STS 603/2019, 6 de Mayo de 2019

La representación procesal de la Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos de Andalucía (en adelante UPA-Andalucía) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad -vía de hecho- de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía por la reclamación efectuada de pagos pendientes en concepto de subvención por acciones formativas, concedida mediante resolución de 2 de diciembre de 2008.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia el 13 de noviembre de 2017 en el recurso 77/2015 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" Que rechazando las causas de inadmisibilidad debemos estimar el recurso interpuesto por Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos de Andalucía (UPA-Andalucía) representada por la Procuradora Sra. Blanco Bonilla y defendida por la Letrada Sra. Prieto García y se condena a la demandada al pago de 48.108,76 euros, importe restante de la subvención con referencia 98/2008/J/ 129, más los intereses legales correspondientes. Se condena en costas a la demandada con el límite máximo de seiscientos euros (600) ".

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que le es propia, ante dicha Sección informando de su intención de interponer recurso de casación y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 25 de enero de 2018, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la Junta de Andalucía mediante escrito de su letrada y la procuradora doña Pilar Huerta Camarero en representación de UPA-Andalucía, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 23 de mayo de 2018 , lo siguiente:

" Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 13 de noviembre de 2017 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 77/2015.

" Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 2; 27 de febrero ; 3 , 4 y 28 de abril ; y 3 de mayo de 2017 ( recursos 92/2016 ; 336/2016 ; 452/2017 ; 557/2017 ; 145/2016 ; y 63/2017 , respectivamente) que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.

" Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio .

" Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

" Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

"Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Mediante providencia de 23 de mayo de 2018 se acordó lo siguiente:

" Habiéndose admitido el presente recurso de casación, y pudiendo ser las cuestiones planteadas en el mismo sustancialmente coincidentes con las examinadas y resueltas por sentencias de esta Sala Tercera de fechas 6 y 14 de marzo de 2018 dictadas, respectivamente, en los recursos nº 557/2017 y 336/2016 , la Sala acuerda que, a efectos de la ulterior tramitación del presente recurso de casación, se considera suficiente que en el escrito de interposición la parte recurrente manifieste si su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en la sentencia referida, o si por el contrario presenta alguna peculiaridad ".

Por diligencia de ordenación de 25 de mayo de 2018 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La letrada de la Junta de Andalucía evacuó el trámite conferido mediante escrito de 11 de julio de 2018 en el que precisó el motivo en el que funda su recurso señalando expresamente que su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en las sentencias de este mismo Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2018 y de 14 de marzo de 2018 dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 557/2017 y 336/2016 , con la sola peculiaridad de que la Orden reguladora de la subvención de la que se trata en este recurso de casación no es ni la Orden de 31 de octubre de 2008 (a la que se refería la Sentencia de 6 de marzo de 2018 ) ni la Orden de 23 de octubre de 2009 (a la que se refería la Sentencia de 14 de marzo de 2018 ), sino la Orden andaluza de 12 de diciembre de 2000, de convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional, Orden ésta que no fija plazo alguno para la realización de las labores administrativas de revisión de la idoneidad de la justificación presentada.

Por providencia de 6 de septiembre de 2018 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la representación procesal de UPA-Andalucía solicitando, en síntesis, que se condene a la Administración recurrente al pago del importe restante de la subvención con referencia 98/2008/J/129, que asciende a 48.108,76€.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 4 de febrero de 2019 se señaló este recurso para votación y fallo el 23 de abril de 2019, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el 29 de abril siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

La sentencia impugnada declara que por resolución de 2 de diciembre de 2008 se concedió a la entidad recurrida una ayuda de 232.296,88 de euros para la ejecución de determinadas acciones formativas, percibiendo como anticipo el 75%; el resto de la subvención se le abonaría en el momento de la liquidación. Una vez justificados los gastos, solicitó de la Administración la liquidación y pago de toda la ayuda pendiente, sin que la Administración resolviese, por lo que promovió el recurso contencioso-administrativo.

Conforme a tales hechos la sentencia impugnada estima la demanda con base en los siguientes razonamientos que se exponen en síntesis:

1. Rechaza las causas de inadmisibilidad planteadas por la Junta de Andalucía. En concreto la ausencia de acuerdo del órgano competente de la demandante para recurrir; en segundo lugar y al amparo del artículo 69.c) de la LJCA , que lo impugnado no sea tanto un acto sino la inactividad material de la Administración, luego debieron seguirse los trámites del procedimiento abreviado por imperativo del artículo 29.2 de la LJCA .

2. En cuanto al fondo porque rechaza que previo al pago deba efectuarse una tarea de comprobación pues el ejercicio de tal potestad de comprobación siempre existe y no cabe incumplir el plazo de resolución de tres meses desde la reclamación.

3. Por tanto, de acuerdo con la resolución otorgando la ayuda, la Administración debió pagar en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones , el artículo 88 del Reglamento de la citada ley , los artículos 99 y siguientes de la Orden de 23 de octubre de 2009 y todo ello sin perjuicio de que la Administración compruebe las condiciones asumidas por el beneficiario e inicie un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

4. Concluye y declara que como está acreditado el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el beneficiario, procede que se le pague puesto que efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, el retraso no puede beneficiar a la Administración, justificando además el pago de los intereses.

