STS, 28 de Julio de 1986
| Ponente | AURELIO BOTELLA TAZA |
| ECLI | ES:TS:1986:14512 |
| Número de Recurso | 288/1978 |
| Fecha de Resolución | 28 de Julio de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.021.-Sentencia de 28 de julio de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Dominio Público. Terreno comunal y facero. Venta.
DOCTRINA: Tratándose de la venta de un terreno comunal y facero, para el establecimiento en él de
una estación de servicios, hay que entender que el asunto es de indudable interés local para el
Ayuntamiento y vecinos de Cabanillas, siendo aplicable el artículo 31 del Reglamento de la Facería
aprobado por la Diputación Foral de Navarra el 21 de diciembre de 1975.
Tal venta, aun contra la voluntad de los vecinos cotítulares del municipio discrepante, obliga a
depurar la preeminencia o primacía de los intereses públicos en la venta sobre los privados de los
referidos vecinos congozantes del derecho real aquí tratado, debiendo asimilarse el concepto de
"interés local" a la causa de utilidad pública autorizante de una efectiva expropiación forzosa de la
parte indivisa en la facería de los vecinos discrepantes respecto de la pretendida enajenación.
En la villa de Madrid, a veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre de la Administración, y doña Melisa , representada por el Procurador don Enrique Sorribes Torra y defendida por el Letrado don Ignacio Tranca Jaén, contra sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Pamplona, con fecha 8 de octubre de 1984, en pleito seguido sobre autorización de venta de terreno comunal; siendo parte apelada don Lucas , representado por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna, y defendido por el Letrado don Juan Cruz Allé Aranguren.
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento de Cabanillas solicitó de la Excma. Diputación Foral de Navarra, autorización para la venta de terrenos a favor de don Ángel Daniel , recayendo acuerdo de dicho organismo de fecha 3 de marzo de 1978, autorizando dicha venta, e interpuesto contra este acuerdo recurso de reposición por don Lucas , fue desestimado por otro de 28 de diciembre de 1978.
Contra los anteriores acuerdos, don Lucas , interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando, en su día, la demanda, con la súplica de que se declarase la nulidad del acuerdo de la Diputación, contestando dicha demanda el Abogado del Estado y don Ángel Daniel , interesando la desestimación del recurso, de contrario interpuesto, y seguido el procedimiento por sus restantes trámites,la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, dictó sentencia, hoy apelada, con fecha 8 de octubre de 1984 , cuya parte dispositiva es como sigue: "Fallamos: Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo, iniciador de este proceso, interpuesto por la representación procesal del recurrente don Lucas , contra resoluciones de la Excma. Diputación Foral de Navarra, de 3 de marzo y 28 de abril de 1978 (expediente número NUM000 ), las que debemos anular y anulamos, por ser contrarias a Derecho, por las qué se autorizó al Ayuntamiento de Cabanillas a la venta directa de un terreno comunal de 632 metros cuadrados, sito en término de "Viñas Viejas", por estar sujeto a Facería con los Ayuntamientos de Tudela y Fustiñana, y no haber dado éste su consentimiento a tal venta; con desestimación previa de las causas de inadmisibilidad del recurso alegadas por las partes demandadas; y sin hacer declaración especial sobre las costas procesales.»
