STS, 21 de Septiembre de 1987
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| ECLI | ES:TS:1987:5737 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 726.-Sentencia de 21 de septiembre de 1987
PONENTE: Excelentísimo señor don César González Mallo.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos Fundamentales. Inviolabilidad de domicilio. Clausura de locales por razón de
juegos ilícitos. Cataluña. Medidas cautelares.
NORMAS APLICADAS: Artículos 18.2, 19, 22 y 53 de la Constitución; artículo 72 Ley Procedimiento Administrativo; artículo 87.2 LOPJ; Ley del Parlamento de Cataluña de 20 de marzo de 1984. D. de la Generalitat de Cataluña de 26 de julio de 1984.
DOCTRINA: Las medidas adoptadas para impedir que en el local de la entidad recurrente se
continuaran practicando juegos sin autorización lo fueron con carácter cautelar, en atención a un
expediente sancionador. Tenían su respaldo en el artículo 72 de la LPA y artículo 11.4 de la Ley de Juego del Parlamento de Cataluña, de 20 de marzo de 1984 . No infringían el derecho a la
inviolabilidad del domicilio al estar respaldadas por una resolución judicial.
En Madrid, a veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y siete.
En el recurso contencioso-administrativo número 2.057 de 1987 que, en grado de apelación, y por el procedimiento de la Ley 62/1978, sobre derechos fundamentales de la persona , pende de resolución en esta Sala, interpuesto por el Círculo de Cazadores Condal, representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, defendido por Letrado, contra sentencia dictada el 10 de abril de 1987 por la Sala Tercera de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Barcelona , en autos seguidos contra resolución de 15 de septiembre de 1986 por la que se desestimó la petición del Círculo de Cazadores Condal para la instalación de juegos y contra el acto de 18 de noviembre de 1986, por el que se procede a la clausura del local sito en la calle Balmes, 89, 81, 6.°, de Barcelona. Siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña, a quien representa el Procurador don Eduardo Muñoz Cuéllar, también defendido por Letrado y siendo parte del Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia recurrida contiene la siguiente parte dispositiva: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la excelentísima Audiencia Territorial de Barcelona, ha decidido: 1.° Desestimar el presente recurso. 2.° Condenar a la parte recurrente al pago de las costas procesales.»
Al fallo anteriormente transcrito sirvieron de fundamento los siguientes: «Fundamentos de derecho: I. La incautación de material de juego y el precinto del local donde éste presuntamente se practicaba, realizados en la noche del 18 al 19 de noviembre pasado, en cumplimiento de la Orden de la Consellería deGovernació, de fecha 17 del mismo mes, conculcan a juicio del recurrente los derechos fundamentales a la inviolabilidad de domicilio, libertad de residencia, de asociación y "garantías procedimentales", consagradas en los artículos 18.2, 19, 22, 24 y 25 de la Constitución . Con abstracción de consideraciones ajenas al marco de este proceso especial de la Ley 62/1978 , como son las manifestaciones del recurrente en torno a la licitud intrínseca del juego o la política de autorizaciones a casinos seguida por la Generalitat, procede examinar en primer lugar si el precinto del local que constituye el domicilio social de la entidad recurrente vulnera en el presente caso el derecho a la inviolabilidad de domicilio reconocido en el artículo 18.2 de la norma básica. Como ya tiene afirmado esta Sala en sus sentencias de 23 y 30 de marzo pasado, del citado precepto constitucional resulta que las entradas y registros en ámbito domiciliario sólo pueden realizarse previo consentimiento de su titular, con autorización judicial supletoria, o en caso de flagrante delito, pudiendo las autorizaciones judiciales dictarse en el marco de un procedimiento penal, conforme a lo reglado por la Ley de Enjuiciamiento Criminal , o para facultar a la Administración en orden a la ejecución forzosa de actos administrativos, de acuerdo con el artículo 87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 . En este último caso el Juez no actúa en su función jurisdiccional típica del artículo 117.3 de la Constitución , sino como garante del derecho fundamental de las personas a la inviolabilidad de su domicilio, artículo 117.4. En el caso enjuiciado, la Administración pretende la ejecución del acto administrativo de precinto, y con total respeto de la legislación aplicable, solicita y obtiene del Juez competente, al amparo del artículo 87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , autorización de entrada y registro, resolución judicial que se contrae tan sólo a la apreciación de la apariencia formal de legitimidad de la actuación administrativa, pero que de por sí elimina la posibilidad de que la entrada y registro realizados bajo su amparo atenten contra la inviolabilidad de domicilio. Por idéntica razón, es decir, por venir amparados en una actuación administrativa que se reputa correcta en virtud de la presunción general de legitimidad -sancionada además, en