Tras el auto de admisión y la providencia de 25 de mayo de 2018 (cf. Antecedentes de Hecho Cuarto y Quinto), la parte recurrente ha concretado su recurso a los términos expuestos en el Antecedente de Hecho Séptimo de esta sentencia a la vista de la similitud de lo resuelto en los recursos de casación a los que se refería la citada providencia. Por tanto y por razón de lo expuesto, siendo las partes conocedoras ya de la jurisprudencia de esta Sala manifestada en esas y en otras sentencias como la 350 , 414 , 503 , 778 , 779 , 1368 , 1370 , 1405 , 1406 , 1459/2018 , y 477/2019, de 6 , 14 y 22 de marzo , 11 de mayo , dos de 18 de septiembre , dos de 20 de septiembre , 3 de octubre de 2018 y 8 de abril de 2019 , respectivamente (recursos de casación 557/2017 , 336/2016 , 92/2017 , 145 y 280/2016 , 63 , 452 y 551 , 2019 , 2720 , 2019 , 2720 y 5910/2017 , respectivamente), luego procede estar la interpretación que en ellas se de la normativa cuya infracción ha venido invocando la Junta de Andalucía.

Conforme a lo expuesto y con base en esa jurisprudencia, se estima el presente recurso y atendiendo a la cuestión que el auto de esta Sala, Sección Primera, de 23 de mayo de 2018 identificó como de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, procede estar a lo declarado en el Fundamento de Derecho Décimo de la sentencia 350/2018, de 6 de marzo (recurso de casación 557/2017 ) y que se transcribe:

" procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS ".

Declarado lo anterior y resolviendo ya como tribunal de instancia, los hechos ya han quedado reseñados en el Fundamento de Derecho Primero, a lo que se añade que otorgada la subvención el 2 de diciembre de 2008, recibió los pagos el 29 de diciembre de 2008 y el 25 de noviembre de 2009; el 30 de diciembre de 2009, dentro de plazo, presentó la documentación justificativa de los costes y el 28 de octubre de 2014 -referido a un total de diez expedientes- interesaba respecto del 98/2007/J/123 el abono del pago pendiente sin que haya sido liquidada ni abonada pese a ser reclamada y atendidos los requerimientos de información notificados. En su demanda alegó el excesivo tiempo transcurrido sin que la Administración haya realizado la liquidación y el pago de la cantidad pendiente de abono, por lo que impugnó lo que consideró una actuación administrativa constitutiva de una vía de hecho. De esta manera solicitó que se condenase a la Administración al pago del importe restante que asciende a 48.108,76 euros más los intereses legales correspondientes.

Pues bien, se dan por rechazadas las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración demandada y desestimadas por la Sala de instancia sin que se haya cuestionado en ese aspecto la sentencia impugnada; y añádase que en este caso ni por la Sala de instancia ni por la Junta de Andalucía, no se ha planteado que concurra un supuesto de prejudicialidad penal, cuestión que sí se ha suscitado en otros procedimientos referidos a la demandante. Así las cosas se estima en parte la demanda frente a la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 98/2007/J/123 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo, condenando a esa Administración a que abone a la demandante la cantidad de 48.108,76 euros, tramo final de la subvención concedida por resolución 2 de diciembre de 2008.

Hay que precisar que, como en el caso de la sentencia 350/2018 , dictada para la misma entidad demandante en la instancia, también la estimación es parcial al rezarse el pago de los intereses y esto es así por las siguientes razones:

1. La sentencia de la Sala de instancia -respecto de la cual se dictó la referida sentencia 350/2018 - fue estimatoria en parte porque no reconoció " la pretensión de indemnización por los intereses de las pólizas de crédito contratadas, al tener obligación de ejercitar las acciones formativas al margen del cobro de la subvención, previéndose expresamente que el cobro de anticipo no podía condicionar el inicio de la actividad. Además, tampoco se ha acreditado que los créditos solicitados estuvieran asociados a la concreta acción formativa cuyo pago se reclama ".

2. La sentencia 350/2018 , en la parte rescisoria, confirmó tal criterio respecto del pago por las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen que contrató para sufragar los gastos incurridos para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda -es más, percibió un anticipo del 75%-, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

3. En el presente caso, la sentencia de instancia se limitó sin más a reconocer el derecho de la demandante sobre la base de que se estaba ante un retraso en el cobro de la cantidad debida, sin que nada haya opuesto la Junta de Andalucía a tal debido con ese fundamento, esto es, por razón de los intereses devengados respecto de las pólizas de crédito contratadas.

4. Sin embargo el escrito presentado el 28 de octubre de 2014, tal y como se ha expuesto en el Fundamento de Derecho Quinto, se refería a un total de diez expedientes, entre ellos el ahora litigioso -el 98/2007/J/123- y respecto de todos la fundamentación para reclamar los intereses era la misma (cf. punto Cuarto de dicho escrito).Sin embargo la sentencia de instancia no contempla tal identidad pese a que se basa en lo ya resuelto en otros casos análogos al de autos, ignorando en particular lo que resolvió en ese precedente suyo ( sentencia de 29 de noviembre de 2016, recurso contencioso-administrativo 100/2015 ) sobre la que se pronuncia la sentencia 350/2018 de esta Sala tantas veces citada.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA , cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad, y sin que haya lugar a hacer pronunciamiento sobre las de instancia al ordenarse la retroacción de las actuaciones.

Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta sentencia, se estima el recurso de casación 1129/2018, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de 13 de noviembre de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo 77/2015 , sentencia que se casa y anula.

Que con rechazo de las causas de inadmisibilidad, se estima en parte el recurso contencioso-administrativo 77/2015 promovido por la representación procesal de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA contra la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 98/2007/J/123 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo.

Se condena a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que abone a la demandante la cantidad de 48.108,76 euros, tramo final de la subvención concedida en resolución de 2 de diciembre de 2008.

En cuanto a las costas, estése a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.