STS, 22 de Febrero de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 22 Febrero 1986 |
Núm. 194.-Sentencia de 22 de febrero de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
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Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
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Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
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La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contenciosoadministrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud de lo
dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981 , legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28,1,a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa .
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No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de funcionarios de los Cuerpos
Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y las características de éste.
Así deriva tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio .
En la villa de Madrid, a 22 de febrero de 1986.
Visto el recurso de apelación, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representado por el Procurador don Eduardo Muñoz Cuéllar Pernía y dirigido por Letrado, contra Sentencia dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 15 de febrero de 1984 , en pleito sobre provisión de plaza de Jefe de Negocio de la Dirección General de Asistencia Sanitaria del Departamento de Sanidad y Seguridad Social; siendo parte apelada la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
Con fecha 10 de enero de 1983, la Consejería de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña, dictó orden convocando concurso de méritos para la provisión de una plaza de Jefe de Negociado de la Dirección General de Asistencia Sanitaria del Departamento de Sanidad y Seguridad Social e interpuesto recurso de reposición, fue desestimado con fecha 1 de marzo de 1983.
Contra las anteriores resoluciones, por la Administración General del Estado se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de la Orden impugnada.
Conferido traslado a la Generalidad de Cataluña, contestó la anterior demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto, contra la Orden de 10 de enero de 1983 dictada por el Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña y subsidiariamente, se desestimase el mencionado recurso; y seguido el pleito por sus restantes trámites por la Sala Segunda de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 15 de febrero del año de 1984, se dictó la sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a letra, es como sigue: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado estimamos el recurso contencioso administrativo número 264/1983, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden de la Consellería de Sanidad y Seguridad Social de la Generalitat de Catalunya de 10 de enero de 1983 publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de 16 de febrero, y contra la resolución de 1 de marzo de 1983 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra ella, a la que declaramos nulas por no hallarse ajustadas a derecho; sin expresa condena en costas.»
El anterior Fallo se funda en los Considerandos siguientes: «Considerando: Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la sentencia de 19 de mayo último (Recurso 577/1982 ), por esencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalitat de Catalunya, alegando falta de legitimación de la Admón. Gral. del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.° de la Ley de 5 de octubre de 1981 que determina que "La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas", legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 , por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119-1-18 de la Constitución ; 2.º Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 , la adaptación de la Ley 4/1981 de la Generalitat a la norma fundamental , en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél; si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación del régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articuladb de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contrario la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles, aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7.° de la misma , alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las Plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna de rango legal, ni siquiera reglamentario que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166/1981, de 4 de junio, de Reglamentación Parcial de la misma , establecen concretamente para los concursos, la concurrencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la Ley básica estatal de la función pública , por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho - artículos 1.° y 9.°-3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Admón. del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previene en el art. 105 citado de la Ley de Funcionarios, a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalitat , pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptoslegales reguladores de tales situaciones, en tanto una Ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña , que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente. Considerando: Que no existen méritos para una especial condena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso apelación la Generalidad de Cataluña, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma, el Procurador de la parte apelante; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon los correspondientes escritos de instrucción y alegaciones, acordándose, en consecuencia, señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el 11 de febrero de 1986.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
Vistos los artículos 149-I-8 y 3.° de la Constitución; artículo 10-1 del Estatuto de Cataluña, Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964, Ley de 5 de octubre de 1981, artículos 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado; artículo 28-1 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 27 de diciembre de 1956; artículos 1° y 4.° de la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de medidas urgentes de la Función Pública y el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 25 de junio de 1984 .
Fundamentos de Derecho
Aceptando sustancialmente los Considerandos de la Sentencia apelada.
Alegada también en esta instancia la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Abogacía del Estado, autorizado por Orden del Delegado General del Gobierno de Cataluña de 24 de febrero de 1983, contra la Orden de la Consejería de la Generalidad de Sanidad y Seguridad Social de 10 de enero de 1983 por la que se convocó un Concurso de méritos para la provisión de una plaza de Jefe de Negociado de la Dirección General de Asistencia Sanitaria de dicho Departamento, procede dilucidar, previamente a la cuestión sustantiva planteada en este proceso, si, como afirma la apelante, el Estado carece de legitimación para impugnar una Orden relativa a la provisión de una plaza de Jefe de Negociado correspondiente a esa Administración autónoma, o, por el contrario, como sostiene la representación del Estado, éste al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley de 5 de octubre de 1981 está capacitado para recurrir contra las disposiciones y actos de la Administración Autonómica y legitimado para impugnar el acto de convocatoria de un Concurso en base a estimar infringidos los preceptos que regulan las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y de conformidad con la competencia exclusiva del Estado para regular «las bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas», artículo 149-1-18 de la Constitución , sin perjuicio, en este caso, de la competencia de la Generalidad de Cataluña para el desarrollo legislativo y la ejecución del «Régimen Jurídico y sistema de responsabilidad de la Administración de la Generalidad y de los entes públicos dependiente de ella, así como el régimen estatutario de sus funcionarios», artículo 10-1 del Estatuto de Cataluña aprobado por la Ley de 18 de diciembre de 1979 ; a cuyo efecto procede afirmar que, como acertadamente fue resuelto por el Tribunal «a quo», en el supuesto de que una disposición administrativa de carácter general o por acto singular de la Administración autónoma de Cataluña se vulnere el régimen general establecido por la normativa del Estado éste se halla legitimado en virtud de la Ley mentada, y del artículo 28-1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo , para recurrir contra tales disposiciones y actos de la Administración autónoma, ya que corresponde al Estado el velar por la legalidad de las decisiones de dicha Administración en cuanto afectan a su competencia; estando el interés que ampara esa legitimación vinculado con el problema de fondo suscitado, pues para afirmar que incide esa capacidad procesal concreta debe resolverse si, efectivamente, se transgredió la norma estatal básica del régimen de los funcionarios; sin perjuicio de la impugnación de la normal legal de la Comunidad autónoma ante el Tribunal Constitucional en el caso de que los actos y disposiciones de la Administración de la Generalidad estuvieren amparadas en una disposición de rango legal; de lo que se deduce que debe declararse en esta Sentencia, en relación con lo alegado por la demandada apelante, si la Orden impugnada se halla conforme con la Ley 4/1981 de 4 de junio de 1981 de la Generalidad ; Ley declarada acorde con la Constitución por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de febrero de 1982 que resolvió el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno contra dicha Ley, o no se halla amparada por esa Ley del Parlamento de Cataluña.
