STS 1222/2019, 24 de Septiembre de 2019

La sentencia recurrida

1. Fue dictada el 14 de febrero de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla en el recurso núm. 676/2015, interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE DESARROLLO Y FOMENTO DEL ALJARAFE contra resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía.

B) Sus tres primeros fundamentos de derecho son del siguiente tenor literal:

"PRIMERO. Se interpone el recurso contra la inactividad derivada del incumplimiento de las obligaciones de pago establecidas en la resolución de 23 de diciembre de 2011 para la ejecución de taller de empleo denominado "EL LORETO" expediente SE/TE/00033/2011.

SEGUNDO. En su demanda describe la recurrente que, en virtud de resolución de 23 de diciembre de 2011 del Consejero de Empleo, en su calidad de presidente del Servicio Andaluz de Empleo, por delegación de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de Sevilla, se le concedió una ayuda por importe total de 446.787,60 euros con un plazo de ejecución desde el 1 de diciembre de 2011 a 30 de noviembre de 2012, modificándose mediante resolución de 10 de abril de 2014 el plazo de inicio de ejecución del proyecto subvencionado, dejando vigente el resto de condiciones así como el importe definitivo. Una vez aceptada la subvención, se pusieron en marcha por parte de la mancomunidad recurrente y organismos intervinientes los mecanismos precisos para la ejecución del proyecto.

En la resolución de 23 de diciembre de 2011 se fijaron tres plazos para efectuar el pago de las cantidades descritas: un primer pago, tras la aceptación de la resolución, consistente en el abono del 50% del coste incentivado por importe de 223.393,80 euros, sin que su cobro, en ningún caso, se condicionara al inicio de las acciones previstas en los plazos que establezcan; un segundo pago en el año 2012 por importe de 111.696,90 euros, en concepto de anticipo, correspondiente al 25% del importe total de la subvención; y, un tercer pago, del 25% restante de la subvención, por importe de 111.696,90 euros, que se abonaría en el año 2012 una vez alcanzada la ejecución del 50% del proyecto y justificada mediante la aportación de la documentación acreditativa. La secuencia de pagos establecida en resolución del 20 de diciembre de 2011 no fue modificada por la posterior resolución del 10 de abril de 2014.

Se afirma en la demanda que las obligaciones de pago descritas y asumidas por la Administración fueron incumplidas por su parte, ocasionando una grave distorsión en la tesorería de la mancomunidad derivada del ingreso tardío del primer pago y de la falta de abono de los dos restantes, según se relaciona. Y, por otra parte, se hace constar que el importe de la subvención que ha sido justificado por la recurrente y aceptado por la Administración ha dado lugar a una minoración sobre el importe inicial de la subvención de 35.375,88 euros, cantidad que deberá descontarse de la inicialmente reclamada en este tercer pago, por lo que se fija definitivamente en la suma de 76.321,02 euros. En este sentido, denuncia la recurrente el incumplimiento por la Administración del deber de ejecutar sus propias resoluciones, resultando procedente los pagos segundo y tercero establecidos en resolución de concesión de la subvención por importes respectivos de 111.696,90 euros y 76.321,02 euros, y los intereses legales que se cuantifican en la suma de 28.627,85 euros.

En su contestación a la demanda, sostiene la Administración demandada inicialmente la inadmisibilidad el recurso, al entender que no existe inactividad que le sea imputable. Así, la obligación de pago de la Administración no surge mientras la mancomunidad no cumpla con su deber de justificación en tiempo y forma de los anticipos y la Administración compruebe positivamente que se ejecutaba la actividad y cumplido los deberes de justificación de acuerdo con la normativa reguladora. Por lo demás, rechaza la exigencia de 9.763,32 euros en concepto de intereses de demora por el pretendido abono tardío del primer pago de la subvención. Se indica que la demandante recibió el importe del primer pago el 11 de diciembre de 2013 sin haber reclamado por escrito y sin formular objeción alguna en cuanto al importe por lo que no es posible reclamar intereses por dicha cantidad. Además, el inicio de actuaciones subvencionadas fue postergado a solicitud de la mancomunidad, ocasionándose un retraso que únicamente a la beneficiaria le es imputable. Por lo demás, en cuanto al segundo y tercer pago, no resultan procedentes a la vista del informe de fiscalización de disconformidad o nota de reparo emitido por el Interventor provincial de Sevilla el 29 de enero de 2016 en relación con varios expedientes de talleres de empleo concedidos a esta mancomunidad, entre ellos el presente. En definitiva, sostiene esta parte que el recurso es inadmisible por no concurrir los presupuestos de la inactividad y en cualquier caso resultaría de necesaria desestimación, el haber incumplido la mancomunidad las exigencias mínimas de justificación de los fondos obtenidos anticipadamente y su aplicación a la finalidad para la que fueron concedidos.

