STS, 10 de Diciembre de 1987
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1987:7925 |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.048.-Sentencia de 10 de diciembre de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Apelación (L. 62/78).
MATERIA: Derechos Fundamentales. Tutela judicial.
NORMAS APLICADAS: C, arts. 24 y 25; L. Suelo, art. 184-2 .
JURISPRUDENCIA CITADA: STC 6-6-84 .
DOCTRINA: La ejecutividad inmediata de los actos administrativos no vulnera el art. 24 de la C.
En la villa de Madrid, a diez de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.
Vista la presente apelación interpuesta por don Cornelio , representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, al amparo de la Ley 62/78 , relativa a Derechos Fundamentales de la Persona; contra Sentencia dictada en 4 de junio de 1987 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso número 249 de 1987, sobre suspensión de obras; siendo parte el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Excma. Audiencia Territorial de Barcelona, ha decidido: 1.° Desestimar el presente recurso. 2.° Con expresa imposición de las costas a la parte actora.»
A dicha parte dispositiva sirvieron de base los siguientes Fundamentos de Derecho: «El recurrente, impugna por la vía del procedimiento especial y sumario de protección de los derechos fundamentales regulado por la Ley 62/78, de 26 de diciembre, el Decreto del Alcalde de Arboc de 18 de febrero de 1987 que ordenó la paralización de unas obras que se efectuaban en la calle Muralla 54 de esta ciudad, observando que en el término de seis días se procedería a su demolición, alegando la violación de los artículos 14, 24 y 25 de la Constitución , deteniéndose fundamentalmente en su escrito de alegaciones y en el acto de la vista celebrada de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución por aplicación del artículo 76 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción sobre la ausencia del derecho de audiencia y el menoscabo de su derecho de defensa, pero cabe recordar, conforme una reiterada doctrina de este Tribunal Territorial, siguiendo la del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que el ámbito de este procedimiento se ciñe a la consideración exclusiva de la violación de los artículos 14 a 30 de la Constitución , no extendiéndose por tanto ni a cuestiones de mera legalidad, ni a derechos no comprendidos en sus preceptos, como supone la infracción esgrimida del derecho de audiencia en procedimiento administrativo que se encardina exclusivamente en el artículo 105 de la Constitución , sin conexión con los derechos constitucionales protegidos por este cauce, violación que tendrá relevancia constitucional en lo que nos interesa, si se tratará de la falta de audiencia en un procedimiento judicial con predicción de indefensión para la parte, conducta garantizada por el artículo 24 de la Constitución , o en un procedimiento sancionador en relación con elartículo 25 de la Norma Fundamental . Igual camino de reclamo cabe señalar para la presunta violación de los derechos de defensa al concretarse por la defensa del actor también en el procedimiento administrativo, porque como ha puesto de relieve esta Sala en su Sentencia 196 de 21 de marzo de 1986 no cabe atribuir carácter propiamente sancionador al contenido de acuerdos que se introducen en el ámbito del Derecho Disciplinario Urbanístico, por lo que no cabe apreciar vulneración de los artículos constitucionales invocados, ni obviamente del principio de igualdad, que requiere la constatación de un trato diferenciador dentro de la Ley, pero no fuera de los límites de la norma o en la ilegalidad como lúcidamente ha explicado el Tribunal Constitucional, lo que conduce a desestimar el presente recurso, debiendo observar que el actor puede en el procedimiento contencioso-administrativo ordinario obtener la satisfacción de un derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 de la Norma Fundamental al provocar el efectivo control de los Tribunales sobre las Administraciones Públicas, tal como lo prescribe el artículo 106 de la Prima Lex. II . Respecto a las costas, por imperativo legal se imponen a la parte recurrente.»
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por don Cornelio , representado en aquella instancia por el Letrado don Luis Manuel Badía Valls, por escrito en el que tras formular las alegaciones que estimó pertinentes, terminó suplicando se tenga por hecha la protesta formal de violación de los derechos constitucionales, otorgados en los artículos 24 y 25 de la Constitución a su representado, a los efectos prevenidos en el artículo 44 y disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, número 2/1979 de 3 de octubre .
