ATS, 13 de Marzo de 2020

La representación procesal de D. Mariano y otros treinta y dos recurrentes interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 10 de Madrid contra la resolución de la Directora de la Gerencia del Instituto de la Vivienda de Madrid (en adelante, IVIMA), de 29 de agosto de 2013, mediante la que se adjudicaba mediante concurso, por procedimiento restringido, conforme a lo establecido en el artículo 116 del Reglamento General de la Ley 33/2012, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, el contrato titulado: "Enajenación de 32 promociones (viviendas en arrendamiento y en arrendamiento con opción de compra, garajes, trastero y locales), pertenecientes al Instituto de la Vivienda de Madrid (Comunidad de Madrid)", a la Sociedad AZORA GESTIÓN S.G.I.I.C, S.A., con CIF: A86396470, por el importe de 201.000,07 euros. Así como contra la resolución de la Directora General de Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA), número 738/SG/2013, de 11 de octubre de 2013, Expediente: NUM000, por la que advertido error tipográfico en la resolución 596/SG/2013, de adjudicación del citado contrato, y en aplicación del artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se acordaba rectificar un error detectado en el sentido de hacer constar un importe de 201.000.000,007 en lugar del precio erróneamente consignado.

El Juzgado desestimó el recurso mediante sentencia de 24 de septiembre de 2018, dictada en el recurso n.º 554/2013, confirmando los actos administrativos impugnados.

Contra la mencionada sentencia interpuso recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la representación procesal de D. Mariano y otros treinta y dos recurrentes, siendo estimado el recurso mediante sentencia de 19 de junio de 2019, en el sentido de, revocando la sentencia de instancia, confirmar el fallo desestimatorio de la causa de inadmisión por falta de legitimación activa y, estimando en su integridad el recurso contencioso-administrativo.

La Sala confirma, en primer lugar, la legitimación activa de los recurrentes en la instancia, y de dicha legitimación deduce que no cabe restringir el contenido del debate procesal a ciertos argumentos impugnatorios despreciando otros, si se tiene en cuenta, además, que la transmisión no se produjo de modo individualizado sino en bloque.

En segundo lugar, la Sala reproduce su propia sentencia de 14 de mayo de 2019, dictada en el recurso de apelación n.º 567/2018, al responder al motivo relativo a la incorrecta y sesgada valoración del conjunto del material probatorio documental que consta en el expediente administrativo y en el procedimiento para justificar la concurrencia de la innecesariedad de las 32 promociones para el IVIMA. Así, con reproducción parcial y literal del fundamento séptimo de la citada sentencia, señala que, en síntesis, que:

"[...] con ser legítima la voluntad de cumplimiento de dichos objetivos, la enajenación de estos bienes del IVIMA debía también cumplir el ineludible -ya se ha explicado por qué- requisito de la innecesariedad, es decir, de explicar de modo preciso por qué esas concretas viviendas que integraban las 32 promociones de las que aquí se trata, y no otras, no eran ya necesarias para el cumplimiento de los fines del organismo titular."

Añade la Sala que tampoco puede entenderse cumplimentada la motivación por la finalidad de equilibrar el presupuesto del IVIMA, "[...] que deberá seguir ejecutando sus deberes de conservación del parque de vivienda existente, al tiempo que considera procedente reducir el volumen total de viviendas gestionadas por dicho organismo; nada de nuevo, sobre el hecho de que deban ser estas 2.935 viviendas y no las de otra u otras promociones las enajenadas por ser ya innecesarias cuando no es discutido que, al menos, el 80% de las mismas se hallaban ocupadas, cumpliendo, por ello, la función para la que fueron adscritas al Organismo [...]."

Continúa la Sala razonando que:

"[...] No cabe, en fin, argumentar que resulta indiferente al arrendatario el cambio del titular por la afirmación de que no se altera su actual situación arrendaticia, dadas las futuras, pero ciertas, consecuencias negativas derivadas de la desaparición de los beneficios y fines sociales inherentes a la actuación que corresponde al IVIMA. Nos encontramos ante un interés legítimo amparado por el ordenamiento jurídico, que consiste en la defensa del mantenimiento de las condiciones sociales del arrendamiento, con el disfrute de los beneficios propios de la actuación del IVIMA -cuya esencia radica en la bonificación temporal de la renta, prórrogas y otros beneficios e incentivos sociales en relación a la vivienda arrendada que es claro que no subsistirán a partir del momento en el que pierdan vigencia las condiciones del arrendamiento."

Además, se refiere la Sala a que el propio legislador autonómico ha prohibido, en lo sucesivo, la realización de operaciones de enajenación, limitándose el poder de disposición de la Administración en este ámbito en el artículo 5 de la Ley 9/2017, de 3 de julio, que limita la transmisión a terceros de las viviendas de protección pública titularidad de la Comunidad de Madrid a los inquilinos o sus causahabientes.

