STS 870/2019, 24 de Junio de 2019

La sentencia de 7 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso n.º 111/2014 , tras aclaración por auto de 4 de noviembre de 2016, contiene el siguiente fallo:

"Estimar el recurso contencioso administrativo nº 111/14 interpuesto por D. Carlos María , contra el Acuerdo plenario adoptado el 19 de diciembre de 2013, por el que se desestimaron las alegaciones presentadas por el recurrente contra el Presupuesto General de 2014, aprobado inicialmente por acuerdo del Pleno de 6 de noviembre de 2013, elevando a definitiva la aprobación de dicho Presupuesto, así como las bases de ejecución, anexos y documentación complementaria que lo conforma, acto que queda anulado y sin efecto, solamente en el punto discutido en el presente recurso jurisdiccional, debiendo reservarse en el presupuesto General del Ayuntamiento de Murcia de 2014, el 8% de los recursos presupuestarios de la Corporación para que sean gestionados por los Distritos, atendiendo a lo establecido en el presupuesto municipal y sus bases de ejecución; sin costas."

Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por la representación del Ayuntamiento de Murcia, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición, que se formula con arreglo al régimen de recurso de casación establecido en la Ley 7/2015, a pesar de no ser aplicable al caso por la fecha de la sentencia, se invoca un único motivo de casación, que se entiende formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso- Administrativa , por infracción de los arts. 128 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y 12.2 de la Ley 30/92 , solicitando que se case la sentencia recurrida y se declare ajustado a Derecho el acto recurrido.

Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, trámite en el que se solicita su desestimación y que se confirme la sentencia de instancia.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 18 de junio de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Se impugna en la instancia el acuerdo plenario adoptado el 19 de diciembre de 2013, por el que se desestimaron las alegaciones presentadas contra el Presupuesto General de 2014, aprobado inicialmente por acuerdo del Pleno de 6 de noviembre de 2013, elevando a definitiva la aprobación de dicho Presupuesto, así como las bases de ejecución, anexos y documentación complementaria que lo conforma.

Según se recoge en la sentencia la reclamación se formula invocando el art. 170.2.b) del TRLBRL, alegando que los presupuestos incumplen lo previsto en el artículo 40 del Reglamento de Participación Ciudadana y Distritos (BORM 16 abril 2005), que fijaba en un 8% el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación que deberá gestionarse por los distritos, rechazando la interpretación realizada por la Directora Económica y Presupuestaria, según la cual en el porcentaje mínimo de los recursos de gestión desconcentrada se han de incluir, además de los recursos que se asignan directamente a los distritos, todos aquellas partidas de gastos que tienen incidencia directa en las pedanías o distritos aunque estén asignadas a otros servicios o centros de coste. Entiende la parte, que si eso fuera así que necesidad habría de fijar partidas de gasto directo a las Juntas de Barrio y Juntas de Pedanías por conceptos tan dispares como mantenimiento de conservación y reparación, actividades culturales y deportivas, o inversiones, si existen créditos asignado a distintos concejalías para abordar gastos por estos mismos conceptos en atención a las peticiones de los Alcaldes Pedáneos Y presidentes de Asambleas Vecinales. Insistiendo que lo que establece el artículo 128.2 LBRL y concreta el artículo 40 del Reglamento de Participación Ciudadana y Distritos del Ayuntamiento de Murcia no es el porcentaje de recursos destinados a sufragar los gastos de las instalaciones y servicios existentes en los distritos, sino que fija el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la corporación que deben gestionarse directamente por los Distritos.

