STS 576/2019, 26 de Abril de 2019
| Ponente | ANTONIO JESUS FONSECA HERRERO RAIMUNDO |
| ECLI | ES:TS:2019:1389 |
| Número de Recurso | 346/2014 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 576/2019 |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 576/2019
Fecha de sentencia: 26/04/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 346/2014
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 02/04/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia:
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 346/2014
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 576/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 26 de abril de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 346/2014 interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, representada por el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar y defendido por Letrado del Servicio Jurídico, contra el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria, publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 52, de 1 de marzo de 2014.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la Confederación de Centros de Educación y Gestión, representada por el Procurador de los Tribunales don Luis Ortiz Herráiz y defendida por la Letrada doña Magdalena Martínez Ruíz.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria.
Recibido el expediente administrativo y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia por la que "se estime íntegramente el presente recurso y se anule el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 52, de 1 de marzo de 2014, con pronunciamiento sobre las costas procesales con arreglo al artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ."
Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, se presentó escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto, con los demás pronunciamientos legales.
Idéntico trámite se confirió a la Confederación de Centros de Educación y Gestión y por diligencia de 18 de febrero de 2019 se le tiene por caducado el trámite de contestación a la demanda.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba por ninguna de las partes personadas, ni el trámite de conclusiones, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se declaró concluso el recurso.
Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de abril de 2019, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el 3 de abril siguiente se pasó a la firma la sentencia.
La Administración de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias impugna en este recurso contencioso administrativo el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria.
Ejercita una pretensión anulatoria que se apoya en dos líneas argumentales que cuestionan la legalidad del procedimiento establecido para la tramitación y aprobación de las disposiciones de carácter general:
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) en la primera de alega que, por haber sido realizada una memoria abreviada de impacto normativo, es insuficiente el informe de impacto económico y presupuestario incorporado a la memoria de análisis de impacto normativo, lo que representa una clara infracción del artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en relación con el artículo 2.1.d) del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio , por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.
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) en la segunda se aduce que, después de haber sido sometido el proyecto al trámite de información pública e incorporarse los informes preceptivos, se llevaron a cabo modificaciones sustanciales ajenas a todo lo alegado e introducido nuevos contenidos que, en conjunto, han determinado una transformación del texto sin que se concediesen nuevamente esos trámites, razón por la que lo que un incumplimiento del procedimiento, con vulneración del artículo 24.1.b ) y c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .
A estas alegaciones y pretensión se opone la Administración General del Estado afirmando que no concurren los vicios de nulidad referidos al procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria, ello por lo siguiente:
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Porque la denuncia de insuficiencia de impacto normativo parte de la versión inicial del informe de impacto que contenía la memoria de análisis y, sin embargo, en el expediente figura otra versión posterior ya completa.
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Porque no concurren la alteraciones sustanciales que, según la jurisprudencia de esta Sala, justificarían la retroacción del procedimiento para una nueva información pública y la emisión de nuevos informes, alegando que la mera reducción del ámbito material de la norma reglamentaria, por pasar de regular el currículo de educación primaria, secundaria y bachillerato a regular únicamente el de educación primeria, nunca puede provocar indefensión para los interesados; además, que el Consejo de Estado ya apreció esa circunstancia y no hizo objeción al respecto.
El artículo 24.1 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre , en la redacción aquí aplicable, establecía que "La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.".
En relación con esta exigencia procedimental y dados los términos del debate, debemos hacer tres precisiones:
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) que el artículo 1 del Real Decreto 1083/2009 dispone que "1. El presente real decreto tiene por objeto desarrollar las previsiones contenidas en los artículos 22.2 y 24.1.a ) y 24.1.b), párrafo segundo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . 2. Las memorias, estudios e informes que se contemplan en los artículos a que se refiere el apartado anterior se incluirán en un único documento que se denominará "Memoria del análisis de impacto normativo", que deberá redactar el órgano o centro directivo proponente del proyecto normativo de forma simultánea a la elaboración de este.".