El anterior fallo se fundamenta en los considerandos siguientes: "Primer considerando: El fallecido condenado, don Ángel Daniel , a quien sustituye hoy por su muerte mediando el proceso su esposa, construyó una estación de servicio en un terreno comunal de Cabanillas, de 632 metros cuadrados, en término de Viñas Viejas, integrante de una Facería entre dicho pueblo y los de Fustiñana y Tudela, y pretendiendo la compra a los mismos de tal terreno, para legalizar su construcción referida, se dirigió al Ayuntamiento de Cabanillas, por lo que se reunió la Junta de dicha Facería en 20 de febrero de 1978, habiendo dado su consentimiento a tal venta los Ayuntamientos y Juntas de Veintena de Cabanillas y Tudela, pero no los representantes de los de Fustiñana, que manifestaron tener el tema pendiente de estudio, no obstante lo que el Ayuntamiento de Cabanillas, entendiendo que existía mayoría en la voluntad de vender, se dirigió a la Excma Diputación Foral de Navarra, para que otorgara la autorización pertinente para la venta directa, conforme al artículo 31 del Reglamento aprobado por dicha Junta Facera para la regulación del disfrute de los terrenos afectados por la Facería, y según el que "es requisito indispensable para; proceder a la venta de terrenos de aprovechamiento comunal, por motivos de interés local, que el Ayuntamiento titular obtenga el consentimiento de los otros dos municipios congozantes antes de tramitar el reglamentario expediente ante la Excma. Diputación Foral". Dicho Ente foral concedió tal autorización al Ayuntamiento de Cabanillas en su Resolución de 3 de marzo de 1978, y recurrida la misma por el Ayuntamiento de Fustiñana y el hoy demandante, Diputación confirmó aquélla en Resolución de 28 de abril siguiente, contra la que recurren, a su vez, ante esta Jurisdicción, el segundo de los indicados, habiéndose ya dictado sentencia en los presentes autos por esta Sala en 30 de julio de 1980 , la que anuló las resoluciones impugnadas, estimando el recurso planteado, y la misma quedó firme, al haberse desistido del recurso propuesto ante el Tribunal Supremo, pero, planteado recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, éste la anuló, por no haberse emplazado a la parte afectada, el comprador del terreno, y subsanada tal falta y seguido el procedo por sus trámites, ha comparecido el mismo, sin que se hayan aportado nuevos elementos de prueba sobre la ya practicada anteriormente. Segundo considerando: Se planteó en su día por la Abogacía del Estado, que hoy reproduce su demanda anterior, y a ello se acoge también la parte codemandada comparecida, la excepción previa, de falta de legitimación activa en el recurrente, por ser dueño de una gasolinera o estación de servicio en Fustiñana, y resolvió tal tema correctamente esta Sala en su sentencia anterior, sobre el que no procede ya insistir, pues se entiende que el reclamante, al que se le admitió, sin protesta por la Administración en fase administrativa la interposición del recurso de reposición, en realidad tiene interés legítimo en el asunto, para intervenir en él, cuanto puede beneficiarle o perjudicarle la Resolución que en definitiva se dicte, dado que la apertura de otra nueva estación de servicio (a eso reconduce, en definitiva, la validez de la compra del terreno en el que la misma se levanta), afecta a su competencia, en cuanto incide en su negocio-, y por otro lado, como vecino de Tudela, es interesado en el uso que supone la afección a la Facería del terreno de que se trata. Tercer considerando: La parte ahora comparecida, la codemandada, añade otra excepción previa en su oposición al recurso sobre la precedentemente examinada, y es la de falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del presente asunto, por corresponder, a su entender, a la jurisdicción civil, que ya dictó sentencia en el tema, pero debe desestimarse también esta pretendida causa de inadmisibilidad del recurso, por cuanto en la esfera civil se dilucidó el asunto de la propiedad del terreno cuestionado (en cuanto su posible venta al excepcionante por un particular) y el de la naturaleza jurídica del derecho derivado de su afección a la Facería, y ahí acabaron las consecuencias jurídicas del aspecto civil del tema, pero el interesado, agotada esa vía, acudió al Ayuntamiento de Cabanillas, pidiéndole la aplicación de su Reglamento u Ordenanza administrativos, por el que se rige la venta de tal terreno, en cuanto es comunal y está sujeto a dicha afección, para que se lo vendiera, y se encauzó el asunto en vía administrativa, provocándose actos de la Administración, para conseguir su consentimiento aunando en orden a la compraventa meramente administrativa, asunto que cae completamente dentro de la competencia de este Tribunal, conforme al artículo primero de su Ley Jurisdiccional , tema que es el único al que afecta el presente recurso. Cuarto considerando: En cuanto al fondo del asunto, a falta de prueba ampliatoria, sobre la ya practicada anteriormente a la anulación de la sentencia de esta Sala, debe resolverse el tema en la misma forma en que lo hizo ésta, pues no hay elementos nuevos ni motivos jurídicos para disentir de ello, debiendo de concluirse que, tratándose el asunto controvertido de la venta de un terreno comunal y facero, para establecimiento legal en él de una estación de servicios, el asunto es de indudable interés local para elAyuntamiento y vecinos de Cabanillas, y es aplicable al artículo 31 del Reglamento de la Facería , según el que, para llegar al cauce de la autorización del Ente foral correspondiente, debe mediar consentimiento total de los tres Ayuntamientos congozantes de la misma, siendo aquí que el de Faustiñana no lo dio (pues, incluso, mediando ya la autorización foral subsiguiente, recurrió contra la Resolución que la formalizaba), por lo que tal trámite no está cumplido como habilitante para entrar en el siguiente, de intervención autorizante de Diputación, por lo que, al hacerlo ésta, incurrió en causa de nulidad de su acto o acuerdo, al ser el mismo contrario a derecho. A ello no obsta que se hayan dado otras ventas de terrenos faceros, en similares condiciones, y sin impugnación, pues su ilegalidad, consentida, no puede hacer legales a otros actos que tampoco lo son, por no acomodarse al ordenamiento jurídico. En todo caso, la necesidad del consentimiento aunado de los tres Ayuntamientos congozantes, viene dada, so pena de nulidad, en el caso de faltar el de alguno, y autorizarse, no obstante, la venta, no sólo por lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento expresado, sino también en el contenido jurídico propio de la Facería, o "comunidad facera", conforme a la Ley 386 del Fuero Nuevo de Navarra , pues consiste en una comunidad para un determinado aprovechamiento solidario, que se rige por su pacto, concordia o título, en primer lugar (Ley 384 ), y por las Leyes 377 y 378, y por ésta expresamente, en cuanto en el título se configura como solidaria, por lo que ningún comunero puede ejercitar por sí solo plenamente su derecho y disponer de la totalidad del mismo, lo que igual ocurría de ser la comunidad en mancomún, de disponerse así en el artículo 31 del Reglamento antes transcrito), y a igual solución se llegaría conforme al artículo 397, en relación con el 399 del C. Civil. Quinto considerando: No se aprecia temeridad ni mala fe en las partes, a efectos de hacer una declaración expresa sobre costas procesales.»
Contra dicha sentencia sé interpuso recurso de apelación por el señor Abogado del Estado y doña Melisa , que fue admitido en ambos efectos, y remitidos los autos a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, compareciendo las mismas, dentro de plazo hábil para ello, y como quiera que la Sala no considera necesaria la celebración de vista, por las partes personadas se presentó, en sustitución de la misma, escrito de instrucción y alegaciones, acordándose, en consecuencia, señalar día para la votación y fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fijándose al efecto el día 15 de julio próximo pasado, en cuyo día tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación del recurso todas las prescripciones legales.
Vistos: Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Aurelio Botella y Taza.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan en lo sustancial los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, y
Las partes apelantes, Letrado del Estado y señora Melisa , reiteran en esta segunda instancia y sin nueva argumentación adecuada a la misma causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo suficientemente rebatida en la fundamentación contenida al respecto en la sentencia de la Sala Territorial, plenamente acorde incluso con el sentido restrictivo con que tal causa de inadmisión, radica en supuesta carencia de interés legitimante, debe ser interpretada después de la Constitución dados los amplios términos con que en su artículo 24.1, conectado con el 106.1 , se garantiza el derecho fundamental de defensa y, consecuentemente, el acceso a la revisión contenciosa de la actividad administrativa. Doctrina asimismo aplicable a la segunda causa de inadmisibilidad opuesta al recurso y motivada en incompetencia de jurisdicción, al amparo del artículo 82. a) de la Ley de lo Contencioso-Administrativo , por incluir el recurso cuestiones básicas de índole civil; alegación ineficaz desde el momento en que el artículo cuarto de dicha Ley faculta a esta jurisdicción para conocer por vía prejudicial de aquellas cuestiones sin perjuicio de su resolución definitiva por el orden jurisdiccional competente.
