ATS, 14 de Febrero de 2020

1. El procurador don Ramón Rodríguez Nogueira, en representación de la Autoridad Portuaria de las Palmas, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 29 de mayo de 2019 por la Sección 7ª Audiencia Nacional, que desestimó el recurso 868/2017 promovido -por la hoy recurrente- contra la resolución del TEAC por la que se inadmitió el recurso de alzada contra la resolución del TEAR de Canarias, que estimó la reclamación económico-administrativa contra una liquidación de la Tasa de Aprovechamiento Especial del Dominio Público Portuario y Tasa por Servicios Asociada.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos:

   2.1 El artículo 241.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

   2.2 El artículo 20, c) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"].

   2.3 El artículo 24, apartados 1, 3 y 8 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (BOE de 20 de octubre de 2011) ["TRLPEMM"].

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que "[s]i la Sentencia de instancia hubiera interpretado correctamente el art. 241.3 de la LGT en relación con el art. 24 del TRLPMM y el art. 20 c) de la LJCA, hubiera entrado a conocer sobre el fondo del asunto reconociendo que las Autoridades Portuarias están legitimadas para impugnar las resoluciones que, sobre sus actos, adopten los Tribunales económico- administrativos".

4. Subraya que la norma que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal.

5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en las letras a), b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"], así como la presunción contenida en el artículo 88.3, letra a), LJCA.

   5.1. La sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal en las que se fundamenta el fallo que contradice la que otros órganos jurisdiccionales han establecido [ artículo 88.2 a) LJCA]. Cita al efecto:

   - la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2016 (recurso n° 972/2014; ES:TS:2016:1017).

   - y, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2014 (recurso n° 3426/2013; ES:TS:2014:2300).

   5.2. La doctrina fijada por la Sala de instancia puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], pues, "[e]l Puerto de Las Palmas es calificado en el TRLPMM -artículo 4 en relación con el Anexo I-, como un puerto de interés general debido a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español. La doctrina aplicada puede perjudicar el interés general por cuanto priva a la Autoridad Portuaria de Las Palmas -entidad de derecho público- de su estatuto de autonomía y de la posibilidad de postular el conecto ejercicio de sus funciones y competencias en el dominio público portuario frente a las decisiones que adopten los Tribunales Económico-Administrativos".

   5.3 La doctrina que sienta la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA], porque "aunque referida a un supuesto concreto de legitimación activa de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, puede afectar gravemente a la seguridad jurídica y extenderse a una gran número de situaciones pues las reclamaciones económico-administrativas son recurrentes en todas las Autoridades Portuarias del territorio nacional, y la interpretación que sobre la legitimación se fije determinará las actuaciones futuras de tales organismos públicos en defensa de la validez de sus actos de liquidación de derechos económicos.

   Item más, la fuerza expansiva de la doctrina aplicada alcanzaría a todas aquellas entidades de derecho público, dotadas de autonomía funcional y económica, que integran el llamado sector público institucional".

   5.4 Se han aplicado normas en las que se sustenta la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) LJCA], cuando menos en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil, porque "(l)as sentencias del Tribunal Supremo invocadas por mi mandante, STS de 5 de junio de 2014 (recurso n°3426/2013) y STS de 9 de marzo de 2016 (recurso n°972/2014) confirmaron la legitimación activa de las Autoridades Portuarias. Sin embargo, sólo esta última se centró en la cuestión relativa a la legitimación activa -tomando en consideración los artículos 20 c) de la LJCA y 24 del TRLPMM-, por lo que se entiende que no existe doctrina del Tribunal Supremo reiterada en, al menos, dos sentencias".

6. Por todo lo expuesto, reputa conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo, que esclarezca si las Autoridades Portuarias ostentan o no legitimación activa para impugnar las decisiones que adopten los Tribunales Económico-Administrativos.

La Sala de los Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 17 de julio de 2019, habiendo comparecido la Autoridad Portuaria de las Palmas recurrente ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

De igual modo lo ha hecho como parte recurrida la Administración General del Estado representada y defendida por el abogado del Estado, quien se ha opuesto a la admisión del recurso.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda, Magistrado de la Sala.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 de la LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86 de la LJCA, apartados 1 y 2) y la Autoridad Portuaria de las Palmas, se encuentra legitimada para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita, en contra de lo que sostiene el abogado del Estado, el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que fueron alegadas en la demanda y tomadas en consideración por la Sala de instancia. También se justifica que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 de la LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque la sentencia impugnada fija, para supuestos sustancialmente iguales, una doctrina (i) contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) de la LJCA], (ii) gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], (iii) que afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) de la LJCA], (iv) ?y, aplica una norma en la que se sustenta la razón de decidir respecto de la que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) de la LJCA], cuando menos en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) de la LJCA.

La sentencia recurrida invoca nuestras sentencias de 5 de junio de 2014 (recurso n° 3426/2013; ES:TS:2014:2300) y 9 de marzo de 2016 (recurso n° 972/2014; ES:TS:2016:1017), y, efectúa trascripción selectiva de fragmentos de la segunda de ellas. Posteriormente, afirma que, en la resolución que transcribe, no se hace referencia a la sentencia de 28 de septiembre del 2006 (recurso n° 365/2002; ES:TS:2006:6676) que -en relación a las anteriores juntas portuarias- negó que tuvieran legitimación activa para recurrir en la vía económico-administrativa. Y, en atención a todo lo expuesto concluye en el Fundamento de Derecho Segundo que:

"(...) a pesar de que el Real Decreto Legislativo 2/2011 atribuya a las Comunidades Autónomas determinadas facultades, en especial en relación al nombramiento de los presidentes de dichos organismos autónomos y dentro de sus consejos de administración se dé cabida a representantes de distintas Administraciones Públicas, así como que se les reconozca "autonomía funcional y de gestión", persisten mecanismos de tutela administrativa, como es la posibilidad de que Puertos del Estado y la Comunidad Autónoma respectiva recurran sus actos en alzada ante el Ministerio de Fomento, y en materia tributaria, que sus actos puedan ser revisados por los tribunales económico-administrativos, que no son representativos de un estatuto de autonomía específico, en el sentido del artículo 20 c) LJCA .

La actividad de gestión de las Autoridades Portuarias debe desarrollarse conforme a los planes de empresa, que son acordados con Puertos del Estado, lo que permite afirmar que la autonomía de gestión no está exenta de controles derivados de su vinculación con la- Administración del Estado.

Sigue prevaleciendo, por tanto, la nota de la vinculación de la Autoridad Portuaria con el Ministerio de Fomento, frente al, que no se reconoce sino una autonomía funcional para la gestión portuaria, pero sin que se la dote de un estatuto específico que permita sostener que en materia tributaria pueda generarse un conflicto de intereses con el Estado que justifique que se le reconozca legitimación activa para discutir en sede jurisdiccional las decisiones que sobre sus actos de gestión y recaudación tributaria tomen los tribunales económico-administrativos".

1. El recurrente propone la interpretación del artículo 241.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre), que dispone que:

"Estarán legitimados para interponer este recurso los interesados, los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia, así como los órganos equivalentes o asimilados de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia".

Así como del artículo 20, c) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que señala que:

"No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

(...)

3. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".

La interpretación de los citados artículos deberá hacerse a la luz de los apartados 1, 3 y 8 del artículo 24 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, del siguiente tenor literal:

"1. Las Autoridades Portuarias son organismos públicos de los previstos en la letra g) del apartado 1 del artículo 2 de la Ley General Presupuestaria, con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar; dependen del Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado; y se rigen por su legislación específica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que les sean de aplicación y, supletoriamente, por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

(...)

3. Las Autoridades Portuarias desarrollarán las funciones que se les asigna en esta Ley bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión, sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado, y de las que correspondan a las Comunidades Autónomas.

   (...)

8. Los actos dictados por las Autoridades Portuarias en el ejercicio de sus funciones públicas y, en concreto, en relación con la gestión y utilización del dominio público, la exacción y recaudación de tasas y la imposición de sanciones, agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria, donde serán recurribles en vía económico-administrativa".

1. En el presente caso se inadmitió un recurso de alzada por falta de legitimación de la Autoridad Portuaria. Sin embargo, en la medida que el artículo 241.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria otorga legitimación "a los interesados" para interponer el recurso de alzada, el presente recurso exige indagar el concepto de "legitimados e interesados en las reclamaciones económico-administrativas", de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 232 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Conforme a lo indicado anteriormente y por la singularidad de las circunstancias que concurren en el caso examinado, este recurso de casación presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, siendo la cuestión nuclear que el mismo encierra, la siguiente:

Aclarar si las Autoridades Portuarias ostentan o no legitimación activa para impugnar las decisiones que adopten los Tribunales Económico-Administrativos.

2. El asunto tiene interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque solo nuestra sentencia de 9 de marzo de 2016 (recurso n° 972/2014; ES:TS:2016:1017) afronta directamente si las Autoridades Portuarias ostentan o no legitimación activa para impugnar en vía contencioso-administrativa las decisiones que adopten los Tribunales Económico-Administrativos -tras la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante-, por lo que no existe jurisprudencia, al menos en los términos del artículo 1.6 del Código Civil.

   La sentencia de 5 de junio de 2014 (recurso n° 3426/2013; ES:TS:2014:2300) aborda de manera tangencial la legitimación activa de las Autoridades Portuarias, si bien la sentencia de 28 de septiembre de 2006 (recurso n° 365/2002; ES:TS:2006:6676) rechaza la legitimación de la Autoridad Portuaria, en aquella ocasión no para recurrir en vía contencioso-administrativa sino para interponer un recurso extraordinario de revisión contra una resolución firme del TEAR de Andalucía, aunque, debemos precisar que esta sentencia analiza la legislación anterior al TRLPEMM.

   Por todo lo anterior se hace aconsejable, en beneficio del principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, un nuevo pronunciamiento de esta Sala para, en su caso, aclarar, matizar, reforzar -o, eventualmente, corregir o rectificar- la doctrina ya fijada sobre el particular, concurriendo así la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA .

3. Habiéndose apreciado interés casacional conforme a lo ya indicado, no es preciso examinar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA en relación con el artículo 90.4 LJCA, si concurren los otros motivos alegados por la recurrente [los previstos en las letras a), b) y c) del artículo 88.2 de la LJCA].

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el punto 1 del fundamento jurídico anterior.

2. Las normas que en principio serán objeto de interpretación son:

2.1 El artículo 241.3 con relación al artículo 232, ambos de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre).

2.2 El artículo 20, c) de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

2.3 El artículo 24, apartados 1, 3 y 8, del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (BOE de 20 de octubre de 2011).

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión