STS 251/2019, 26 de Febrero de 2019
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2019:627 |
| Número de Recurso | 2841/2016 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 251/2019 |
| Fecha de Resolución | 26 de Febrero de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 251/2019
Fecha de sentencia: 26/02/2019
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 2841/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 12/02/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 2841/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 251/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 26 de febrero de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 2841/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de dicha Junta, contra la sentencia dictada el 15 de junio de 2016 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso n.º 591/2014 , sobre resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de 22 de agosto de 2014, dictada en el expediente n.º 2008/482085, que acordaba el reintegro de la suma de 986.250€, en concepto de anticipo con cargo a la subvención concedida a la mancomunidad mediante resolución de 16 de diciembre de 2008, más la cantidad de 271.177,77€, correspondientes a intereses de demora hasta el 22 de agosto de 2014.
Se han personado, como recurridos, de una parte, la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de dicha Junta, y, de otra, la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, representada por el procurador don Antonio Ramos Suárez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En el recurso n.º 591/2014, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, el 15 de junio de 2016 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, representada por el Sr. Letrado Don Antonio Ramos Suárez, frente a la resolución a la que se refiere el encabezamiento de la presente, que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a que el reintegro se liquide tomando en cuenta las obras efectivamente ejecutadas, según la justificación presentada, dentro del plazo de terminación, 1 de febrero de 2012. Sin costas".
Contra dicha sentencia prepararon recurso de casación, de una parte, la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe y, de otra, la Junta de Andalucía, que la Sala de instancia tuvo por preparados por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2016, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Recibidas, el procurador don Antonio Ramos Suárez, en representación de la Mancomunidad recurrente, interpuso el recurso anunciado que articuló en el siguiente motivo:
"Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) de la LJCA : por infracción (del) Ordenamiento Jurídico o de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 37.1 c) en relación con el artículo 30, ambos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones por aplicación indebida".
Y suplicó a la Sala que dicte sentencia declarando haber lugar a casar y anular la misma declarando en último término
"la nulidad de la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la JUNTA DE ANDALUCÍA, de fecha 22 de agosto de 2014, impugnada en el mismo, con cuantos más pronunciamientos sean procedentes en Derecho".
Por su parte, la Junta de Andalucía formalizó el suyo mediante escrito de 21 de marzo de 2017 que fundamentó en un único motivo, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción, dijo, de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: infracción del artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones por incorrecta aplicación.
Y solicitó a la Sala que, tras los trámites de rigor, dicte sentencia por la que estimando el recurso, case y deje sin efecto la sentencia de 15 de junio de 2016 , "de conformidad con los señalado por esta parte".
Por decreto de 30 de octubre de 2017 se tuvo por desistido del recurso al procurador don Luciano Rosch Nadal, en representación de la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, en virtud de lo interesado en su escrito de 24 de octubre de 2017, en el que solicitó, además, que "no se establezca condena en costas y, subsidiariamente, fijándolas en cuantía mínima".
Evacuado el trámite de alegaciones sobre la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 28 de septiembre de 2017, por auto de 20 de diciembre siguiente la Sección Primera de esta Sala acordó:
"Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 15 de junio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso nº 591/2014 ; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Sin costas".
Recibidas, por diligencia de ordenación de 1 de marzo de 2018 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el procurador don Luciano Rosch Nadal, en representación de la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, se opuso al recurso por escrito de 17 de abril de 2018 en el que interesó a la Sala que dicte sentencia desestimatoria del mismo con los demás pronunciamientos derivados de ello.
Por haberse convocado un Pleno de la Sala, por providencia de 26 de octubre de 2018 se suspendió el señalamiento acordado para el 6 de noviembre siguiente, señalándose nuevamente para la votación y fallo el día 12 de febrero de 2019, designando magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En la fecha acordada, 12 de febrero de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 22 siguiente se pasó la sentencia a la firma de los magistrados de la Sección.
Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
La Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe obtuvo una subvención de la Junta de Andalucía de 986.250€, concedida por resolución de 16 de diciembre de 2008. Por resolución de 22 de agosto de 2014 la Junta de Andalucía le reclamó el reintegro de esa cantidad y de los 271.177,77€ correspondiente a los intereses de demora hasta esa fecha. La Mancomunidad impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dicha resolución y vio estimadas en parte sus pretensiones por la sentencia de su Sección Primera, objeto de este recurso de casación.
La subvención se concedió en su día para la construcción de la Primera Fase y de parte de la Segunda de la Escuela de Hostelería de Castilleja de Guzmán y la reclamación del reintegro más sus intereses se justificó por la Junta de Andalucía porque no se habían ejecutado las obras en los plazos establecidos ni tampoco justificado en tiempo la aplicación de la subvención.
No se discute que las obras se recibieron el 14 de abril de 2012, cuando, tras las diversas ampliaciones del plazo, debieron recibirse el 1 de febrero de 2012 y justificarse antes del 16 de junio de 2012.
En la instancia la recurrente alegó, por un lado, el silencio positivo en su favor a partir de la falta de resolución de la Junta de Andalucía sobre determinada documentación que presentó sobre el cumplimiento de sus obligaciones relacionadas con la subvención. La Sala de Sevilla rechazó esa alegación y, dado que en casación no se discute sobre ese extremo, no es preciso ir más allá ahora a ese respecto. En cambio, la sentencia sí acogió en parte los otros argumentos de la Mancomunidad.
En efecto, constató que las tardías terminación de las obras y justificación del gasto pueden determinar, de acuerdo con los artículos 112 c) de la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía , y 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , el reintegro del importe de la subvención. No obstante, tuvo en cuenta que no se discutía la realidad de la ejecución del proyecto y consideró que, conforme al principio de proporcionalidad, "no resultará admisible un reintegro total de la ayuda, aún de la correspondiente a la parte de la inversión que se realizó dentro de plazo". Esa conclusión, explica la sentencia, es avalada por la propia Ley 38/2003 y por la doctrina recogida por la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 2007 .
Cita a continuación, el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 , conforme al cual:
"2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención".
Y termina así:
"Y, en este supuesto, es posible deducir, a partir de la justificación ofrecida por la recurrente, que la inversión se llevó a cabo (así, la referida certificación final del acta de recepción de la misma), si bien se justificó parte del gasto de la ejecución de la obra --también ilustra en el anterior sentido la testifical del arquitecto director-- con posterioridad a la expiración del plazo previsto para ello. Por lo tanto, esta premisa deberá ser tomada en consideración a fin de calcular el importe que debiere ser objeto de reintegro a la Administración demandada pues de dicha cantidad habrá de excluirse del importe del reintegro la correspondiente a la inversión que, con arreglo a dicha documentación justificativa, fue efectivamente realizada con anterioridad a dicho término. Por lo expuesto, el recurso debe ser estimado en parte".
La estimación supuso reducir la cantidad a reintegrar en 367.892,65€, con lo cual quedaba en 618.357,35 €.
El motivo de casación de la Junta de Andalucía.
Según se ha visto en los antecedentes, el escrito de interposición dirige, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , un único motivo de casación consistente en la infracción del artículo 37.2 de la Ley 38/2003 .
En su argumentación, la Junta de Andalucía sostiene que no se dan las dos circunstancias que ese precepto exige de forma cumulativa para aplicar la regla de la proporcionalidad: la aproximación de modo significativo al cumplimiento total y la acreditación de una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos. Destaca el escrito de interposición que la propia sentencia reconoce que la ejecución de la obra fue extemporánea y que la justificación se hizo después de la fecha límite fijada. Se refiere a que la Mancomunidad hizo una sola justificación temporánea por 367.892,65€, es decir, por menos del 75% del importe total de la subvención anticipado: 986.250 €; y a que un acta posterior a la de recepción de las obras refleja la necesidad de efectuar reparaciones o arreglos en una obra supuestamente terminada.