Y concluye la Sala manifestando que:

"[...] es evidente la infracción del principio de innecesariedad en la enajenación de las 32 promociones de viviendas, con incidencia de las ocupadas por los arrendatarios apelantes, debiendo acoger el motivo de revocación de la sentencia apelada por el cual reprocha de la juzgadora de instancia la incorrecta -por parcial y sesgada- valoración de la prueba documental practicada que, como hemos visto, de haber tenido en cuenta la totalidad del informe de Fiscalización de la Enajenación elaborado por la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, debería haber conllevado la estimación del recurso contencioso-administrativo por ausencia del requisito habilitante de la enajenación de las 32 promociones, esto es, la innecesariedad de aquellas 2.935 viviendas, trasteros y plazas de garaje que las integran para el cumplimiento de los fines sociales que, en materia de vivienda, asumía el entonces IVIMA."

Notificada la sentencia, han preparado recurso de casación el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, y el procurador D. Federico Ruipérez Palomino, en representación de la entidad Azora Gestión, Sociedad Gestora de Instituciones de Inversión Colectiva, S.A. Unipersonal -Azora-, denunciando las infracciones e invocando los supuestos de interés casacional objetivo que seguidamente se exponen:

1. Escrito de preparación del Letrado de la Comunidad de Madrid.

   El Letrado de la Comunidad de Madrid denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 19, 21 y 49.3 LJCA, entendiendo que, si bien el recurrente puede impugnar la resolución por la que se procede a la enajenación de 32 promociones, los efectos de la anulación sólo pueden referirse a su vivienda, pues su legitimación sólo lo es en condición de arrendatario y no de licitador. Lo cuestionado no es, por tanto, la legitimación para recurrir, sino los efectos de la anulación del acto como consecuencia del recurso, sin que pueda afectarse a terceros ocupantes de las casi 3000 viviendas afectadas. Precisamente por esta razón no era necesario el emplazamiento de todos los ocupantes de las viviendas, en tanto no eran parte interesada, por lo que, si el Tribunal de instancia considera que el resultado del litigio afecta a terceros, entonces debió ordenar a la Administración su emplazamiento.

   En segundo lugar, denuncia la infracción de los artículos 131 y 138 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 54 LRJPAC [actual artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre]. Alega, en este sentido, que el parámetro de motivación utilizado por la sentencia supone de facto que resulte imposible una enajenación de viviendas sociales que, legalmente, resultaba posible.

   Desde esta perspectiva alega que la motivación fue global y genérica porque se trataba de una venta de promociones y bloques, y no de viviendas aisladas, y que los preceptos antes citados de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas no exigen de manera expresa la motivación, por lo que, al tratase de una potestad discrecional, entra en juego la regla general del artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015. Siendo así, la declaración del carácter no necesario de los bienes y derechos patrimoniales no puede ser de la intensidad exigida en la sentencia. Con el establecimiento del requisito del carácter no necesario, el legislador no ha pretendido otorgar el carácter de enajenables a determinados bienes (que ya lo son por su naturaleza patrimonial) sino evitar que se enajenen aquellos que sean necesarios para el uso general o el servicio público, bien porque su utilización esté prevista o programada, bien porque sea necesario conservarlos dadas sus características específicas. En este caso, la enajenación se fundamentó en razones de interés público (como es la de alcanzar la estabilidad presupuestaria) sin merma alguna de los derechos de los inquilinos.

   Por lo que concierne al interés casacional objetivo del recurso alega el supuesto previsto en el artículo 88.2.a) LJCA respecto de ambas infracciones, al contradecirse la doctrina del Tribunal Supremo y la sentada por otros Tribunales de justicia. Invoca, asimismo, la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.c) LJCA al trascender las cuestiones suscitadas del objeto concreto del pleito: esto es, si reconocida la legitimación activa para la impugnación de una resolución administrativa, su anulación judicial produce sólo efectos en el recurrente o en la pluralidad de afectados (que no han sido emplazados); así como la interpretación que deba darse al grado o alcance de la motivación que exige el artículo 131 LPAP.

   Pone de manifiesto el Letrado que se ha interpuesto asimismo recurso de casación autonómico, siendo el recurso estatal de tramitación preferente porque las cuestiones suscitadas en el mismo condicionan el resultado del autonómico.

2. Escrito de preparación de la mercantil Azora.

   La mercantil denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 131 y 138 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), así como del artículo 49 de la Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid (en tanto reproduce el tenor de los preceptos estatales).

   Desde esta perspectiva alega que la Ley de Patrimonio no exige ni determina que el carácter no necesario del bien patrimonial sea acreditado o justificado de una forma determinada; sino que se limita a exigir que exista una efectiva constatación de tal carácter no necesario por parte del organismo o entidad pública que pretenda enajenar los bienes otorgando un margen de discrecionalidad a la Administración. En este caso, la Sala no cuestiona la motivación de la decisión de enajenar, que considera razonable, sino que aquélla no ha explicado de modo preciso por qué esas concretas viviendas que integraban las 32 promociones no eran ya necesarias para el cumplimiento de los fines del IVIMA.

   En segundo lugar, denuncia la infracción de la doctrina jurisprudencial sobe el estándar de control jurisdiccional de la motivación de la Administración; control que debe ser negativo sin posibilidad de sustituir la justificación otorgada por la Administración por otra alternativa. Sobre este particular trae a colación Sentencia de la Sala Tercera sobre el control de la discrecionalidad técnica, denunciando que la sentencia recurrida "va más allá de lo que impone (y permite) el estándar del control negativo jurisprudencialmente consagrado".

   En relación con la cuestión litigiosa que se acaba de describir argumenta la parte actora la concurrencia del supuesto de interés casacional previsto en el art. 88.2.c) LJCA, trayendo a colación los AATS de 23 de marzo de 2017 (RCA 191/2017) y de 25 de mayo de 2017 (RCA 1318/2018) en los que se admiten cuestiones vinculadas a este proceso y se apreció la concurrencia del mencionado supuesto. Entiende, además, que la doctrina fijada por la sentencia recurrida tiene una incuestionable virtualidad expansiva.

   Invoca, asimismo, la concurrencia de la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, por cuanto no existe pronunciamiento jurisprudencial sobre los términos en los que tiene que ser aplicado e interpretado el requisito del carácter no necesario de los bienes patrimoniales de la Administración y sería conveniente para fijar los criterios a la hora de motivarlo adecuadamente; criterios que se proyectarían y resultarían de aplicación a múltiples casos y situaciones.

   Finalmente, con invocación de los artículos 88.2.a) y 88.3.a) LJCA solicita un pronunciamiento de esta Sala Tercera a efectos de reafirmar, reforzar o completar la doctrina jurisprudencial sobre el control judicial de la discrecionalidad técnica, poniendo de manifiesto que la sentencia recurrida contradice la doctrina sobre el estándar del control negativo.

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación por auto de fecha 12 de septiembre de 2019, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Se han personado ante esta Sala, en calidad de recurrentes, el Letrado de la Comunidad de Madrid y el procurador D. Jaime Briones Méndez, en representación de Azora Gestión, Sociedad Gestora de Instituciones de Inversión Colectiva, S.A. Unipersonal; y, como parte recurrida, el procurador D. Silvino González Moreno, en representación de Abbasia Doudia y otros, recurrentes en la instancia.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García, Magistrado de la Sala.

Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, el debate que se suscitó ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por las dos partes apelantes se estructuró en torno a tres cuestiones: a) el alcance de la legitimación del recurrente en la instancia respecto de los efectos de la anulación de la resolución impugnada (recurso de la Comunidad de Madrid); b) los términos en que debe justificarse el carácter no necesario -para el ejercicio de funciones y competencias propias- de los bienes patrimoniales de la Administración con carácter previo a su enajenación (recursos de la Comunidad de Madrid y de Azora); y c) el alcance del control judicial sobre el cumplimiento de este requisito (recurso de Azora).

Estas tres cuestiones se suscitan en relación con la enajenación de 32 promociones de viviendas por parte del IVIMA, a fin de lograr el objetivo de estabilidad presupuestaria, que fue recurrida en su día por un grupo de arrendatarios de dichas viviendas. Por medio de la sentencia de la Sala, al estimar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia desestimatoria dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de los de Madrid, se estimó su pretensión de nulidad de la resolución administrativa, contra cuya decisión por el Letrado de la Comunidad de Madrid y la representación procesal de Azora se prepara ahora este recurso de casación.

Planteada en estos términos la controversia, debemos necesariamente hacer referencia al precedente auto de esta Sección de admisión de fecha 29 de noviembre de 2019 (RCA 5491/2019), mediante el cual se inadmitió a trámite el recurso de casación anunciado por las mismas representaciones aquí recurrentes, en el que se suscitaban idénticas cuestiones que las aquí planteadas.