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) que el artículo 2.1 establece que "Impacto económico y presupuestario, que comprenderá el impacto sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, así como la detección y medición de las cargas administrativas.".
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) que el artículo 3 permite la elaboración de una memoria abreviada al establecer que "1. Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los ámbitos, de forma que no corresponda la presentación de una memoria completa se realizará una memoria abreviada que deberá incluir, al menos, los siguientes apartados: oportunidad de la norma; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón de género. A este respecto la Guía Metodológica a que se refiere la disposición adicional primera incluirá indicaciones del contenido preciso de la memoria abreviada. 2. El órgano u órganos proponentes deberán justificar oportunamente en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada.".
La parte recurrente cuestiona la elaboración de una memoria abreviada sobre la base de que la propuesta no generaba impactos apreciables en alguno de los ámbitos afectados por remitirse al coste económico de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), lo que mereció el rechazo del informe del Consejo de Estado 132/2014, de 20 de febrero.
Esta alegación es aceptada por la contestación a la demanda pero la salva poniendo de relieve que en el expediente administrativo existe otra versión posterior ya competa del informe de impacto, haciendo trascripción de su contenido.
El examen del expediente administrativo pone claramente de relieve que esa memoria abreviada inicial, cuestionada por el dictamen del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2014, ha sido sustituida por una nueva memoria ordinaria que obra como documento nº 22 y que, ciertamente, tiene el contenido que expone la administración en su escrito de contestación y que, sorprendentemente, no ha merecido alegación alguna de la parte recurrente en fases posteriores.
Por ello este vicio debe ser rechazado.
Tampoco puede ser aceptado el segundo de los vicios de nulidad referidos al procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria, que se concreta en la no retroacción del procedimiento a los trámites de información pública y emisión de informes preceptivos.
Esta alegación se realiza por sostener que la norma definitivamente aprobada incorpora modificaciones sustanciales ajenas a todo lo alegado en el expediente e introduce nuevos contenidos que, en conjunto, han determinado una transformación del texto. En concreto, afirma que "se refunde el contenido de algunos artículos (los 16 y 17 pasan a integrarse en el 9 de la definitivamente aprobada), se divide en otros casos (el 14 se divide en los 6 y 7), se altera el orden inicial de los mismos (el 6 pasa a ser el 10), se segrega el contenido de algunos y se pasa a otros (como el punto 1.e) del artículo 3, relativo al horario, que pasa al 8), se suprimen artículos que podrían ser aplicables en esta etapa (así el 8 relativo a enseñanzas en lenguas extranjeras), se pasa contenido del articulado a las disposiciones adicionales sin aparente justificación (así el calendario escolar pasa del 7 a la adicional sexta) o se introducen nuevos contenidos (como la disposición adicional séptima que se ocupa de acciones informativas y de sensibilización).
Olvida la parte que es el mismo dictamen del Consejo de Estado el que cuestiona la ordenación del articulado del Proyecto y efectúa por ello determinadas recomendaciones por razones de técnica legislativa. En todo caso, no es cierto que se suprima el artículo 8 pues su contenido lo recoge el nuevo artículo 13 y, en cuanto a la incorporación de la disposición adicional séptima, no puede admitirse la alteración sustantiva que se alega cuando nada en concreto se argumenta sobre su relevancia esencial. Por lo demás, el hecho de que determinados preceptos del Proyecto se incorporen a otros diferentes del texto aprobado o se dividan en más de uno, en nada representa cambio o modificación sustancial del contenido. Finalmente, la mera reducción del ámbito material de la norma, que alcanza solo a la educación primaria, no puede tener el efecto que se pretende pues lo relevante es que su contenido no es cuestionado expresamente por la parte, como tampoco lo fue por el máximo órgano consultivo que dice emitir su dictamen sobre el proyecto por el que se establece el currículo básico de educación primaria.
La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en cuatro mil euros (4.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
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- NO HABER LUGAR al recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias contra el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria.
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- HACER imposición de las costas del recurso a la parte recurrente, ello hasta un máximo de cuatro mil euros (4.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros fundamentos de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico
