ATS, 9 de Mayo de 2019

1. La representación procesal del Ayuntamiento de Bétera (Valencia) presentó escrito preparando recurso de casación contra la sentencia de 20 de noviembre de 2018, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia, recaída en el recurso nº 404/2018 , en materia de solicitud de revocación de unas declaraciones del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana ["IIVTNU"].

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como normas infringidas: (i) los artículos 38 y 40 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre Orgánica del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre) ["LOTC"]. (ii) Los artículos 72.2 y 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio) ["LJCA"]. (iii) El artículo 106.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre) ["LPAC"]. (iv) El artículo 32.6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público ["LRJSP "] (BOE de 2 de octubre). (v) El principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española ["CE "] y las sentencias del Tribunal Constitucional 60/2015, de 4 de mayo ( cuestión de inconstitucionalidad 3337/2013 ; ES: TC: 2015:60) y 104/2013, de 25 de abril ( recurso 2095/2004 ; ES: TC: 2013:104 ); y (vi) el artículo 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"] y las sentencias que lo analizan, citando las del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2011 ; 22 de noviembre de 2016 y 28 de febrero de 2017 , y la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 5 de julio de 2017 .

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, pues: (I) en cuanto a los artículos 38 y 40 LOTC , la sentencia entiende "[...] que la STC 59/2017, de 11 de mayo produce efectos con carácter retroactivo sobre liquidaciones del IIVTNU firmes dos años antes de la publicación de la Sentencia en el BOE en fecha 15 de junio de 2017 cuando [...] proclaman la aplicación pro futuro de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, afectando sólo a nuevos supuestos o a los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme, no pudiendo afectar por tanto a los procedimientos administrativos y judiciales finalizados por resolución ya firme"; (ii) los artículos 72.2 y 73 LJCA , remitiéndose al anterior razonamiento; (iii) el artículo 106.4 LPAC "por cuanto dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de las normas declaradas nulas"; (iv) el artículo 32 LRJSP "al considerar que la STC 59/2017, de 11 de mayo produce efectos con carácter retroactivo sobre liquidaciones del IIVTNU firmes dos años antes de su publicación en el BOE, cuando dicha STC no fija el alcance de su declaración de nulidad"; (v) el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE , por cuanto dicho principio "reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes"; y (vi) el artículo 219 LGT "ha sido relevante para el pronunciamiento de la Sentencia, pues la misma reconoce que procede la vía de la revocación del procedimiento del procedimiento del artículo 219 de la LGT , pero por otro lado desconoce que si se trata de una revocación de los actos de aplicación de los tributos, corresponde a la Administración la competencia exclusiva para incoar de oficio del procedimiento de revocación, que fue el fundamento del Ayuntamiento para desestimar la solicitud de la mercantil Altamira Santander Real Estate, S.A.".

4. Menciona que las normas infringidas forman parte del Derecho estatal.

5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia por las siguientes razones:

5.1. La sentencia recurrida interpreta y aplica aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional [ artículo 88.2.e) LJCA ], en concreto, la que se refiere al alcance y efectos de las sentencias declaratorias de la constitucionalidad de las leyes, en atención los artículos 38 y 40 LOTC , y a la interpretación que de los mismos ha dado el Tribunal Constitucional en sus sentencias 140/2016, de 21 de julio (recurso 973/2013 ; ES:TC:2016:140 ), 40/2014, de 11 de marzo (recurso 932/2012 ; ES:TC:2014:40 ) y 105/2009, de 4 de mayo (recurso 4218/2005 ; ES:TC:2009:105 ) y las en ellas citadas.

5.2. La sentencia discutida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de los artículos que se consideran infringidos contradictoria con la sostenida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) LJCA ]:

- Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, de 19 de mayo de 2011 (recurso 2411/2008; ES: TS: 2011:3548 ).

- Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, de 22 de noviembre de 2016 (recurso 3756/2015; ES: TS: 2016:5189 ).

- Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, de 28 de febrero de 2017 (recurso 1058/2016; ES: TS: 2017:749 ).

- Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 5 de julio de 2017 (recurso 1327/2015; ES: TSJM: 2017:7964 ).

5.3. Sostiene, finalmente, que hay también interés casacional objetivo porque la doctrina que establece la sentencia que discute puede resultar gravemente dañosa para los intereses generales y afectar a un gran número de situaciones [ artículo 88.2, letras b ) y c), LJCA ], "(e)n cuanto perjudicial para las arcas municipales pues da acción a todos los administrados para que se revoquen liquidaciones por el IIVTNU firmes y giradas correctamente en aplicación de la normativa vigente y constitucional en el momento de su liquidación (...) y puede tener virtualidad expansiva, y si se generaliza podría extender esa exégesis a todas las liquidaciones practicadas por el IIVTNU, aunque sean firmes, así como a todas las solicitudes de revocación de las mismas".

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 9 de enero de 2019 , habiendo comparecido ambas partes, el Ayuntamiento de Bétera-recurrente- y Altamira Santander Real Estate, S.A.-recurrida-, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA .

La representación procesal de la parte recurrida, además de personarse, se ha opuesto a la admisión del recurso de casación formulado, en virtud de los motivos que, a continuación, se sintetizan:

(i) Ausencia de interés casacional objetivo conforme a lo previsto en los apartados e ) a), b ) y c) del artículo 88.2.a) LJCA .

(ii) Falta de infracción de las normas y jurisprudencia que se invocan como vulneradas por la sentencia.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89 LJCA , apartado 1), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA , apartados 1 y 2) y el ayuntamiento recurrente se encuentra legitimado para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89 LJCA , apartado 1).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados pues, aunque no se observa en el escrito de preparación el orden previsto en el artículo 89.2. LJCA , se identifica no obstante con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que se consideran infringidas y se justifica que las infracciones que se le imputan han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA , letras a), b), d) y e)], por lo que deben rechazarse las causas de inadmisión opuestas por los recurridos.

3.1. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque la sentencia discutida: (i) fija, para supuestos sustancialmente iguales, una doctrina contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) LJCA ]; (ii) doctrina que puede resultar gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ]; siendo susceptible de afectar a un gran número de situaciones y trasciende al caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA ]; y aplica aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional [ artículo 88.2.e) LJCA ].

3.2. De todos los razonamientos de la Administración recurrente se infiere la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo [ artículo 89.2.f) LJCA ].

1. Son cuestiones fácticas que deben tenerse en cuenta para adoptar una decisión acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad de este recurso, las siguientes:

(i) En el año 2015 el ayuntamiento ahora recurrente giró tres liquidaciones (con nº 486524, 487669 y 487991) a la mercantil demandante en la instancia en concepto del IIVTNU, correspondientes a otras tantas transmisiones onerosas de inmuebles, por un importe total de 3.287,82 euros.

(ii) Al amparo de la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 mayo (recurso 4864/2016; ES:TC:2017:59 ), el 22 de diciembre de 2017 la demandante presentó un escrito dirigido al citado ayuntamiento promoviendo la iniciación del procedimiento de revocación de las liquidaciones, con devolución de ingresos indebidos.

(iii) Por decreto de 22 de junio de 2018 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Bétera se inadmitió a trámite dicha solicitud de revocación y devolución de ingresos indebidos, arguyendo que las resoluciones que aprueba las liquidaciones eran firmes y que la citada sentencia 59/2017 produce únicamente efectos ex nunc , para salvaguardar la seguridad jurídica, siendo competencia exclusiva de la Administración la incoación de oficio del referido procedimiento de revocación.