Admitido en un solo efecto el referido recurso, se remitieron las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes por término de cinco días, compareciendo ante esta Sala Quinta del Tribunal Supremo el apelante don Cornelio , representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra; y conferido traslado al Ministerio Fiscal, éste evacuó el traslado manifestando que entiende que la sentencia dictada es ajustada a Derecho, por lo que el recurso de apelación debe ser desestimado.
El día 30 de noviembre del año en curso se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.
Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
Fundamentos de Derecho
El Alcalde de L'Arboç. (Tarragona) decretó el 18 de febrero de 1987 la suspensión inmediata de unas obras que don Cornelio venía realizando en la calle DIRECCION000 número NUM000 y que en el término máximo de seis días procediera a su demolición, así como que se incoara expediente sancionador. El fundamento de la resolución es el de que aquéllas venían realizándose en terreno calificado como zona verde, por lo que al ser imposible su legalización, no procedía conceder el plazo de dos meses previsto en el artículo 184-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo . El mencionado decreto fue adoptado sin trámite de audiencia alguno al interesado, constando sólo como antecedentes procedimentales del mismo un informe del Aparejador municipal, otro del Arquitecto y el de la Secretaría del Ayuntamiento.
Recurrido por el cauce de la Ley 62/78 , la Audiencia de Barcelona desestimó el recurso, contra cuya desestimación apela el señor Cornelio por entender que se han violado los artículos 24 y 25 de la Constitución, al habérsele sancionado sin darle ocasión de defenderse.
El planteamiento de la cuestión partiendo de la naturaleza sancionadora del contenido dispositivo del acto impugnado no es conforme con la verdadera índole jurídica de las órdenes de demolición en materia urbanística, cuando las mismas responden a unas obras que se consideran ilegalizables. En este caso, de lo que se trata no es de privar al responsable legal de las mismas de un derecho del que no podría ser privado de no mediar la infracción urbanística, sino pura y simplemente de una adaptación de aquéllas al planeamiento urbanístico, en cuanto éste resulta el definidor de las facultades que en dicha materia corresponden al ejercicio del derecho de propiedad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo . No hay, pues, privación de un derecho, sino sólo delimitación de su contenido, la cual se hace efectiva a través del acuerdo administrativo que decreta la demolición de la parte edificada que excede del mismo.
Este criterio diferenciador entre orden de demolición y sanción aparece claro en las normas urbanísticas. La Ley del Suelo las regula en Títulos diferentes y el Reglamento de Disciplina Urbanística distingue perfectamente entre la actuación relativa a «la adopción por parte de la Administración competente de las medidas precisas para que se proceda a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal» y la que se refiere a «la imposición de sanciones a los responsables».
Se hace necesario, entonces, examinar el fundamento del recurso que se remite al voto particular emitido por uno de los componentes de la Sala de primera instancia, en el que se observa el tema desde la perspectiva de la relación entre el principio de ejecutividad de los actos administrativos y el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24-1 de la Constitución . Según este punto de vista, la perentoriedad del plazo de seis días señalado en el acto administrativo impugnado vedaba la posibilidad de que un órgano jurisdiccional se pronunciara sobre la legalidad del mismo antes de que se produjera la consecuencia irreparable de que en ejecución de lo ordenado se demoliese la obra, con lo que vendría a conculcarse el precepto constitucional citado. En apoyo de esta tesis, el voto particular se remite a la doctrina expresada por el Tribunal Constitucional en una sentencia de 6 de junio de 1984 , en la que se dice que «la rigurosidad de la regla de la no suspensión arbitrando para las hipótesis estimatorias del recurso difíciles fórmulas reintegrativas o permitiendo situaciones irreversibles o generando de una u otra forma limitaciones carentes de justificación respecto al acceso a la jurisdicción podrán dañar el derecho a la tutela juridical y justificarán que desde la idea del artículo 24-1 de la Constitución se reinterpreten los preceptos aplicables».
