STS 232/2020, 19 de Febrero de 2020
| Ponente | JOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:2020:547 |
| Número de Recurso | 4157/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 232/2020 |
| Fecha de Resolución | 19 de Febrero de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 232/2020
Fecha de sentencia: 19/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4157/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/02/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Transcrito por: CAR
Nota:
R. CASACION núm.: 4157/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 232/2020
Excmos. Sres.
D. Nicolás Maurandi Guillén, presidente
D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés
D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Cudero Blas
D. Rafael Toledano Cantero
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 19 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto en su Sección Segunda, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen, el recurso de casación n.º 4157/2017, interpuesto la Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia nº. 250, de 11 de mayo de 2017, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pronunciada en el recurso nº 115/2017, contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de 14 de marzo de 2016, que desestima la reclamación nº. NUM000, deducida contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en concepto de tarifa de utilización del agua y canon de regulación del agua de la Zona La Sagra-Torrijos, expediente nº. NUM001, de la campaña 2015, importe 1.793,71 euros.
Han comparecido en el recurso de casación como parte recurrida Dª. Guadalupe, representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Silvia Virto Bermejo, bajo la dirección letrada de Dº. Javier Toledo Martín.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández.
Resolución recurrida en casación.
En el procedimiento ordinario n.º 115/2017, seguido en la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 11 de mayo de 2017 , se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la Procuradora Doña Silvia Virto Bermejo en nombre y representación de DOÑA Guadalupe contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid de 14 de marzo de 2016, que desestima la reclamación número NUM000, deducida contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en concepto de tarifa de utilización del agua y canon de regulación del agua de la Zona La Sagra-Torrijos expediente nº NUM001, de la campaña 2015, importe 1.793,71 euros, y, en consecuencia, ANULAMOS dicha resolución en su integridad. Con imposición de costas a la parte demandada".
Preparación del recurso de casación.
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, se presentó escrito con fecha 7 de julio de 2017, ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 11 de julio de 2017, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente, la Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, y como parte recurrida, Dª. Guadalupe, representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Silvia Virto Bermejo, bajo la dirección letrada de Dº. Javier Toledo Martín.
Admisión del recurso.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 15 de enero de 2018, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precisando que:
"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española.
-
) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación: el artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española".
Interposición del recurso de casación y oposición.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por medio de escrito presentado el 27 de diciembre de 2017, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:
- Artículo 114.7 TRLA
- Artículo 3.1 del Código Civil
- Artículo 3 LGT sobre Principios de la ordenación y aplicación del sistema tributario.
- Artículo 10.2 LGT sobre Ámbito temporal de las normas tributarias.
-RD 849/1986 (RDPH) articulo 296 y siguientes, concretamente: arts. 298, 300 a 303, 305, 308 a 311.
El Sr. Abogado del Estado manifiesta que la Administración del Estado se ha opuesto a la retroactividad pretendida como recogen la sentencia recurrida y el auto de admisión. Esta posición viene respaldada por resoluciones de la Audiencia Nacional y de numerosos TSJ, incluido el TSJ de Madrid, contradiciendo las propias sentencias que la recurrida cita de ejemplo, emitidas por su Sección Quinta. A juicio del recurrente, la Sala de instancia realiza una lectura restrictiva y no sistemática del artículo 9.3 CE en relación al principio de no retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho individuales. Manifiesta que, ya en la instancia había descartado cualquier hipótesis de retroactividad ilícita, considerando que el hecho imponible venía fijado en el TRLA de manera exhaustiva sin necesitar apoyo reglamentario para su definición y su cuantificación, que debe hacerse en el ejercicio en curso, en cada caso, y que no cabe apreciar una retroactividad intensa prohibida en la liquidación, pues el hecho imponible viene fijado en la Ley de manera exhaustiva (sin necesitar apoyo reglamentario) y su cuantificación, se ha de hacer en el ejercicio en curso (siendo el sujeto pasivo el titular de la explotación beneficiaria potencial del agua y de las obras que permiten la implantación del sistema hidrológico y la conducción hídrica del recurso) pues así lo establece el art. 114.7. Por tanto, hay que atender a la normativa vigente al tiempo de dictarse los actos administrativos de aprobación del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua objeto de controversia. Así, el RDL 1/2001, de 20 de julio (BOE 24/07/2001) en su art. 114.7 establece que "el Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo en el ejercicio al que correspondan", por lo que está permitiendo que tanto el canon de regulación como la tarifa de utilización de agua, tramiten su expediente y se aprueben y notifiquen dentro del mismo ejercicio al que se aplican, y eso es lo que ha sucedido en el presente caso, por lo que debe entenderse que su aprobación y liquidación es ajustada a derecho. El canon aquí litigioso lo es con referencia al ejercicio 2013 y, por tanto, cuando se aprueba el contenido de la liquidación, todavía no había finalizado el año 2013 con el que se corresponden las obras. Así pues, aunque el importe a abonar no se haya fijado y comunicado el 1 de enero del ejercicio liquidado (en el que de haberse hecho así ello habría perjudicado económicamente al actor al liquidarse por adelantado un potencial beneficio del resto del ejercicio) habiéndose fijado el importe y su liquidación para pago meses antes de la finalización del ejercicio, no cabe alegar concurrencia de aplicación retroactiva de norma tributaria, pues el importe de la tasa se fija en el ejercicio del devengo en curso (y no en el posterior). En esa línea se han pronunciado la STS de 26 de enero de 2004 y la STS de 25 de enero de 2005 así como las sentencias de la Audiencia Nacional de 9 de mayo de 2011 (recurso 711/09) y de 28 de junio de 2010 (recurso 111/2009) que establecen en sede de retroactividad que las tarifas e importes de las liquidaciones se establezcan en el ejercicio en curso (cuál es el presente caso) y no en uno posterior (retroactividad prohibida, que aquí no concurre, al haberse fijado en el ejercicio al que se refiere la liquidación de ambas tasas de regulación y por uso del agua).
Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente solicitó a la Sala que "dicte sentencia por la que estime el recurso revocando la sentencia recurrida y confirmando la resolución del TEAR".
Por su parte, la procuradora de los Tribunales Dª. Silvia Virto Bermejo, en nombre y representación Dª. Guadalupe, por escrito presentado con fecha 6 de abril de 2018, formulo oposición al recurso de casación manifestado la existencia de doctrina consolidada, en el sentido de que la aprobación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo, vulnera la propia Constitución, esto es, su artículo 9.3 que prohíbe la retroactividad tributaria. Así, aunque se aprueben las tasas de referencia en el ejercicio por el que se exigen, y el pago se pida en siguientes, nos encontramos en el ámbito de una retroactividad, que en contra de lo que se señala por la Administración, no esté habilitada por una ley. Por tanto, la aplicación e interpretación que pretende el Sr. Abogado del Estado daría lugar a un total quiebro de la CE, y es por ello, por lo que procede la desestimación del recurso de casación interpuesto. Además, debe advertirse, que, en el presente caso, la aplicación e interpretación que se proponer el Sr. Abogado del Estado, única y exclusivamente, se sustenta en la nueva redacción dada al artículo 114.7 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, por la Ley 11/2012, redacción que sólo es aplicable a partir de la campaña 2013, de manera que respecto de las campañas anteriores que se resuelven en la sentencia que es objeto de recurso (campañas 2010, 2011 y 2012) no existe duda aplicativa e interpretativa, pues la redacción previa no dejaba lugar a duda a la imposibilidad de la retroactividad de la tarifa y el canon, conforme a la doctrina consolidada; el Sr. Abogado del Estado aprovecha la referida reforma, para plantear de nuevo las cuestiones interpretativas que ya se habían planteado y resuelto, en recursos de casación anteriores, que, no cabe que sean resueltas en otro sentido que no sea respetar el principio de irretroactividad que consagra la CE. Por tanto, las peticiones que se formulan por la Administración del Estado, para el caso de su improbable estimación, deben única y exclusivamente comprender a partir de la referida reforma, esto es, a partir de la campaña 2013.
Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia mediante la que se desestime el recurso de casación interpuesto, manteniéndose en su integridad los pronunciamientos de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, de fecha 11 de mayo de 2017, en el procedimiento ordinario 115/2017".
Señalamiento para deliberación del recurso.
Por diligencia de ordenación de 11 de mayo de 2018, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.
Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 11 de febrero de 2020, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Necesaria remisión a los pronunciamientos recaídos sobre la materia.
La totalidad de las cuestiones que el recurso plantea ha sido abordada y resuelta por esta Sección en numerosas sentencias, entre las que cabe citar las de 3 de abril de 2018, rec. cas. 876/2018; de 12 de junio de 2018, rec. cas. 1677/2017; de 19 de diciembre de 2018, rec. cas. 3425/2017 y 979/2018; de 30 de mayo de 2019, rec. ca. 2375/2017 y 2148/2017; y de 10 de octubre de 2019, rec. cas. 4090/2018 y 6204/2018.
En todas ellas nos pronunciamos sobre la interpretación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua en el artículo 114.7 TRLA y artículos 303, 310 y 311 del RDPH, por lo que por coherencia y seguridad jurídica la resolución de la presente controversia pasa por remitirnos íntegramente a lo ya dicho, sin necesidad de reproducir su contenido, por conocido y en aras de la brevedad.
Contenido interpretativo de esta sentencia.
Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA y siguiendo idéntico hilo argumental al de nuestra sentencia de 3 de abril de 2018, procede responder a la cuestión suscitada en el auto de admisión (por referencia a otros anteriores), consistente en:
"Dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española".
Y nuestra respuesta -coincidente con la expresada en la repetida sentencia a la primera de las cuestiones que allí se planteaban- es la que a continuación reproducimos.
En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.
Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partem antes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per se el límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.
Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario" y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa, obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.
-
La anterior interpretación sobre el artículo 114 del TRLA, conduce a la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración General del Estado.
-
Y es que, en efecto, resulta incontrovertido que el canon de regulación fue aprobado con posterioridad al inicio del ejercicio al que se imputa el devengo y pago de las liquidaciones -ya iniciada la campaña correspondiente-, vulnerando de ese modo y en los términos que hemos razonado las exigencias legales, que demandaban en el caso que el órgano competente diera a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
-
Y ello conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo al ser conforme a Derecho la sentencia recurrida al anular las liquidaciones recurridas, si bien, como se ha advertido, el precepto reglamentario indicado más arriba se ajusta a la Constitución y a la Ley, lo que no afecta al sentido del fallo.
Pronunciamiento sobre costas.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.
Segundo.- Desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 11 de mayo de 2017, dictada en el procedimiento ordinario nº. 115/2017, sobre canon de regulación del agua.
Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales de la presente casación.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado
Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández
Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas
Rafael Toledano Cantero Isaac Merino Jara
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JOSÉ ANTONIO MONTERO FERNÁNDEZ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia. Certifico.