2. El órgano a quo comienza examinando si procede la aplicación mecanismo de devolución de ingresos indebidos regulado en el artículo 221 LGT , razonando al respecto [FD 1º] que "[...] la cuestión es ampliamente discutida en la doctrina, y tiene amparo en la falta de claridad tanto de la declaración de inconstitucionalidad, a la espera de los pronunciamientos que al respecto debe realizar el Tribunal Supremo en la resolución de los recursos de casación [...] que han sido ya recientemente objeto de admisión por la Sala Tercera de dicho Tribunal, como de la propia naturaleza de la normativa tributaria". Tras reproducir el contenido del referido precepto, señala que, excluida de plano la vía del recurso extraordinario de revisión, por no ajustarse a los motivos previstos en el artículo 244 LGT , "[...] la existencia de una posterior declaración de inconstitucionalidad, no siendo la misma un documento aportado de fecha posterior, así como la rectificación de errores consentidos, todavía coexisten dos vías de anulación, en caso de minusvalía, de dichas liquidaciones tributarias, esto es, la revisión de actos nulos de pleno derecho, y la revocación".

   Continúa el juzgador de instancia indicando que ambos procedimientos resultan de aplicación al supuesto de actos firmes, nulos por apoyarse en normas que en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional atacan el principio de capacidad económica, y que perjudican a sus destinatarios. Y que, "[...] en aplicación de normas que, en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional, lesionan el principio de capacidad económica, conforme el artículo 217 letra a) de la Ley General Tributaria , es obligatoria para la Administración". Por ello entiende que procede interesar la devolución, añadiendo que no podrá ser acordada conforme el apartado 221.1 LGT, pero sí obligará en su caso a la Administración a iniciar conforme el artículo 221.3 LGT de oficio, aunque a instancia de los interesados, el procedimiento para la revocación o la revisión, y, en caso de no incoarse dichos procedimientos de revisión de actos nulos de pleno derecho, o de revocación, podrá ser recurrida dicha decisión. Todo ello siempre y cuando "[...] la declaración sobre la nulidad de la liquidación no se encuentre afectada, como señala el artículo 40 de la Ley del Tribunal Constitucional , por decisión judicial previa, esto es, por existir cosa juzgada, al entrar en consideración el principio de seguridad jurídica, la cual únicamente opera con relación a la firmeza de pronunciamientos judiciales, no administrativos, y con independencia de que dicha revisión o revocación de las liquidaciones (o autoliquidaciones, puesto que conforme el principio de igualdad, su régimen debe de ser el mismo) haya prescrito o no, o se haya probado la minusvalía o el incremento de valor, lo que procederá decidir tras la incoación y tramitación de dichos procedimientos".

   El órgano a quo razona que, aunque la decisión de proceder o no a iniciar el procedimiento de revocación de los actos nulos por la Administración no es recurrible, teniendo la misma la última palabra, la actuación administrativa se rige por los principios generales de buena administración y proscripción de la arbitrariedad en su actuación. Por lo que concluye que "[...] ante actos nulos por estar fundamentados en normas declaradas inconstitucionales, no procede ni inadmitir a trámite dicha petición, sino al menos proceder a su examen, ni desestimarlas sin más, ni se puede alegar que son decisiones exentas del control jurisdiccional".

3. La sentencia recurrida dedica los siguientes párrafos a analizar si el alcance de la declaración de inconstitucionalidad, contenida en la citada sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 , resulta sólo eficaz en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. Señala, así, que dicha sentencia: "[...] dedica un fundamento jurídico, el quinto, a precisar el alcance de dicha declaración de inconstitucionalidad, pero en cambio y a diferencia de otras muchas ocasiones, no efectúa modulación alguna del alcance de la declaración de inconstitucionalidad y no decreta que solo sea eficaz pro futuro. De lo que procede concluir que, donde el intérprete de la norma y autor de dicha declaración no restringe sus efectos, tampoco lo puede hacer este juzgador salvo con respeto a lo declarado en el mentado artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , esto es, el respeto a la cosa juzgada, no a las situaciones administrativas firmes".