La doctrina expresada no alcanza, sin embargo, a que debe protegerse por el cauce procesal sumario y privilegiado del amparo a los derechos fundamentales la situación creada mediante la actuación administrativa sobre la que se litiga.
Ha de indicarse, en primer lugar, que la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional citada se formuló dentro de un procedimiento cuyo objeto era una sanción administrativa, que, como queda señalado, no es la naturaleza del acto sobre el que versa este litigio.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que, prescindiendo de las especificaciones que para cada caso particular pueda hacer la legislación ordinaria, la vigilancia de cuyo cumplimiento ha de ponderarse normalmente en el proceso contencioso-administrativo también ordinario, por regla general los actos administrativos son ejecutivos de inmediato, salvo suspensión acordada por la propia Administración el conocer de los recursos administrativos, siendo este acuerdo de suspensión susceptible de control autónomo por la jurisdicción contencioso-administrativa, previo, cuando menos, el recurso de reposición que antecede al acceso a la vía jurisdiccional. Esto quiere decir que lo normal en el sistema de régimen administrativo es que no exista la posibilidad de imponer de una manera directa e inmediata a la decisión que sobre cualquier tema adopte un órgano administrativo una suspensión de la ejecución de la misma por parte de la Jurisdicción, en tanto en cuanto el tiempo para pronunciarse ésta viene mediatizado por los recursos que con carácter previo al acceso a la misma ha de resolver la propia Administración.
Se concluye, pues, que la posibilidad general de que la Administración ejecute sus decisiones antes de que lleguen a controlarse jurisdiccionalmente, aunque el control sólo se refiera a la estricta ejecución de las mismas, se ofrece como una realidad jurídica y material del sistema.
Naturalmente, esto no obsta a que la situación deba de templarse en función de los valores insertos en la Constitución cuando independientemente del juicio sobre la legalidad intrínseca del acto que en su momento pueda emitirse, de aquella ejecución inmediata pueda derivarse una situación irreversible afectante a derechos sustantivos constitucionalmente proclamados. Pero, no es este el caso en el que se encuentra don Cornelio respecto a la orden de demolición decretada por el Alcalde de L'Arboç ni, por tanto, ha de amparársele en el procedimiento especial y sumario elegido por el mismo, porque: primero, no se le negaron los remedios ordinarios a la situación que denuncia como ilegal, ya que consta en la notificación del acto impugnado la procedencia del recurso de reposición; segundo, el contenido material del derecho afectado por la eventual falta de tutela denunciada no es de los comprendidos en el artículo 53-2 de la Constitución ; tercero, la ejecución por parte de la Administración de la orden de demoler no está ligada en el acuerdo municipal al mero paso de los seis días concedidos a la parte para hacerlo por su cuenta sin que ésta lo haya verificado, sino que el transcurso de este plazo sólo daría lugar a dar cuenta al Pleno para que éste pudiera acordar la ejecución subsidiaria; y, cuarto, que aun cuando esta forma de ejecución se llevara a cabo, no se crearía ni una situación irreversible ni de difícil fórmula reintegrativa, ya que en definitiva se trataría, en su caso, de indemnizar la reconstrucción de una superficie de 20 a 25 metros cuadrados de forjado de viguetas de hormigón pretensado y bovedilla cerámica, que es la obra que el Ayuntamiento considera ilegal.
Al rechazar totalmente la pretensión revocatoria de la sentencia apelada, es de derecho imponer las costas al apelante ( artículo 10-3 de la Ley 62/78 ).
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Cornelio contra la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 4 de junio de 1987, dictada en el recurso 249/87 , sobre protección de los derechos fundamentales de la persona. Con expresa imposición de las costas a la parte apelante.
ASI, por esta, nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- José M. Sánchez Andrade y Sal.- Ramón Trillo Torres.- Firmado y rubricado.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha; certifico.- José López Quijada.- Firmado y rubricado.