Frente a ello el Ayuntamiento demandado se refiere al informe, que distingue entre gastos directos, en el caso correspondiente al 3,32% del total de presupuesto, que gestionan pedanías y barrios, con las limitaciones fijadas en el artículo 45 de las Bases de Ejecución del Presupuesto, y los gastos indirectos que incluye los se imputan a los diferentes servicios municipales, incluidos dentro a la competencia del artículo 56 del Reglamento de Participación ciudadana y Distritos, cuya ejecución se decide en función de la participación ciudadana a través de los Alcaldes Pedáneos, aunque su asignación no se impute a los anteriores servicios y/o centros de coste, teniendo incidencia directa en pedanías y distritos, señalando que tales inversiones pueden ir a cargo de las partidas presupuestarias de los Servicios o Concejalías competentes en la materia, y no en las específicas de las Juntas de Barrio y Pedanía, pues la gestión que se atribuye a los distritos se hace "sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión municipal", y es evidente que determinadas inversiones o actuaciones propuestas por los órganos de los distritos, pueden y deben canalizarse a través de las Concejalías correspondientes y de las partidas presupuestarias asignadas a ésta. Y en la gestión de estos denominados "gastos indirectos", también intervienen los órganos de los Distritos, pues intervienen en la elaboración de propuestas que canalizan la participación ciudadana que se trata de impulsar a través de los distritos. Estos créditos presupuestarios en cuya gestión incide o puede incidir los distritos, superan el 8% de los recursos presupuestarios de la Corporación (artículo 40 Reglamento), no existiendo pues vulneración.

Desde este planteamiento de las partes, la Sala de instancia, valorando los datos invocados por las mismas en atención a los medios de prueba aportados y señalando como normativa aplicable el art. 128 de la LBRL y el art. 40 del Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, concluye que: "Ambos preceptos han sido vulnerados, en cuanto que no consta acreditado de manera suficiente, que en el Presupuesto del año 2014 se haya incluido el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación, que deberá gestionarse por los distritos fijados en un 8%, conforme establecen las normas citadas, determinando su nulidad en tal extremo, tal y como disponen las normas citadas, que han sido vulneradas."

No conforme con ello, la representación del Ayuntamiento de Murcia interpone recurso de casación, en cuyo escrito de interposición se refiere a la normativa que considera infringida por la sentencia, argumentando sobre el alcance de los arts. 128 y 123 de la LBRL , el art. 12.2 de la Ley 30/92 y los arts. 40 y 57 del Reglamento de Participación Ciudadana , para concluir que la forma de gestión de los recursos presupuestarios que resulta de los mismos es la que configura lo que en el expediente y la sentencia se denominan gastos indirectos, para añadir que en el informe emitido por la Dirección Económica y Presupuestaria del Ayuntamiento de Murcia de 11 de diciembre de 2013 , se acreditaba que el denominado "gasto directo" que gestionaban las pedanías y barrios ascendía a 11.816.123 euros y, también, que el denominado "gasto indirecto", esto es, aquel que se imputa a los diferentes Servicios municipales, que se encuentra dentro de las competencias del art. 56 y siguientes del Reglamento municipal de Distritos, y cuya ejecución se decide en función de la participación ciudadana a través de los Alcaldes pedáneos, superaba el 8% fijado en dicho Reglamento solo con el cómputo de alguno de los créditos imputados a otras Concejalías que se enumeran en dicho informe. Desde estas consideraciones se alega en el escrito de interposición la incorrecta interpretación y vulneración por la Sala de instancia de las citadas normas, al excluir del cómputo del porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación que deben gestionar los distritos lo que viene denominando "gastos indirectos", abundando en la interpretación de los referidos preceptos para sostener que los mismos han de computarse a tales efectos.

Finalmente se alega "ad cautelan y para el caso de que pudiera entenderse que la razón de la estimación del recurso ha sido considerar que, aun aceptando en el cómputo del 8% tanto los denominados gastos directos como los indirectos, no habría quedado suficientemente acreditado que con ambos tipos de gastos se haya alcanzado dicho porcentaje, lo cierto es que en el expediente, en especial con el informe de la Dirección Económica y Presupuestaria, si queda acreditado con partidas y datos concretos que se alcanza y sobrepasa dicho porcentaje, sin que ninguna prueba se haya aportado de contrario que ermita desvirtuar tal extremo, y sin que en sentencia se explique de ningún modo el por qué no estaría acreditada tal cuestión."

Se opone al recurso la parte recurrida, manteniendo su criterio sobre el cómputo de los recursos presupuestarios a gestionar por las pedanías y barrios, concluyendo que los presupuestos impugnados infringen lo dispuesto en el art. 40 del Reglamento de Participación Ciudadana , circunstancia que motivó que tanto el Jefe de Servicio de Descentralización como el Secretario General del Pleno omitieran la emisión de los informes que les fueron solicitados.