   Y tras indicar que la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana avala la posibilidad de optar por el procedimiento de devolución de ingresos indebidos ante la anulación de una disposición legal por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ante la ausencia de regulación de efectos tanto en el Tribunal de Funcionamiento de la Unión Europea como en su protocolo y en la ley interna, concluye afirmando que "[...] en el caso del alcance de la sentencia 59/2017 estamos ante la declaración de nulidad de una norma con rango de ley, cuya nulidad se fundamenta en vulneración de los derechos de los contribuyentes, y que no se puede entender que se haya actuado con pasividad o mala fe por los contribuyentes al no impugnar las liquidaciones con fundamento en una doctrina jurisprudencial de progresivo y no unánime seguimiento y que además era sistemáticamente descartada por las Administraciones locales con apoyo en las consultas de la Dirección General de Tributos, y que obligaban a los mismos a recurrir al auxilio judicial, lo que, dado sus costes y la cuantía media de las liquidaciones a impugnar, en muchos casos no era rentable en términos económicos".

4. La cuestión que se nos plantea consistiría, por tanto, en discernir si debe mantenerse la doctrina del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de Valencia, que ampara la posibilidad de que el procedimiento de revocación pueda ser excitado por los particulares en aplicación, como es el caso que nos concierne, de una sentencia del Tribunal Constitucional publicada un año y medio después de adquirir firmeza la última de las liquidaciones tributarias, infiriendo de su contenido efectos ex tunc y negando así a la Administración la ostentación de un poder discrecional para dilucidar la procedencia o no de incoarlo, al contener elementos reglados cuyo examen incumbe a este orden o, por el contrario, acoger la tesis propuesta por el ayuntamiento recurrente según la cual, los particulares carecen de la acción - ex artículo 219 LGT - para iniciar la revocación de liquidaciones tributarias dando ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, extremo que sólo puede verificarse por el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido.

   Para el ayuntamiento recurrente, el citado artículo 219 LGT contiene una facultad revisora reservada a la Administración y no una legitimación para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello, sin que sea admisible considerar que las liquidaciones son contrarias al ordenamiento jurídico con base en una sentencia del Tribunal Constitucional cuyos efectos generales, según la ley vigente y la jurisprudencia, no tienen naturaleza ex tunc , y por tanto, no puede afectar a situaciones firmes como las liquidaciones de las que traen causa.

1. A la vista de cuanto antecede, al igual que en el supuesto del RCA 126/2019, interpuesto por el mismo ayuntamiento, el recurso de casación preparado plantea la siguiente cuestión jurídica:

1) Determinar, interpretando conjuntamente los artículos 219 de la Ley General Tributaria y 38 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , si el órgano judicial puede sustituir a la Administración competente, en sentencia, acordando la procedencia de una solicitud de revocación -y accediendo a ésta-, presentada por un particular contra un acto de aplicación de un tributo, o si por el contrario debe limitarse, caso de considerar disconforme a derecho la decisión recurrida, por ser atribución exclusiva de aquella la incoación de oficio y decisión del procedimiento de revocación.

2) Si para reconocer ese derecho puede ampararse el órgano sentenciador en la nulidad de un precepto constitucional, haciendo así derivar efectos ex tunc de una sentencia del Tribunal Constitucional publicada después de haber adquirido firmeza las liquidaciones tributarias litigiosas.

2. La cuestión jurídica enunciada presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, pues la sentencia recurrida puede incurrir en el supuesto previsto en la letra e) del artículo 88.2 LJCA , al interpretar y aplicar aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional, en concreto, la que se refiere al alcance y efectos de las sentencias declaratorias de la constitucionalidad de las leyes, en atención a los artículos 38 y 40 LOTC , y a la interpretación que de los mismos ha dado el Tribunal Constitucional en sus sentencias 140/2016, de 21 de julio , y 40/2014, de 11 de marzo y las en ellas citadas, lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo. Por añadidura, este escenario litigioso puede resultar gravemente dañoso para los intereses generales y afectar a un gran número de situaciones [ artículo 88.2, letras b ) y c), LJCA ].

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA , en relación con el artículo 90.4 LJCA , procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto serán, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión precisada en el punto 1 del anterior fundamento jurídico de esta resolución.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 219 de la Ley General Tributaria ; 38 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ; 72.2 y 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española .

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA , y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA , remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,