En cuanto al fondo del asunto, los apelantes reproducen en su esencia, como motivos de impugnación de la sentencia, la argumentación ya deducida en la primera instancia; debiéndose aquí ratificar la solución estimatoria del recurso acogida por la Sala sentenciadora, si bien, con las siguientes matizaciones y puntualizaciones en función complementaria de la aceptación hecha en lo sustancial de los fundamentos jurídicos de la sentencia referida.
En primer lugar, y de conformidad con el articulo 3.1 del Código Civil , el "interés local» autorizante para la Diputación Foral de Navarra de la enajenación del derecho real de facería, aun contra la voluntad de los vecinos cotitulares del municipio discrepante, debe interpretarse en su naturaleza y alcance, a tenor de la finalidad determinante de la aquí controvertida autorización foral establecida en el artículo 31 de las Ordenanzas de la facería aprobadas por dicha Diputación en 21 de diciembre de 1975; finalidad que no es otra que la de mantener la preeminencia o primacía de los intereses públicos en la venta sobre los privados de los referidos vecinos "cohgozantes» del derecho real aquí tratado. En segundo lugar, elexpuesto planteamiento hermenéutico implica la asimilación del concepto "interés local» a la causa de utilidad pública autorizante de una efectiva expropiación forzosa de la parte indivisa en la facería de los vecinos discrepantes con respecto de la pretendida enajenación. En tercer lugar, tal condición de declaración previa de interés o utilidad pública local, en cuanto que requisito de toda actividad expropiatoria, a tenor de la. Ley Reguladora y artículo 33.3 de la Constitución, actúa en función de un factor indemnizatorio o "id quod interest» económicamente equilibrante del decremento patrimonial que implica. En cuarto lugar, y en directa inferencia de lo anterior, la Diputación Foral, como órgano normativo de Navarra, debió acordar previamente, en acto autónomo o separado, sobre peculiar expediente y oídos los interesados, la susodicha declaración individualizada de "interés público local», tan incompatible con una expropiación gratuita de la parte indivisa en el derecho real de facería, como la ausencia de aquélla previa resolución de alcance general es contraria al inveterado principio lógico-jurídico "nemo plus transferre potest quam ipse habet». Y en quinto lugar, como conclusión de lo hasta aquí expuesto, porque careciéndose de antecedentes sobre la finalidad justificante, causa de interés público local exclusivamente actuante, y su declaración formal y específica por la Diputación, así como de garantías indemnizatorias en cuanto a la fijación del precio expropiatorio, a favor de los titulares no conformes con las condiciones de la venta, fue correcta la revisión contencioso-administrativa encauzada en la concepción finalista determinante del artículo 106.1 de la Constitución Española, y aplicada en la sentencia de la Sala Territorial.
Así desvirtuadas las alegaciones de apelación, debe ser confirmada la sentencia del Tribunal "a quo» y desestimado- el recurso que la impugna. Sin que sean de apreciar motivos de temeridad o mala fe en lo concerniente a expresa imposición de las costas procesales.
FALLAMOS
La Sala Cuarta del Tribunal Supremo desestima los recursos de apelación respectivamente seguidos por el representante de la Administración Pública y doña Melisa contra sentencia dictada el ocho de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , en autos número 288 de mil novecientos setenta y ocho, promovidos por don Lucas . Confirmándose en todas sus partes la sentencia apelada, sin expresa imposición de las costas de segunda instancia. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se registrará, numerará y publicará en el "Boletín Oficial del Estado» y en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella y Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricado.
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ATS, 18 de Julio de 2018
...Provincial de La Coruña de 2 de octubre de 1990 , sobre causa ilícita, y las SSTS 17 de octubre de 1987 , 27 de febrero de 1964 , y 28 de julio de 1986 , y 14 de marzo de 1986 El recurso debe ser inadmitido, pese a las alegaciones de la parte recurrente a la providencia de fecha 6 de junio ......