En síntesis, al igual que se consideró en el auto precedente, esta Sección de admisión no aprecia interés casacional objetivo en lo referido a la legitimación, necesidad de emplazamiento de interesados, y efectos de la anulación judicial de resoluciones administrativas, pues no se suscita ninguna cuestión que requiera del ejercicio de la función nomofiláctica, ya que lo que se pretende, en realidad, es la corrección puntual y casuística de lo acordado por la Sala de instancia, por lo que el recurso de casación debe ser inadmitido en este extremo, al circunscribirse la problemática suscitada a la concretas vicisitudes procesales del caso enjuiciado.

Además, en lo que respecta específicamente a la infracción del artículo 49.3 LJCA, en cuanto a la omisión del debido emplazamiento a los interesados, ocupantes de otras viviendas, sin perjuicio de que la parte critica una argumentación que no contiene la sentencia que se pretende cuestionar en esta preparación, pues la sentencia del órgano a quo no hace referencia a este motivo de impugnación, entiende esta Sección de Admisión que no es dable al Letrado de la Comunidad de Madrid erigirse en representante o defensor de los derechos de tales terceros interesados, pues es a éstos a quienes corresponde la defensa de sus derechos e intereses, sin perjuicio de que, además, tal emplazamiento constituye una obligación atribuida en primer término por el artículo 49.2 LJCA a la propia Administración. Por otra parte, tampoco precisa el Letrado de la Comunidad de Madrid ni contiene la sentencia de instancia referencia a la identidad de los terceros de buena fe que habrían de haber sido emplazados, ni el título jurídico, ni su condición de arrendatario o adquirente.

A todo ello ha de añadirse que, en relación con estas infracciones que la preparación atribuye a la sentencia de instancia, la justificación del interés casacional objetivo contenida en el escrito de preparación no satisface los requisitos exigidos por esta Sección de Admisión en AATS, entre otros, de 8 de marzo de 2017 (RCA 40/2017) y de 18 de abril de 2018 (RQ 105/2018), pues la referencia a la circunstancia contenida en el apartado a) del artículo 88.2 no contiene una argumentación circunstanciada de la sustancial igualdad jurídico-fáctica de las cuestiones resueltas en la sentencia que se cuestiona y en las sentencias de contraste que se aportan, ni tal identidad se aprecia por esta Sección, lo que, además, se corresponde con el carácter sustancialmente casuístico de la problemática suscitada. Este mismo razonamiento sirve para excluir la concurrencia de la circunstancia del apartado c) del artículo 88.2, pues, tal y como dijimos en el ATS de 29 de marzo de 2019 (RQ 106/2019), tanto más difícil será justificar convincentemente la concurrencia de este supuesto cuanto más casuística sea la materia del pleito, pues la respuesta está por definición ligada a la contemplación de las peculiares circunstancias concurrentes en cada asunto, de tal manera que resulta difícil afirmar que la respuesta dada en la resolución judicial impugnada afectará a otras situaciones que presentarán perfiles propios, singulares y diferenciados.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la justificación del carácter no necesario de los bienes patrimoniales enajenados, sobre la que se invocaba la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, solicitándose un pronunciamiento sobre los artículos 131 y 138 LPAP en relación con el deber de motivación de las resoluciones administrativas, concluimos que concurría una evidente carencia de interés casacional para la formación de jurisprudencia, al plantearse únicamente la discrepancia con el control de la motivación de la resolución administrativa realizado por el órgano judicial en aplicación, precisamente, de la norma que exige una justificación debida, por lo que no se pretendía ni se suscitaba cuestión alguna que requiriera del ejercicio de la función nomofiláctica o de la función uniformadora de jurisprudencia propia del nuevo recurso de casación, sino que lo cuestionado era la corrección de la conclusión a que había llegado la sentencia tras efectuar la valoración de la motivación ofrecida, que consideraba inexistente por lo que respecta a la justificación de que las 32 promociones objeto de la enajenación ya no son necesarias para el cumplimiento de los fines, funciones y el ejercicio de competencias del IVIMA.

Por último, en lo que respecta al control judicial sobre la motivación del carácter no necesario de los bienes enajenados, esta Sección concluyó que los términos en los que se formulaba la cuestión del pretendido interés casacional objetivo evidenciaba la carencia de interés casacional del asunto pues, en realidad, no se perseguía matizar, precisar o concretar la doctrina sobre el control de la discrecionalidad administrativa, sino corregir la aplicación de dicha doctrina efectuada por la Sala de instancia en el caso concreto.

Procede, por tanto, al igual que acordamos en el referido auto de 29 de noviembre de 2019, declarar la inadmisión de los recursos y, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1, párrafo primero de la LJCA, la inadmisión debe comportar la imposición de las costas a las partes recurrentes, si bien la Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de mil euros (1.000 €) la cantidad que cada una de las partes condenadas al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida personada, por todos los conceptos, más el IVA correspondiente, si procediere.