Por tanto, dice la Junta de Andalucía, los compromisos no podían entenderse cumplidos. En realidad, concluye el escrito de interposición, no se cumplieron las condiciones establecidas por el artículo 37.2 de la Ley 28/2003 : la construcción, recuerda, debió haber terminado y el edificio estar en uso, a lo sumo, el 1 de febrero de 2012. Y la justificación debió haberse presentado como máximo el 16 de julio de 2012 pero no sucedió ni lo uno ni lo otro.
La oposición de la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe.
Propugna la desestimación del motivo de casación de la Junta de Andalucía porque entiende que la sentencia no incurrió en la infracción del artículo 37.2 de la Ley 38/2003 que le atribuye la recurrente.
Nos dice al respecto que la Mancomunidad justificó la ejecución de la obra por un total de 1.137.528,16€, cantidad superior a la aportada por la Junta de Andalucía en concepto de anticipos. Además, señala que la obra se ejecutó antes del 1 de febrero de 2012 y que las reparaciones y arreglos a los que se refiere el acta mencionada por la Junta de Andalucía fueron de escasa entidad. Subraya que la propia sentencia señala que no está en discusión la realidad de la ejecución del proyecto y que se ha abonado el 100% de su coste destinando efectivamente a ello los recursos recibidos.
Alega, también, la Mancomunidad que una serie de incumplimientos de la Junta de Andalucía en el pago de subvenciones a los proyectos de Talleres de Empleo y Escuelas Taller causaron a la Mancomunidad una situación de desequilibrio financiero.
El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.
Una vez desistida la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe de su recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla, hemos de resolver el motivo de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, motivo que, debemos anticiparlo ya, no puede prosperar.
En realidad, según se aprecia por el resumen que hemos hecho de la sentencia y de las posiciones de las partes, la Junta de Andalucía discute las premisas sobre las que descansa la aplicación del artículo 37.2 de la Ley 38/2003 . Es decir, viene a rebatir la apreciación de los presupuestos de hecho a partir de los cuales la sentencia estima en parte el recurso contencioso-administrativo de la Mancomunidad.
Pues bien, además de recordar que no cabe en casación revisar la apreciación de los hechos efectuada en la instancia a no ser que se invoque la infracción de los preceptos y principios a los que está sujeta, hay que decir que el juicio efectuado por la sentencia ni es irrazonable a la vista de esos presupuestos ni, desde luego, infringe el precepto invocado.
Se debe reparar en lo principal. De un lado, en que la obra se hizo en su totalidad y en que también se justificó la aplicación de la subvención a su finalidad. No desvirtúa lo primero la necesidad de ciertas reparaciones a la que alude el escrito de interposición ni se discute que se presentara la indicada justificación.
De otro lado, no se debe olvidar que la sentencia no exime de la devolución de toda la cantidad cuyo reintegro reclamó la Junta de Andalucía. Solamente estima las pretensiones de la Mancomunidad respecto de la cantidad que justificó haber aplicado en plazo, mientras que mantiene la legalidad del reintegro del resto, por cierto, superior casi a las dos terceras partes del total.
En el contexto reflejado por la sentencia, es claro que no está fuera de lugar apreciar que la Mancomunidad se aproximó de modo significativo al cumplimiento total, ni que actuó de manera inequívocamente dirigida a satisfacer sus compromisos. La concreción por la Sala de Sevilla de los conceptos jurídicos indeterminados que utiliza el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 no puede tacharse de irrazonable, sino todo lo contrario. Por eso, ha respetado el principio de proporcionalidad que subyace a ese precepto.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
(1.º) No dar lugar al recurso de casación n.º 2841/2016 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 15 de junio de 2016, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla y recaída en el recurso n.º 591/2014 .
(2.º) Imponer a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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