A la vista del planteamiento del recurso, lo primero que debe determinarse es la causa o razón de decidir de la sentencia recurrida, despejando las dudas que se ponen de manifiesto por el Ayuntamiento recurrente.

A tal efecto, bastaría la lectura atenta del auto de aclaración de 4 de noviembre de 2016, que ante la cuestión planteada por la Corporación sobre si el motivo de estimación del recurso es que para el cómputo del 8% solo puede tenerse en consideración los que la sentencia denomina "gasto directo" o si por el contrario puede tenerse en cuenta también lo que la sentencia denomina gasto indirecto, la Sala contesta de forma expresa: "habiéndose estimado el recurso porque, en el concreto caso de autos no habría quedado acreditado de manera suficiente que aun con el cómputo de ambos tipos de gasto se haya alcanzado el 8% previsto en el Reglamento". Añadiendo que quien hace la calificación de gasto directo o indirectos, es el informe que aporta la Corporación y no es un concepto introducido por la sentencia.

En todo caso, la propia sentencia concluye como razón de la estimación del recurso que: "no consta acreditado de manera suficiente, que en el Presupuesto del año 2014 se haya incluido el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación, que deberá gestionarse por los distritos fijados en un 8%, conforme establecen las normas citadas, determinando su nulidad en tal extremo, tal y como disponen las normas citadas, que han sido vulneradas", y tal conclusión se justifica en la misma sentencia tomando en consideración la existencia de un gasto directo y otro indirecto y la falta de acreditación de este último, al no haber sido cifrado ni cuantificado de manera precisa, todo ello valorando el planteamiento del propio Ayuntamiento recurrente y los elementos de prueba aportados por el mismo, como resulta de los siguientes párrafos de la sentencia recurrida: "El Ayuntamiento reconoce que la suma de las partidas que los presupuestos, para el año 2014, han dispuesto para la gestión directa por las Juntas Vecinales asciende a 11.816.123 €, equivalente al 3,32% del total de los recursos presupuestarios, pero pese a ello no se produce vulneración de la normativa porque, además de ese gasto directo que gestionan las pedanías y barrios, han de incluirse también el que denomina gasto indirecto de los Distritos, que incluye partidas que se imputan a diferentes servicios municipales y centros de gasto, pero que se destinan a abordar gastos corrientes e inversiones en Barrios y Pedanías en función de las peticiones de los Alcaldes Pedáneos. Existe pues un gasto directo y otro indirecto, no siendo este último cifrado ni cuantificado de manera precisa, siendo prueba de ello que incluye en él determinadas partidas de inversiones y actuaciones a desarrollar en pedanías y barrios, a modo de ejemplo.

Se ha aportado por la Corporación un informe emitido por el Jefe de Servicio de Descentralización, que indica que las "pedanías disponen de un presupuesto por el que se atienden las necesidades inmediatas, que por razones de urgencia, celeridad, se gestiona exclusivamente por las Juntas Municipales y de Barrio. Los distritos, al frente de cada uno hay un Concejal, carecen de presupuesto específico de gastos" , y sigue diciendo que "Para las grandes inversiones y gastos generales del municipio el gasto publico municipal se realiza a través de las distintas Concejalías del Ayuntamiento, por el Servicio de contratación, para lo que se exige el cumplimiento de los requisitos fijados en la Ley de Contratos del Sector Publico , aunque para la realización de dichos gastos se atiende a los informes de necesidad y en función de las peticiones que efectúan los distintos Presidentes de las Juntas Municipales y de barrios, peticiones que se pueden tramitar a través de acuerdos de las propias juntas o bien directamente por los presidentes de las Juntas si no hubiesen debatido en algún pleno de las Juntas. Se han solicitado a modo de ejemplo diversos acuerdos de Juntas en los que se acredita la solicitud de inversiones o gastos. Conclusión.- S bien actualmente no está establecido a través del Servicio de Contabilidad la cuantificación del gasto público en el que se justifique que se ha realizado a través de peticiones vía Presidente de Juntas o Distritos, la mayor parte del Presupuesto municipal se ejecuta atendiendo a las peticiones de los distintos órganos de Descentralización".