TERCERO. Sobre la eventual inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se ha pronunciado esta misma Sección en reiteradas ocasiones en supuestos idénticos al presente, en los que se ha dicho que, al igual que ahora, la actora ha dirigido su reclamación judicial contra la desestimación de una reclamación de liquidación de la subvención y su pago. La Administración nada ha opuesto, en sede administrativa, a dicha liquidación pues se ha limitado a denegarla por silencio. Y consta en el expediente tanto la concesión como la justificación del gasto, por lo que la inactividad es susceptible de impugnación para permitir el pronunciamiento judicial de la procedencia del pago reclamado.

En este caso, se interpuso el recurso frente a la falta de contestación de la Administración a la reclamación de pago formulada el 20 de abril de 2015 por la recurrente tras la presentación de la justificación del gasto y no consta en el expediente administrativo resolución alguna al respecto; la única actuación que se menciona de fecha posterior a la de interposición del recurso, 29 de enero de 2016, como informe de fiscalización de disconformidad o nota de reparo, pero ello no desdice la tesis expuesta que, en definitiva, pretende valorar la admisibilidad del recurso a partir de la existencia de una acto impugnable ante la falta de contestación de la reclamación-requerimiento de pago deducido con anterioridad por la recurrente en vía administrativa.

Y, aún en cuanto al fondo, tampoco constituye el anterior informe un óbice adecuado a la estimación de la tesis que se contiene en la demanda. Desde luego y como se expone por la Administración, previo al pago debe existir una tarea de comprobación. Pero el desarrollo en este caso de la meritada labor de control que se ha demorado en el tiempo hasta el mes de enero de 2016, esto es, más de tres años después de las previsiones temporales contempladas en la resolución de concesión de la ayuda, no excluye la necesidad de apreciar el incumplimiento de esta última y de la normativa reguladora por la Administración concedente.

Como se ha dicho en aquellos otros supuestos, la potestad de comprobación existe siempre (dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones ), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración, amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se finalice y se justifique en cuantía superior al anticipo.

Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en los términos señalados en la resolución de concesión, según se describe en la demanda.

Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento, toda vez que no se ha enjuiciado la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la suficiencia de la documentación justificativa aportada; de ahí, que las consideraciones que se ahora se opone a tenor del indicado informe de fiscalización carezca de relevancia en orden a la resolución de la presente controversia.

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, sin condición alguna en cuanto al primero y segundo de los pagos, y el tercero al justificarse el 50% del proyecto cuantificado, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena al pago tal como se reclama.

[...]"

C) En concreto, el Fallo de la sentencia de instancia dice así:

"Que debemos ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por MANCOMUNIDAD DE DESARROLLO Y FOMENTO DEL ALJARAFE contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a obtener el pago de las cantidades que reclama en el suplico de su demanda en concepto de principal (188.017,92 euros) y de los intereses legales, si bien estos se devengarán con arreglo a los términos recogidos en el penúltimo fundamento de la presente. Sin costas".

Preparación y admisión del recurso de casación

1. La Administración de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra esa sentencia, que se tuvo por preparado por la Sala de Instancia mediante auto de 17 de abril de 2017.

B) A su vez, la Sección Primera de esta Sala Tercera lo admitió a trámite por auto de 11 de diciembre de 2017 , acordando en su parte dispositiva, apartados segundo y tercero, lo que a continuación se transcribe:

"Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de 2 y 27 de febrero; 3, 4 y 28 (dos) de abril; 8 y 9 de mayo, y 12 de junio de 2017 (recursos 92/2016; 336/2016; 452/2017; 145/2016; 63/2017; 557/2017; 280/2016; 551/2017 y 432/2017, respectivamente), que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

Si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ).

Y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ".

El escrito de interposición

En él, considera la Administración andaluza que la sentencia de instancia infringe:

1. Los arts. 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con el art. 32 de la Ley General de Subvenciones (LGS), así como la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (en concreto, cita la que fijó la sentencia de 28 de febrero de 2007, dictada en el recurso 302/2004 ).

   Dicho aquí en apretada síntesis, se afirma en aquel escrito que la sentencia recurrida acoge el plazo general de tres meses para resolver previsto entonces en el art. 42.3 b) de la Ley 30/1992 , considerándolo aplicable al caso y entendiendo que, en base a él, era obligación de la Administración, dentro de ese plazo, contado desde la presentación por el interesado de la solicitud de liquidación y pago, llevar a cabo éste, de forma directa y sin mediar labor alguna de comprobación de la procedencia de la cantidad reclamada. O lo que es igual, la sentencia asienta la obligación de abono de la parte restante de la subvención en el plazo de tres meses desde la mera solicitud de liquidación y pago, sin previa comprobación material por la Administración de la documentación presentada por la beneficiaria a efectos de justificación de la subvención.

   Sin embargo -añade-, no es así, pues tratándose de subvenciones, el art. 32 de la LGS requiere llevar a cabo tareas de comprobación de la adecuada justificación de la subvención, de la realización de la actividad subvencionada y del cumplimiento de la finalidad que determinó su concesión, sin que tales tareas den lugar a un procedimiento administrativo autónomo iniciado con la solicitud del interesado y sin que, por ello, pueda ser de aplicación el plazo de tres meses para resolver sobre la petición del particular que acuña la sentencia.

   En suma y a juicio de la parte, el efecto jurídico ligado al transcurso de tal plazo sin respuesta expresa de la Administración, está conformado por el riesgo de la imposibilidad de acudir a los mecanismos de reintegro si transcurre el plazo máximo de cuatro años de prescripción ( art. 39 de la LGS ), por la posibilidad de que el interesado ejercite las acciones de exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños y perjuicios que se le pudieran ocasionar por la tardanza en la realización de aquellas tareas administrativas de comprobación (antiguos arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 -actuales arts. 66 y siguientes y art. 91 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre -), o por la apertura de expediente disciplinario interno o la incoación de diligencias pertinentes de depuración de responsabilidad por aquella misma tardanza, para los supuestos más graves relacionados con el retraso en las labores de comprobación.

2. El art. 34 de la LGS y el art. 88 de su Reglamento de Desarrollo , en relación con el art. 32 de dicha ley y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (ahí, cita en concreto la sentencia de 11 de diciembre de 2014 ).

   Ahí, argumenta la Administración que la sentencia rechaza la necesidad de realización de tarea de comprobación con carácter previo al pago material del resto de la subvención, entendiendo que el art. 34 de la LGS y su correlativo art. 88 del Reglamento de Desarrollo (Real Decreto 887/2006, de 21 de julio) avalan la obligación de pago una vez solicitada la liquidación y el pago por el interesado y presentada por su parte la documentación justificativa del gasto efectuado. La sentencia, en definitiva, entiende que el pago procedía, conforme a la Orden Reguladora y a la Resolución de Concesión, cuando se justifique el gasto, justificación que la sentencia considera producida con la presentación por el interesado de la documentación a efectos de justificación que se contiene en el expediente administrativo.

   Sin embargo, la infracción por la sentencia a las antedichas normas ( art. 34 de la LGS y art. 88 de su Reglamento de Desarrollo , en relación con el art. 32 de la LGS ), deriva de que la presentación por el beneficiario de la subvención de la documentación justificativa de la realización de la actividad subvencionada y de la aplicación de la ayuda económica concedida, no genera el título jurídico incontrovertido a que se refieren aquellos dos primeros artículos, con lo que no puede alzarse, como hace la sentencia, como la base conforme a la cual la Administración deba proceder directamente a liquidar y a abonar la parte restante de la subvención aún no liquidada ni abonada. La justificación que exigen esos preceptos no es una justificación en sentido formal, esto es, de presentación de documentación justificativa, sino una justificación en sentido material, es decir, la realización de una labor de comprobación de la documentación presentada a los efectos de determinar si esa documentación acredita o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a dicha actividad subvencionada.

   En fin, la sentencia recurrida contraviene aquella del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2014 al considerar, erróneamente, que la justificación de la subvención se limita a un plano meramente formal de aportación documental, desechando de modo impropio la vertiente material o real de la justificación, esto es, la acreditación del contenido de la documentación presentada a efectos de justificación, que realmente es lo relevante a los efectos de proceder a disponer el pago del resto de la subvención al beneficiario, desvinculando con ello, de forma inaceptable y alejada de lo que determinó esa sentencia de 2014, la comprobación y la justificación.

