ATS, 8 de Julio de 2019
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2019:7357A |
| Número de Recurso | 1598/2019 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo ( |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 08/07/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1598/2019
Materia: AGRICULTURA. GANADERIA. PESCA.
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 005
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1598/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Rafael Fernandez Valverde
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Francisco Jose Navarro Sanchis
D. Fernando Roman Garcia
En Madrid, a 8 de julio de 2019.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó sentencia -nº 2.246/2018, de 10 de diciembre- estimatoria del recurso nº 116/2016 interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL DE LA COMARCA DE SIERRA MAGINA, contra la resolución de 10 de octubre de 2014 -confirmada en reposición por la de 18 de noviembre de 2015- de la Directora General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, por la que se reconoce y recupera el pago indebido de la ayuda concedida a dicha Asociación para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial contemplados en la Medida 431 del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía y que se derivan de la gestión y ejecución del Plan de Actuación Global en el Marco 2007/2013.
La sentencia estima el recurso razonando, en síntesis y conforme a anteriores pronunciamientos sobre la misma cuestión, que a partir de lo dispuesto en la normativa reguladora sobre la materia, toda subvención, por su carácter modal, requiere que la Administración efectúe las comprobaciones pertinentes sobre la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y a que se cumplan los fines para los que se otorga, y que tras esa primera comprobación que da lugar al abono de la ayuda, ello no impide que la Administración efectúe controles posteriores y, en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro (sin ser preciso la revisión de oficio ni la lesividad).
Se añade que para iniciar la acción de reintegro, es preciso que la Administración se ajuste al procedimiento que lo regula y, en concreto, en el marco del control financiero de subvenciones, sin que proceda una nueva comprobación del mismo órgano sobre los gastos y pagos ya fiscalizados. Es decir, si la Administración ya llevó a cabo una comprobación administrativa y fiscalizadora de la ayuda previa al pago de la subvención, no puede posteriormente iniciarlo de nuevo, razón por la que la única posibilidad es que esas actuaciones posteriores deriven del control financiero de la Intervención General. En el caso de autos no consta el informe de control financiero de la Intervención General de Andalucía, lo que supone que la interesada desconoce las incidencias de carácter sustantivo, error o deficiencias que se habían detectado por la Intervención, razón por la que se concluye que la Administración no ha respetado el procedimiento de control posterior. Por ello, la sentencia anula el procedimiento de reintegro al quedar afectado el derecho de defensa del interesado, que desconoce las razones y criterios del informe de intervención para determinar la insuficiencia de la justificación de la subvención. Y ello porque la motivación es un medio de control de los actos de gravamen, no siendo suficiente con hacer referencia a un informe de control financiero, sin más.
La letrada de la Junta de Andalucía ha preparado recurso de casación en el que, en primer lugar invoca que han sido vulnerados los artículos 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (comprobación de subvenciones) en relación al artículo 37 LGS (reintegro de subvenciones) y 5 del Reglamento (UE) Nº 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005, del Consejo, en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (recuperación de pagos indebidos). Asimismo, considera que se ha vulnerado la jurisprudencia contenida en las sentencias de 15 de julio de 2008 (recurso de casación 7453/2005) y de 19 de diciembre de 2014 (recurso de casación 5841/2011). También esgrime la infracción de los artículos 9 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, y 5 del Reglamento de ejecución (UE) 908/2014, de 6 de agosto de 2014 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia. Por último, menciona la infracción por aplicación indebida de los artículos 49 a 51 LGS y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo emanada de su sentencia 2336/2016, de 2 de noviembre .
En segundo lugar, sostiene que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la base de los apartados a ), b ) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ). Razona que, en relación al primer supuesto, la propia Sala de instancia, en sentencia de 20 de octubre de 2015 (rec. 756/2014 ), acogió el criterio contrario, considerando que el hecho de que se hubiera producido una comprobación inicial con resultado favorable no impedía que la Administración pudiera efectuar ulteriores controles y, en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro, lo que igualmente fue acogido en sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 2012 (rec. de apelación 165/2011) que consideró que la liquidación y comprobación son procedimientos diferentes, pudiendo ser este último previo, simultáneo o posterior a la resolución de liquidación.