el caso de autos por un respaldo judicial aunque sea formal y limitado-, tampoco cabe considerar que se han violado el derecho de asociación y el de libertad de residencia, en la medida en que han sido limitados por el precinto del local. Ciertamente que la resolución del Juez de Instrucción autorizando la entrada y registro se limita a un examen formal y unos exclusivos y limitados efectos, y contra ella no cabe recurrir en esta Jurisdicción, pero ello no comporta indefensión para el administrado. Lo que afirma la Sala es que la resolución judicial adoptada de acuerdo con el artículo 87.2 de la Ley Orgánica excluye una posible violación de los derechos fundamentales como los que se denuncian en este proceso, pero no que no quepa reaccionar contra la actuación administrativa mediante la impugnación en vía gubernativa, primero, y en vía contencioso-administrativa ordinaria después. II. Se alega también que se ha violado el derecho a las garantías procedimentales previstas en los artículos 24 y 25 de la Constitución , dado que la medida cautelar de precinto de local no tiene respaldo legal suficiente, de manera que se ha convertido en realidad en una verdadera y propia sanción, aunque anticipada, que conculca el principio de legalidad, establecido en el artículo 25. Ahora bien, tal vicio presupone una clara e inequívoca ausencia de habilitación legal de la medida adoptada, pero en el caso de autos ese soporte puede encontrarse en la interpretación conjunta del artículo 72 de la Ley de Procedimiento, del artículo 11.4 de la Ley del Juego, de 20 de marzo de 1984 , y del artículo 6 del Decreto de 26 de julio de 1984 . No se debe olvidar tampoco que, en definitiva, se impugna una medida cautelar, y, por tanto, provisional, modificable de oficio o a instancia de la parte interesada - solicitud, por cierto, formulada en vía administrativa por la recurrente que, sin esperar respuesta, interpuso a los tres días el presente recurso-, cuya necesidad o conveniencia está estrechamente relacionada con la naturaleza y modo de realizarse de una actividad tan versátil como el juego, para cuya reprensión se adoptó, teniendo en cuenta, además, como reconoce la propia parte, que en el local precintado se vino practicando el juego sin desestima, digo, sin estar debidamente autorizado. Procede, por tanto, la desestimación íntegra del presente recurso, y la imposición de las costas a la parte recurrente en virtud de lo ordenado en el artículo 10 de la Ley reguladora de este procedimiento.»
Notificada la anterior sentencia, se interpuso por la representación del Círculo de Cazadores Condal, recurso de apelación, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , apelación que fue admitida en un solo efecto, remitiéndose los autos a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes por término de cinco días.
El recurrente, en su escrito, suplicó se dicte nueva sentencia en la que, revocando la de instancia, se declare que las medidas cautelares adoptadas por la autoridad administrativa expedientante, vulneran los derechos fundamentales y libertades públicas denunciadas en el escrito impulsor del presente recurso, imponiendo a la demandada las costas causadas en todos los trámites.
Dentro de los cinco días concedidos en el emplazamiento, compareció en esta apelación el Procurador señor Sorribes Torra, así como el apelado señor Muñoz-Cuéllar Pernía representando a la Generalidad de Cataluña, que suplicó en su escrito se dicte sentencia por la que se confirme la apelada por resultar ajustada a Derecho. Y el Fiscal manifestó que entiende que el recurso de apelación interpuesto porla representación de Círculo de Cazadores Condal debe ser desestimado.
El día 15 de septiembre corriente se celebró la votación y fallo del presente recurso.
Siendo Ponente el excelentísimo señor Magistrado don César González Mallo.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que se aceptan, y
La asociación «Círculo de Cazadores Condal» impugna en este recurso de apelación la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de fecha 10 de abril de 1987, que desestimó el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , sobre protección de los derechos fundamentales de la persona, contra los actos realizados por los Mozos de Esquadra en la noche del 18 al 19 de noviembre de 1986, en cumplimiento de la Orden del Consejero de Gobernación de la Generalidad de Cataluña de fecha 17 anterior, que dispuso la intervención y depósito del material de juego existente en el local de dicha entidad, situada en la calle de Balmes, número 89, de Barcelona, y el precinto del mismo, medidas de naturaleza cautelar adoptadas como consecuencia del procedimiento sancionador iniciado por providencia del Director general del Juego y Espectáculos de fecha 14 del mismo mes de noviembre de 1986, reiterándose en el recurso de apelación que los actos impugnados lesionan los derechos fundamentales a la elección de residencia que se reconoce en el artículo 19 de la Constitución , el derecho de asociación del artículo 22, inviolabilidad del domicilio del artículo 18.2 e inconstitucionalidad de las medidas cautelares que lesionan derechos fundamentales.