3. . El art. 34.3 de la LGS , en relación con su art. 32.

   La sentencia, al desechar la previa labor de comprobación técnico económica de la documentación presentada por la beneficiaria a efectos de justificación de la subvención, desecha igualmente el contenido del informe de fiscalización negativo que fue emitido en este caso por la Administración como documento determinante de la falta de pago de la subvención una vez realizada la señalada comprobación. Infringe así la norma del art. 34.3 de la LGS , precepto éste que impone la improcedencia del pago de las subvenciones, por pérdida del derecho al cobro, cuando concurra la circunstancia de falta de justificación, justificación que, por virtud del art. 32 de la misma Ley , no es sino la comprobación de la documentación presentada a efectos de justificación.

El escrito de oposición

Niega la existencia de aquellas infracciones con argumentos ceñidos al caso, afirmando respecto de la primera que en el requerimiento-reclamación de abril de 2015 denunció la inactividad de la Administración para hacer efectivos los pagos segundo y tercero de la subvención, y que, transcurridos tres meses sin obtener respuesta, interpuso el recurso contencioso-administrativo al amparo del art. 25.2 de la LJCA .

Votación y fallo

Por providencia de 16 de julio de 2019 se señaló para la votación y fallo de este recurso el pasado día 10 de septiembre, en que tuvo lugar.

Similitud de este recurso con otros anteriores. Doctrina fijada en ellos

En los aspectos sustantivos, no en los procesales, este recurso de casación es, en esencia, similar a los resueltos por las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 6 de marzo y 20 de septiembre de 2018 , dictadas, respectivamente, en los recursos números 557/2017 y 551/2017 . De ahí que en este primer fundamento de derecho sea oportuno limitarnos, sólo y a todo lo largo de él, a recordar las razones que determinaron la doctrina allí fijada. A saber:

"Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico [autónomo o desligado del de la subvención misma] [con la reclamación del último pago pendiente efectuada por el beneficiario] porque la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

"La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al [%] anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que "La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente", y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que "El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

[...] la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008 [en el caso enjuiciado en esa sentencia que estamos transcribiendo], de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que".

"[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable [...] Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda".

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuando exige para proceder al pago certificación que acredite los siguientes extremos:

"a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

2. que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

3. que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención".

Es decir, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

[...] ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: "Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

"1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

"1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable".

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

[...] Nos resta abordar la fijación de la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS ".

Aplicación de tal doctrina al caso ahora enjuiciado

1. La sentencia de instancia no infringió los arts. 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . De entrada, porque para nada menciona tales preceptos, sin que del conjunto de sus razonamientos quepa inferir, con certeza y pese a algunas de sus frases, que sitúa en el marco de aquellos, no de otros, la acción ejercitada en el proceso. Y, además, porque cuando se refiere a ésta lo hace, con habitualidad y no sin precisión, diciendo que se interpone contra la inactividad ; o que denuncia la recurrente el incumplimiento por la Administración del deber de ejecutar sus propias resoluciones ; o, en fin, que la inactividad es susceptible de impugnación . Por ello, tampoco infringe la doctrina fijada en la STS de 28 de febrero de 2007 .

B) Y en cuanto al fondo del asunto, no infringe los arts. 32 y 34 de la LGS , o el art. 88 de su Reglamento de Desarrollo , ni la jurisprudencia que invoca al citar la STS de 11 de diciembre de 2014 . Al contrario, el enjuiciamiento y decisión de la sentencia de instancia se acomoda en un todo a los razonamientos y a la doctrina de la sentencia de este Tribunal Supremo analizada en el anterior fundamento de derecho.

De un lado, porque en la resolución de concesión de la subvención no se subordinó el segundo pago a condición alguna, estableciéndose que el tercero se efectuaría una vez alcanzada la ejecución del 50% del proyecto y justificada (esa ejecución, no otra cosa) mediante la aportación de la documentación acreditativa .

De otro, porque de lo expuesto en el escrito de interposición no cabe deducir que esa documentación acreditativa estuviera incompleta.

Y, en fin, porque tampoco resulta de ese escrito que la Administración hubiera adoptado antes o durante la tramitación del recurso jurisdiccional una medida cautelar de retención de pago, o que hubiera declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención.

Procede, pues, la desestimación de este recurso de casación.

Costas

De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad. En la misma forma soportaran las de instancia al ser parcial la estimación de las pretensiones de la demandante, por aplicación del art. 139.1, párrafo segundo, de la LJCA .