Sobre el segundo supuesto, se dice que la sentencia sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa a los intereses generales sobre los artículos 32 LGS y 84 RGS en relación a los artículos 37 LGS y 5 del Reglamento 65/2001 , al desplazar su aplicabilidad y por consiguiente la puesta en marcha de los procedimientos de comprobación y reintegro de subvenciones, cuando ya se ha efectuado el control por el órgano gestor concedente de la subvención pero sin analizar la concurrencia de causas de reintegro. También se aduce la fijación de una doctrina que puede ser gravemente dañosa a los intereses generales sobre la aplicabilidad de los artículos 49 a 51 LGS y de la jurisprudencia emanada de la STS núm. 2336/2016, de 2 de noviembre , al extender de forma infundada y más allá de sus concretos límites su ámbito de aplicación, predicando las exigencias de ellos fuera del procedimiento de control financiero de subvenciones, en particular, en la certificación de cuentas anuales del organismo pagador de fondos FEADER, incorporando a éste un requisito procedimental ajeno a la propia regulación establecida por imperativo del derecho europeo.
Al amparo del apartado c) del artículo 88.2 de la LJCA se alega que, afecta a un gran número de situaciones ya que supone la imposibilidad de que una vez llevada a cabo la fiscalización previa dirigidas a la liquidación y pago, se puedan ejercitar potestades de comprobación administrativa, mencionando el recurso de casación 4926/2016 que ha sido presentado contra sentencia dictada por la misma Sala de Justicia; supuesto que extiende al hacerse aplicable las exigencias derivadas de los artículos 49 a 51 LGS y STS de 2 de noviembre de 2016 al procedimiento de certificación de cuentas anuales del organismo pagador de fondos FEADER.
Por Auto de 26 de febrero de 2019, la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado la Junta de Andalucía, como recurrente y la ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL DE LA COMARCA DE SIERRA MAGINA, en concepto de recurrida.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala.
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA , por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA .
Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo. De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.
Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA .
Cumplidas, en definitiva, las exigencias que impone al escrito de preparación el artículo 89.2 de la LJCA , la Sección de Admisión estima que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al igual que hicimos en asuntos sustancialmente idénticos al presente en el recurso de casación nº 1811/2018, en el que esta Sala ha dictado un auto de admisión de fecha 6 de junio de 2018, y en el recurso de casación nº 6410/2018 , admitido por auto de 25 de marzo de 2019, ambos remitidos para su tramitación y decisión a la Sección Cuarta de esta Sala , competente de conformidad con las normas de reparto a la sazón vigentes.
Como decimos en los referidos autos, entendemos que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, supone la necesidad de un procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico establecido en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones , para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.
Al igual que se hizo en el citado RC 1811/2018, reiteramos aquí que la cuestión relativa a las actuaciones de comprobación realizadas por la Administración para dar lugar a la liquidación y pago de la subvención concedida ha sido ya objeto del Auto de admisión de esta Sección de fecha 12 de febrero de 2018 (recurso de casación nº 4926/2017 ), aunque en tal auto, como decimos, en un supuesto sobre cuestión similar pero con diferente solución jurídica, se planteaba algo distinto de lo que ahora nos ocupa: si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.
Lo anterior, según se reconoce, pone de manifiesto no solo que puede afectar a un gran número de situaciones ( artículo 88.2 c) LJCA ), sino también la trascendencia que la problemática suscitada plantea en el ámbito de actividad de fomento de la Administración Pública, coincidiendo con la parte recurrente en que se sienta una doctrina que puede resultar gravemente dañosa a los intereses generales ( artículo 88.2.b) LJCA ), ya que, en casos como el de autos, en que la Administración ha efectuado una labor de comprobación y/o verificación de la documentación previa a la aprobación de la liquidación y abono de la subvención, se aboca a un procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico establecido en los artículos 49 a 51 LGS , para que puedan tener lugar ulteriores actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia estimatoria dictada el 10 de diciembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 116/16 .
Debemos precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido al régimen jurídico establecido en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones , para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.
Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 32 , 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio -, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto,
Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la letrada de la Junta de Andalucía contra la contra la sentencia estimatoria dictada el 10 de diciembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 116/16 .
Precisar (al igual que hicimos en los recursos de casación nº 1811/18 y 6410/18 y sus respectivos autos de admisión ya citados) que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, impide posteriores comprobaciones, y si necesita, o no, del inicio del procedimiento de control financiero sometido según el régimen jurídico previsto en los artículos 49 a 51 Ley General de Subvenciones , para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación de la subvención ya liquidada y derivar en un expediente de reintegro.
Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 32 , 37 y 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio -, y en el artículo 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
Así lo acuerdan y firman. D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Fernando Roman Garcia