Siendo clara la razón de decidir de la sentencia recurrida e injustificadas las dudas planteadas por el Ayuntamiento recurrente, resulta manifiesta la falta de fundamentación del recurso en lo que atañe a la parte esencial del mismo, dedicada a cuestionar una interpretación de las normas por la Sala de instancia, en el sentido de excluir del cómputo del 8% los que la parte denomina gastos indirectos, que no se ha producido, pues como se acaba de indicar, el Tribunal a quo parte de la existencia, invocada por el Ayuntamiento, de gastos directos e indirectos.

Ha de tenerse en cuenta que, en la normativa procesal aplicable al caso, el objeto del recurso de casación, como señalan las sentencias de 24 de noviembre de 2003 y 25 de mayo de 2005 , no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia. Lo es, dada su naturaleza de recurso extraordinario, con fundamento en motivos legalmente tasados y con la finalidad básica de protección de la norma y creación de pautas interpretativas uniformes, el más limitado de enjuiciar las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial a quo, bien sea in iudicando , es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea in procedendo , esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas, lo que exige la crítica de la aplicación de la norma efectuada en la instancia, que tiene como presupuesto la adecuada identificación de la interpretación de la norma aplicada que constituye la razón de decidir de la sentencia recurrida y de la que se discrepa, discrepancia que constituye el fundamento del recurso en cuanto de su resolución depende la decisión sobre el reconocimiento del derecho ejercitado por el recurrente.

En este caso, como ya se ha indicado antes, la Sala de instancia, al adoptar la decisión estimatoria del recurso contencioso-administrativo, no discrepa de la consideración para el cómputo del 8% de los recursos presupuestarios a gestionar por las pedanías o barrios de los que el Ayuntamiento denomina gastos directos e indirectos, sino que partiendo de la existencia de gastos directos e indirectos invocada por la Administración, entiende que, no obstante, no se acredita que se alcance dicho porcentaje.

En consecuencia, carece de fundamento el recurso en su argumentación principal, en cuanto viene a cuestionar una interpretación de la norma por la Sala de instancia que no se ha producido ni constituye la razón de decidir del recurso.

Por otra parte, respondiendo el pronunciamiento estimatorio del Tribunal a quo a una apreciación fáctica resultado de la valoración de la prueba, la parte se limita a alegar, ad cautelan , en los términos que antes se han reproducido íntegramente, su propia consideración sobre la acreditación de que con ambos tipos de gasto se ha alcanzado el referido porcentaje exigido, sin que ni siquiera se haya hecho valer un motivo de casación que permita la revisión de la valoración de la prueba llevada a cabo en la instancia.

Con este planteamiento no se tiene en cuenta que, según jurisprudencia consolidada en el tiempo, la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hace el Tribunal a quo , no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero , 8 y 26 de mayo , 2 de diciembre de 1989 , 2 y 13 de marzo de 1990 , 11 de marzo , 7 de mayo y 30 de julio de 1991 , 7 y 20 de mayo de 1994 ), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia. A tal efecto y como señala la de 2 de septiembre de 2003, ha de tenerse en cuenta que la fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia, lo que obliga a atenerse a la apreciación de la prueba hecha por éste, salvo que se alegue el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la incongruencia o falta de motivación de la sentencia; se invoque oportunamente como infringida una norma que deba ser observada en la valoración de la prueba ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica (v. gr., sentencia de 21 de diciembre de 1999 ). Ninguna de cuyas circunstancias concurren en este caso, por lo que ha de estarse a la valoración de la Sala de instancia que, por lo demás, resulta del contenido de los informes invocados por el propio Ayuntamiento, cuya falta de precisión en el cifrado y cuantificación de los recursos computables apreciada en la sentencia aparece suficientemente justificada, en los términos que antes se han reproducido, y en ningún caso puede considerarse ilógica o arbitraria.

Por todo ello procede desestimar el recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA, si se devengara, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.