La Ley del Parlamento de Cataluña mentada en el apartado anterior y el Decreto delDepartamento de Gobernación de la Generalidad de Cataluña de 25 de junio de 1981, no contravienen la legislación básica del Estado en cuanto determinan el personal comprendido en dicha Ley artículo 1.° entre los que se incluye el contratado para un plazo superior a seis meses, prescriben que la contratación del personal en régimen de derecho administrativo se ha de hacer de acuerdo con los principios de objetividad y concurso público, de méritos artículo 4.° de la Ley sin que en ninguno de sus preceptos se establezca la concurrencia de los funcionarios de Carrera con los contratos en la provisión de las plazas de plantilla a cubrir por concurso de méritos; determinándose en el meritado Decreto artículo 1.° que en tanto no se creen los cuerpos de funcionarios de la Generlidad y establezca las formas de acceso de su personal, a partir de la entrada en vigor de la Ley sobre medidas urgentes sobre la Función Pública de 4 de junio de 1981 , las formas de contratación serán las de contratos administativos transitorios y las de contratación excepcional, en cuyos preceptos, en relación con la provisión de plazas de Jefe de Sección y de Negociado, no prevé la concurrencia de los funcionarios de carrera con los contratados, artículo 10 del Decreto meritado en el que se determina el Concurso de méritos para acceder a esos cargos.
Como adecuadamente se pronuncia la Sentencia apelada, la Orden, objeto del recurso, contraviene lo dispuesto en los artículos 6.° y 56 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado en el que se contienen las normas del estatuto básico de los funcionarios en razón de que por ella se convoca un Concurso para la provisión de una plaza en propiedad de Jefatura de Negociado al que pueden concurrir los funcionarios en propiedad, y los contratados cuya función se corresponde a la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia, o la colaboración temporal por razón del volumen de trabajo de una dependencia administrativa cuando por circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera de que disponga el organismo artículo 6.°-2-a) y b) de dicha Ley; debiéndose cubrir las vacantes correspondientes a cada Localidad a los Cuerpos Generales mediante concurso de méritos entre funcionarios articulo 56; sin que en esa Ley, ni en la 4/1981 de la Generalidad ni en el Decreto de 25 de junio de 1981 , se determine el derecho de acceso del personal contratado a una plaza en propiedad; careciendo de fundamento el entender que el personal contratado con carácter transitorio goza de la condición de funcionario interino pues éste cubre una plaza mientras no se provea en propiedad por razón de necesidad o urgencia, artículo 5.º de la Ley de 7 de febrero de 1964 , circunstancia que no puede incidir en los contratados sin vulnerar el régimen estatutario básico de los funcionarios, aparte de que los interinos no pueden acceder a un puesto de trabajo de plantilla de naturaleza administrativa en propiedad concurriendo con los funcionarios con el nivel y categoría personal necesarios para el desempeño de la función inherente a la plaza.
Las condiciones de acceso a la función pública, la categoría personal de los funcionarios, su derecho a cubrir plazas de superior categoría por antigüedad o mediante el concurso de méritos integran, entre otras, el estatuto básico de la función pública en cuya regulación prevalece la Norma del Estatuto frente a la de la Comunidad Autónoma de Cataluña según el artículo 149-3 de la Constitución derechos básicos de los funcionarios que no pueden ser desconocidos por una Orden convocando un Concurso de méritos en el que pueden participar personas ajenas a la relación funcionarial en propiedad en detrimento de esos derechos y del Servicio Público en la forma que viene ordenada por la legislación básica del empleo público.
Por lo expuesto y conforme a lo ya resueno por esta Sala en la Sentencia de 23 de enero de 1986 , procede desestimar el recurso de apelación interpuesto sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 15 de febrero de 1984 , recurso 264/83, Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos sin hacer expresa imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricados.
