SAN, 18 de Diciembre de 2019
| Ponente | MARIA ALICIA SANCHEZ CORDERO |
| Emisor | Audiencia Nacional - Sala de lo Contencioso |
| ECLI | ES:AN:2019:4890 |
| Número de Recurso | 1008/2018 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso: 0001008 / 2018
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 08591/2018
Demandante: SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍA (SPP)
Procurador: SRA. RODRÍGUEZ PECHÍN, Mª TERESA
Demandado: MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.: Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil diecinueve.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 1008/2018, promovido por el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍA (SPP), actuando en su nombre el Presidente Nacional D. Ismael, representado por la procuradora Dª. María Teresa Rodríguez Pechín, bajo la dirección letrada de D. Eduardo Miyares Gómez, contra la Instrucción 13/2018, de la Secretaria de Estado de Seguridad sobre la práctica de los registros corporales externos, la interpretación de determinadas infracciones y cuestiones procedimentales en relación con la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
Ha sido parte la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. Alicia Sánchez Cordero .
El SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍA acude a la jurisdicción contencioso-administrativa contra la Instrucción 13/2018, de 17 de octubre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre la práctica de los registros corporales extremos, la interpretación de determinadas infracciones y cuestiones procedimentales en relación con la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
Turnado el recurso contencioso-administrativo a esta Sección, tras los trámites oportunos, se dio traslado a la parte demandante para que formalizara demanda, en la que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que se consideraron de aplicación, finalizó por suplico en el que se solicitó: « se dicte sentencia por la que, estimando las pretensiones del actor, se declaren nulas la Instrucción Tercera y la Instrucción Cuarta, ambas de la Instrucción 13/2018 . ».
Dado traslado al Abogado del Estado para que la contestara, así lo hizo mediante escrito en el que alegó los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, suplicando: « [...] dicte en su día sentencia por la que desestime el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a Derecho el acto recurrido, con expresa condena en costas a la parte recurrente.»
Antes de decidir sobre el recibimiento del proceso a prueba, se requirió a la Secretaria de Estado de Seguridad, Gabinete de Coordinación y Estudios, para que, en el plazo de veinte días, remitiera el expediente administrativo tramitado de la Instrucción 13/2018.
Una vez contestado el requerimiento se consideró innecesario el recibimiento a prueba el proceso, y al no haberse solicitado conclusiones escritas, quedó concluso el procedimiento que señaló para votación y fallo el 17 de diciembre de 2019, en que así ha tenido lugar.
El Sindicato Profesional de Policía (SPP) impugna la Instrucción 13/2018, de 17 de octubre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, solicitando la nulidad de la Instrucción tercera y cuarta de la misma, en cuanto la consideran nula de pleno derecho por incorporar contenido de carácter normativo sin sujetarse al procedimiento legalmente establecido para las disposición generales, e incluso vacía de contenido lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2015, de protección de seguridad ciudadana.
En concreto, la demanda contiene las siguientes alegaciones:
- la Instrucción carece de audiencia a los interesados, esto es, no se ha dado audiencia a ninguno de los sindicatos representativos en el ámbito policial, ni a la mesa negociadora, el Consejo de Policía, con infracción de los artículos 37, 103.3 y 104.2 de la Constitución y 15.2 y 31 y siguientes del Estatuto Básico del Empleado Público, así como de los artículos 8.3 y 89 y siguientes de la LO 9/2015, ya que ese defecto debe valorarse como equivalente a la omisión de un esencial trámite procedimental incardinable en el artículo 47.1 e) y 47.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común.
- La Instrucción, de facto, innova el ordenamiento jurídico, limitando los tipos sancionadores de la LO 4/2015, en dos apartados, en la Instrucción tercera, punto 2, y en la Instrucción cuarta, punto 3, vaciando de contenido el artículo 36, apartados 6 y 23 de la Ley Orgánica 4/2015, respectivamente, y el Código Penal.
En oposición, el Abogado del Estado alega que la Instrucción recurrida no es una disposición de carácter general por lo que ni modifica, ni puede, la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, sino que se dicta en ejercicio de las atribuciones conferidas a la Secretaría de Estado de Seguridad por el artículo 62 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y específicamente por el artículo 2 del Real Decreto 952/2018, de 27 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. Aduce que no se debe confundir la posibilidad de dictar instrucciones con la habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria que está sujeta a lo dispuesto en los artículos 24, 26, 27 y 28 de la Ley 50/1997, del Gobierno, de 27 de noviembre.
Añade en su defensa que conforme al artículo 6 de la LO 4/2015, corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior y de los demás órganos y autoridades competentes y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, la preparación, dirección y ejecución de la política en relación con la administración general de la seguridad ciudadana, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras administraciones públicas en dicha materia. La Instrucción objeto de recurso no se extralimita de sus competencias y cumple con los criterios enumerados por el Tribunal Supremo, facilita instrucciones no reglas, se limita al ámbito "adintra" y las medidas de ejecución que contiene son de carácter formativo para garantizar la mejor aplicación de la norma legal.
Niega que esté sujeta al procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley y proyectos de disposiciones generales de la Ley del Gobierno. Añade que en ninguna de las Instrucciones se da cabida a la consulta pública o plazo de alegaciones, puesto que ni ello viene impuesto por la Ley ni resulta oportuno para el ejercicio de las potestades de organización y jerarquía a que responde una Instrucción; sin perjuicio de que en la fase de desarrollo de las mismas se tome en consideración el parecer de los especialistas y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que la Secretaría de Estado de Seguridad tiene destinados en sus órganos directamente dependientes. (Gabinete de la Secretaria de Estado, Gabinete de Coordinación y Estudios, CITCO, etc.)
Finaliza considerando que la necesidad a la que responde la Instrucción no es modificar la Ley Orgánica sino adaptar los documentos elaborados por los agentes a la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la protección de datos de carácter personal, etc. Detiene su análisis en la interpretación del artículo 36.23 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, negando su modificación por la Instrucción recurrida.
La Instrucción 13/2018, de 17 de octubre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre la práctica de los registros corporales extremos, la interpretación de determinadas infracciones y cuestiones procedimentales en relación con la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, según expone, va dirigida a unificar criterios en la práctica de determinadas diligencias por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como en relación con la interpretación de ciertas infracciones tipificadas en la misma.
Ampara la Secretaria de Estado su competencia para dictar la Instrucción en el artículo 62 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. En concreto, el apartado 2.b) la considera competente para impartir instrucciones a los titulares de los órganos directivos. Más específicamente indica el artículo 2 del Real Decreto 952/2018, de 27 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, precepto que dispone la competencia del Secretario de Estado de Seguridad para «la dirección, coordinación y supervisión de los órganos directivos dependientes de la Secretaría de Estado» y para dictar instrucciones en materia de seguridad ciudadana, coordinando la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en este ámbito.
La cuestión controvertida es si la Instrucción impugnada, la número 13 del año 2018 tiene naturaleza de simple mandato interno que la Secretaria de Estado de Seguridad puede dirigir en base a dicha competencia, o si, por el contrario, la naturaleza de dicha Instrucción es la de una verdadera disposición general, y, por tanto, tendría naturaleza reglamentaria.
La jurisprudencia en torno al artículo 21 de la Ley 30/1992, actual artículo 6 de la Ley 40/2015, referido a las instrucciones y órdenes de servicio, viene casuísticamente depurando su naturaleza jurídica como disposiciones generales o como disposiciones organizativas. Las instrucciones, circulares u órdenes de servicio son disposiciones que se dictan en el ámbito interno de la organización administrativa y mediante las que los órganos superiores, en desarrollo...
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