrito el día 13 de noviembre de 2019, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.
Mediante providencia de fecha 27 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 26 de mayo de 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda , sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 9 de junio de 2020.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 10 de junio de 2020.
La sentencia recurrida
El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia, de 23 de octubre de 2018, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó el recurso contencioso administrativo y, en consecuencia, anuló la impugnada Orden, de 17 de mayo de 2017, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en el nivel de educación infantil (3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana, para el curso 2017-2018.
La sentencia impugnada considera que « Ese artículo 7 (del RD 132/2010 de 12 de febrero ) el más corto de la disposición administrativa prescribe literalmente : « Los centros docentes que ofrecen el segundo ciclo de la educación infantil tendrán, como máximo, 25 alumnos por unidad escolar». Nada más. Y nada más aparece en el R.D. 132/2010 a propósito de lo que ese artículo prescribe. No se habilita, desde luego a la Administración educativa para que altere la ratio, ni endureciéndola ni dulci?cándola. La disposición ?nal primera, título competencial, recoge que tiene carácter de norma básica y se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1º de la Constitución , así como de su artículo 30. El Decreto 59/2016, de 13 de mayo, del Consell - segunda apelación en la Orden a modo de fundamento, así como en los alegatos de la Abogada de la Generalitat - dispone en su artículo 5 que El número máximo de alumnado por unidad o grupo en los centros que impartan el segundo ciclo de Educación Infantil, de acuerdo con la normativa básica, se establece en 25. Por su parte la disposición ?nal primera prevé que el titular de la Consejería de Educación podrá ?jar una ratio máxima de alumnado por unidad o grupo inferior a al establecida en este decreto . Pues bien, no es jurídicamente viable aprobar la Orden con fundamento en la mentada disposición administrativa autonómica, por la sencilla razón de que, como se desarrolla en al demanda - ordinal tercero de sus fundamentos jurídicos- supone vulneración del precepto estatal básico. Esa norma estatal no permite modular la ratio máxima de las comunidades autónomas»
La identificación del interés casacional
El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado fijado, a tenor de lo dispuesto en el Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 5 de julio de 2019, a la siguiente cuestión:
"(...) si de la normativa básica estatal sobre programación general de la enseñanza puede inferirse la imposibilidad, o no, de que las Comunidades Autónomas fijen un número de alumnos por unidad escolar en educación infantil que, respetando el máximo fijado por el Estado, sea inferior a éste".
También se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: el artículo 53.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el artículo 27 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LORDE), el artículos 2 bis, 6 bis, 109 y 157 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), y artículos 1, 7, D.F.1ª y D.F.2ª del Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria.
El marco jurídico de aplicación para la fijación del número de alumnos por unidad escolar en educación infantil
La lectura de la cuestión de interés casacional pone de manifiesto que la vertiente competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en materia de educación (infantil), es lo relevante para la resolución del recurso.
Con carácter general, el artículo 149.1.30 establece que corresponde al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, dispone, en el artículo 53.1, que es competencia exclusiva de la Generalitat la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de lo que disponen el artículo 27 de la Constitución Española y las Leyes Orgánicas que, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 81 de aquélla, lo desarrollan, de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.
Las leyes educativas establecen que los poderes públicos garantizarán el ejercicio efectivo del derecho a la educación mediante una programación general de la enseñanza, y en concreto reconoce ( artículo 27.3 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación) la programación general de la enseñanza que corresponda a las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial.
Del mismo modo, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, tras reconocer como Administración educativa a las Comunidades Autónomas ( artículo 2 bis), establece que corresponde a las Administraciones educativas proveer los recursos necesarios para garantizar, en el proceso de aplicación de la presente Ley, " Un número máximo de alumnos por aula que en la enseñanza obligatoria será de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria " (artículo 157.1.a).
Si descendemos nos encontramos con el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria. En el artículo 7 que regula la "relación alumnos por unidad", y establece que " los centros docentes que ofrecen el segundo ciclo de la educación infantil tendrán, como máximo, 25 alumnos por unidad escolar ".
Por su parte, la disposición final segunda señala, respecto del desarrollo normativo, de dicho Real Decreto, que corresponde al Ministro de Educación y a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias respectivas, dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en este real decreto.
Téngase en cuenta, además, que el expresado Real Decreto 132/2010, en la disposición final primera , al identificar el título competencial que ampara su regulación, señala que dicho real decreto tiene carácter de norma básica y se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.º sobre regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y 30.º de la Constitución que atribuye al Estado la competencia para dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
La fijación de alumnos por aula es un número máximo, no un número fijo
Acorde con el marco normativo expuesto, fácilmente se colige que cuando, legal y reglamentariamente, el artículo 157.1.a) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y el artículo 7 del Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, imponen un número máximo por aula, lo que se quiere decir es que las Comunidades Autónomas, respecto del número de alumnos por aula, para la educación infantil, deba tener en cuenta las dos consecuencias siguientes.
La primera, que esta cifra de 25 alumnos por aula, al ser un número máximo, no puede ser rebasada, en ningún caso, por un ulterior desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma. De modo que cualquier alteración al alza de esa cifra vulnera lo dispuesto en las normas básicas, pues tanto la disposición final quinta de la Ley Orgánica 2/2006, entre cuyas excepciones no se encuentra el artículo 157, como la disposición final primera del Real Decreto 132/2010, establecen este carácter de normas básicas.