El artículo 19, párrafo primero, del texto constitucional, reconoce, efectivamente, el derecho de los españoles a elegir libremente su residencia, si bien el artículo 53 admite que por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse su ejercicio, que supone la posibilidad de que por disposición legal y para casos concretos -declaración de ruina inminente, razones sanitarias, calamidades públicas u otros casos de fuerza mayor, etc.- puedan establecerse restricciones o limitaciones al ejercicio del mismo, como así lo autoriza en el ámbito territorial de Cataluña la Ley de 20 de marzo de 1984 , aprobada por el Parlamento de dicha Comunidad Autónoma, sobre regulación de los juegos de suerte, envite o azar, en cuyo artículo 11.4 establece que en los supuestos de presuntas infracciones graves y muy graves, por tanto como medida cautelar cuando se presume la existencia de dichas infracciones, se podrá precintar el material afectado como resultado de la resolución que oportunamente se produzca y prohibir la práctica del juego en los locales en que se haya cometido la infracción, norma legal que ampara los actos de intervención del material y precinto de los locales en que se desarrollaba una actividad de juego no autorizada y que había sido objeto de expresa prohibición, por cuanto su regulación es competencia de la Comunidad Autónoma de acuerdo con el artículo 9.32 de su Estatuto de Autonomía y Real Decreto 2624/1982, de 10 de septiembre , sobre traspaso de servicios del Estado en materia de casinos y juegos, artículo 11 que no resultó afectado por la providencia del Tribunal Constitucional de 5 de julio de 1984, sobre suspensión de la vigencia y aplicación de determinados artículos a consecuencia del recurso de inconstitucionalidad registrado con el número 480 del año 1984, debiendo añadirse que el artículo 55.1 de la Constitución se refiere a la suspensión de determinados derechos constitucionales como consecuencia de la declaración de los estados de excepción y sitio, que nada tiene que ver con el supuesto que se enjuicia, y en el artículo 55.2 no se incluye el artículo 19 del texto constitucional, medidas provisionales que, en definitiva, también autoriza con carácter general el artículo 72 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
Los acuerdos y actos impugnados se limitaron, al amparo del artículo 11.4 de la Ley del Juego de Cataluña y con base en la presunta comisión de infracciones administrativas graves o muy graves, a la adopción de las medidas cautelares que autoriza dicha Ley y el Decreto de 26 de julio siguiente, que la desarrolla, procediendo a la intervención y depósito del material utilizado para la práctica de juegos no autorizados y precinto de los locales en que dicha actividad ilícita se desarrollaba, que no afectan a la pervivencia de la sociedad y pretenden únicamente evitar la continuación de actividades constitutivas de un ilícito de naturaleza administrativa.
Es cierto que la inviolabilidad del domicilio reconocida en el artículo 18.2 de la Constitución protege por igual a las personas individuales y a las jurídicas, pero el mismo texto constitucional reconoce diversos supuestos de excepción, entre ellos, el de existencia de autorización concedida por resolución judicial, que de conformidad con el artículo 87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial corresponde otorgar a los Juzgados de Instrucción cuando sea necesaria para la ejecución forzosa de los actos de la Administración, entrada y registro que en este caso se realizó con la autorización concedida por el Juzgadode Instrucción número 3 de los de Barcelona en resolución de fecha 18 de noviembre de 1986 y para cualquier hora de la noche, según resulta del documento que obra en el folio 50 de los autos de primera instancia.
Las medidas adoptadas para impedir que en el local de la entidad recurrente se continuasen practicando juegos sin la autorización necesaria, lo fueron en cumplimiento de la Orden del Consejero de Gobernación de la Generalidad de Cataluña de fecha 17 de noviembre de 1986, adoptada como consecuencia del expediente sancionador incoado con fecha 14 anterior, tratándose de medidas de carácter provisional y cautelar que autoriza con carácter general el artículo 72 de la Ley de Procedimiento Administrativo y, más concretamente, para el supuesto de presuntas infracciones graves o muy graves en materia de juego, el artículo 11.4 de la Ley del Juego del Parlamento Catalán de 20 de marzo de 1984 , que desarrolla el Decreto de 26 de julio siguiente, por tanto con la necesaria cobertura legal, puesto que dichas normas conceden facultades a la Administración para impedir cautelarmente que una actividad constitutiva de una presunta infracción grave o muy grave continúe practicándose hasta que se resuelva el procedimiento sancionador iniciado, invocando la supuesta lesión de derechos fundamentales para prolongar en el tiempo la realización de actividades manifiestamente ilegales.
Es procedente en consecuencia la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrente por imperativo de lo establecido en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , sobre protección de los derechos fundamentales de la persona.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el «Círculo de Cazadores Condal» contra sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de fecha 10 de abril de 1987 , sobre lesión de derechos fundamentales, sentencia que en consecuencia confirmamos; imponemos las costas de este recurso a la parte apelante.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Adolfo Carretero.-Angel Rodríguez.-César González Mallo (con las rúbricas).
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el excelentísimo señor Magistrado Ponente don César González Mallo en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha.- Ante mí. José López.-Rubricado.