Y la segunda es que, por su propia naturaleza, un "número máximo", permite que sea rebajado, como sucede con la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo que ha dado lugar, posteriormente, a esta casacion. Estableciendo en el anexo de dicha Orden el número de 23 alumnos por aula para determinadas localidades. La prohibición de la norma básica impide, en definitiva, que se sobrepasen los alumnos por aula que fijan las citadas normas, pero no imposibilita que pueda reducirse el número de alumnos por aula. No establece un número fijo de alumnos, sino un límite máximo.
Conviene tener en cuenta que la finalidad que cumple la norma es impedir que se degrade la educación mediante su masificación, y para ello el legislador establece un umbral de exigencia, estableciendo ese número máximo de alumnos por aula, que no puede superarse porque ello empeoraría el servicio educativo, con la consiguiente repercusión sobre el aprovechamiento y rendimiento de los alumnos. Sin embargo, tal finalidad no se quiebra, al contrario se respeta y garantiza, cuando se rebaja el número de alumnos por aula, pues no se sobrepasa ese umbral de la exigencia.
Viene al caso recordar que estas normas básicas tienen por objeto regular los aspectos nucleares de una determinada materia, en este caso de la educación. Proporcionando una regulación uniforme en lo esencial, y estableciendo ese común denominador, que declara reiteradamente la doctrina del Tribunal Constitucional, pero que, sin embargo, deja espacio a una posterior regulación. En este caso, la que permite la disposición final segunda del Real Decreto 132/2010, cuando señala, respecto del desarrollo normativo, de dicho Real Decreto, que corresponde al Ministro de Educación y a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias respectivas, dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en este real decreto.
En este sentido, respecto del alcance de la legislación básica en materia de educación, la STC 26/2016 de 18 de febrero, declara que « Esta norma flexibiliza, sólo en ciertas circunstancias, el número máximo de alumnos por aula en los centros docentes públicos y concertados, con su consiguiente repercusión en las necesidades globales de profesorado de esos centros. Los límites ordinarios están establecidos en el art. 157.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE ), que prohíbe que se supere el número de 25 alumnos por aula en educación primaria y el de 30 alumnos por aula en educación secundaria obligatoria. La flexibilización consiste en la posible ampliación de esos topes en un 20 por 100 por decisión de las Administraciones educativas (por tanto, hasta 30 y 36 alumnos, respectivamente), sólo mientras la Ley de presupuestos generales del Estado, tal como ocurrió en 2012 y ejercicios sucesivos, dispusiera la congelación de la incorporación de personal de nuevo ingreso en las Administraciones públicas o fijara la tasa anual de reposición de efectivos por debajo del 50 por 100».
Y en la STC 66/2016, de 14 de abril, se insiste en que « como indicamos en el fundamento jurídico 6 b) de la STC 26/2016, de 18 de febrero , el carácter mínimo de la regla establecida en el cuestionado art. 3 (o de máximo, en el caso de las horas complementarias con que se compensa el posible exceso lectivo), así como el margen de organización y concreción del total de la dedicación del profesor, cuya carga lectiva podría incluso aumentarse, permiten apreciar que el precepto impugnado no cierra a las Comunidades Autónomas toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia. (...) Por tanto, el art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012 , tanto en su apartado 1 como 2, no es inconstitucional, y tiene cobertura dentro de las competencias estatales sobre las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE y sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, respecto al profesorado que tiene esta condición».
Respuesta a la cuestión de interés casacional
Cuando los artículos 157.1.a) y 7, respectivamente, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y del Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, establecen un "número máximo" de 25 alumnos por aula, significa que dicho umbral no puede rebasarse, porque no cumpliría la finalidad de la norma básica que quiere evitar agrietar, mediante la masificación, la calidad de la enseñanza. Pero no impide que pueda fijarse una "ratio", de número de alumnos por aula, inferior al límite máximo fijado, que no desvirtúa dicha finalidad sino que contribuye a su consecución.
Las costas procesales
De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
-
- Que ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia, de 23 de octubre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso-administrativo n.º 266/2017, que se casa y anula.
-
- Que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza-Centros Católicos de la Comunidad Valenciana, contra la Orden, de 17 de mayo de 2017, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte.
-
- Respecto de las costas procesales, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
-
ATS, 2 de Febrero de 2021
...irregular de contratos temporales, ha sido abordada en recientes sentencias de esta Sala referidas a AENA. Se trata de las SSTS 17 de junio de 2020 (Rc. 1911/18); ( Rc. 2811/18); 2005/18); ( Rc. 106/18); 18 de junio de 2020 (Rc. 1911/18). Las aludidas resoluciones efectúan una lectura coord......
-
ATS, 7 de Septiembre de 2021
...irregular de contratos temporales, ha sido abordada en recientes sentencias de esta Sala referidas a AENA. Se trata de las SSTS 17 de junio de 2020 (Rc 1911/18); ( Rc 2811/18); 2005/18); ( Rc 106/18); 18 de junio de 2020 (Rc 1911/18). Las aludidas resoluciones efectúan una lectura coordinad......
-
SAP Barcelona 36/2023, 11 de Enero de 2023
...él para corregir las deficiencias en las que el actor pudo haber incurrido en el anterior ( SsTS de 23/3/90, 2/7/92, 6/2/12, 29/9/10, 17/6/20 y 17/1/22). b.- en su vertiente negativa o preclusiva -contrapuesta a la positiva o prejudicial a que se refiere el art. 222.4 LECivil ( STS de 24/......
-
ATS, 23 de Noviembre de 2021
...irregular de contratos temporales, ha sido abordada en recientes sentencias de esta Sala referidas a AENA. Se trata de las SSTS 17 de junio de 2020 (Rc 1911/18); ( Rc 2811/18); 2005/18); ( Rc 106/18); 18 de junio de 2020 (Rc 1911/18). Las aludidas resoluciones efectúan una lectura coordinad......