STS, 5 de Febrero de 1986

Con fecha dieciocho de mayo de 1982, la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, resolvió conceder licencia para la construcción de una nueva planta. Bloque A-1 en el Polígono I del Plan Especial del Sector Manzanares-Autopista del Sur; y la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, por Decreto de cinco de julio del mismo año, acordó suspender los efectos de la licencia concedida, toda vez que el contenido de la misma constituía una infracción urbanística grave, de acuerdo con el artículo 226 de la Ley del Suelo , ya que se incumplía la legislación urbanísticavigente, al no haberse realizado la urbanización ni formulado las cesiones libres de cargas o gravámenes. .

De conformidad con los establecido en el artículo 118 de la Ley de esta Jurisdicción, el Ayuntamiento de Madrid dio traslado de su Resolución a la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid; y pasadas las actuaciones al Abogado del Estado, éste emitió informe en el sentido de que debía entenderse nulo de pleno derecho el acto de la Gerencia Municipal de Urbanismo, al haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, y la expresada Sala, con fecha trece de octubre de mil novecientos ochenta y tres, dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: «Fallamos: Que debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de la resolución del Gerente Municipal de Urbanismo de fecha cinco de julio de 1982, por la cual se suspendieron los efectos de la licencia concedida el 11 de mayo de 1982 por la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid para la construcción de un edificio destinado a viviendas, de nueva planta, Bloque A-1, en el Polígono P-1 del Plan Especial del Sector Manzanares-Autopista Sur, y que fue solicitada por don Constantino en representación de la entidad Aposan, S.A., y, en su consecuencia, debemos anular y anulamos dicha licencia concedida por Coplaco, sin hacer expresa imposición de costas.»

El anterior Fallo se funda en los Considerandos siguientes: «Considerando: Que el presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto juzgar la conformidad o disconformidad a Derecho de la resolución de fecha 5 de julio de 1982 adoptada por el señor gerente Municipal de Urbanismo, por la cual se suspendieron los efectos de la licencia concedida por Coplaco, con fecha 11 de mayo de 1982 en base al art. 9 del Reglamento de Servicios , para la construcción de un edificio de nueva planta, Bloque A-1, en el polígono P-1 del Plan especial del Sector Manzanares- Autopista Sur, y cuya licencia fue solicitada por don Constantino en representación de la Entidad Abosan, S.A. Considerando: Que, en primer lugar, se alega por el señor Abogado del Estado y por la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área metropolitana de Madrid, que una licencia otorgada por subrogación de esta última, ante el silencio de la Administración municipal, no puede ser suspendida, conforme al artículo 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , por cuanto, al haberse transferido por el silencio de ésta la competencia a la Comisión Provincial de Urbanismo, (en Madrid, Coplaco), ningún órgano municipal puede aplicar la facultad excepcional a que se ha hecho referencia. Sin embargo, esta cuestión está ya resuelta por el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de marzo de 1983 , en el sentido de que las licencias otorgadas por subrogación, de la manera dicha, sí pueden ser suspendidas en la forma y por las Autoridades a que se refiere el artículo 186 citado. En efecto, tal sentencia, literalmente establece: "que las licencias de construcción concedidas por las Comisiones Provinciales de Urbanismo -en Madrid la Coplaco según lo dispuesto en los artículos 6.g) de su Ley reguladora y 39.5 de su Reglamento- a través del cauce subrogatorio del artículo 9 del Reglamento de Servicios tienen como única finalidad remediar el silencio de la Administración Municipal y ello hace que, cumplida dicha finalidad, deban considerarse sometidas al mismo régimen de impugnación establecido para las licencias de procedencia Municipal por tener idéntica naturaleza que éstas, y así lo dispone de manera expresa el artículo 220 del texto refundido citado al establecer que las decisiones adoptadas, entre otros órganos, por las Comisiones Provinciales de Urbanismo en subrogación de la competencia municipal se consideran como actos de la Corporación titular, "a los solos efectos de los recursos admisibles", entre los cuales se incluye, aunque sea especial, el procedimiento del artículo 118 de la Ley Jurisdiccional, que se inicia con el ejercicio de la facultad de suspensión conferida al Alcalde por los artículos 186 del mismo Texto Refundido y 34 del Reglamento de Disciplina Urbanística , los cuales la regulan en términos de generalidad sin condicionamiento alguno en razón al órgano administrativo de quien procedan las licencias, sin que pueda por ello afirmarse que ese órgano resulte así fiscalizado por el Alcalde, pues éste se limita a producir el presupuesto previo que determina la puesta en marcha de un proceso donde es el poder judicial el que, en uso de su jurisdicción, realiza esa fiscalización en la que se hace preciso no confundir el órgano que ejerce la competencia municipal de concesión de licencia de obras -normalmente distinta al Alcalde- con aquél en que se residencia la referida facultad de suspensión y al cual no puede imponerse una restricción que no viene expresamente prevista en la Ley y que es contraria al beneficio jurídico que supone la potenciación de defensa de la legalidad urbanística" argumentos todos ellos suficientes para resolver en el sentido ya visto, la primera cuestión planteada por el señor Abogado del Estado y por la entidad autora de la licencia suspendida por el acto aquí revisado. Considerando: Que, en segundo lugar, se alega por el señor Abogado del Estado que, en todo caso, aunque se suponga que el régimen del artículo 186 del T.R.L.S . es aplicable a las licencias otorgadas por subrogación por la comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, quien debe ejercitar dicha potestad de suspensión es el Alcalde del Ayuntamiento de Madrid, y en forma alguna el Gerente Municipal de Urbanismo. Sin embargo tal argumento no debe ser admitido, ya que el Gerente Municipal de Urbanismo, según el artículo 18 del Reglamento de la Gerencia , aprobado por el Ministerio de la Gobernación y el Ministerio de Vivienda, y por el Propio Ayuntamiento Pleno en fecha 28 de abril de 1967, tiene, a todos los efectos, la consideración de Delegado de Servicio, siéndole, por tanto, de aplicación, las normas que sobre la materia contiene Ja Ley Especial del Municipio de Madrid,de fecha 11 de julio de 1963, cuyo artículo 11-1 dispone que los Delegados de Servicios ejercerán, por delegación del Alcalde, las facultades y competencias que a éste corresponden como Jefe de aquélla. Y, en consecuencia visto está que el Gerente Municipal de Urbanismo, puede, en tal materia, ejercer las facultades que el T.R.L.S. concede con carácter general a los Alcaldes. Considerando: Que, finalmente sólo queda por examinar el problema de fondo consistente en si concurren o no los presupuestos de hecho para la aplicación del tan citado artículo 186 del Texto refundido de la Ley del Suelo . Y, a estos efectos, la respuesta ha de ser necesariamente afirmativa, en cuanto, primero, el suelo sobre el que se ha autorizado la construcción de un bloque destinado a viviendas, solicitud efectuada por la entidad Aposan, S.A. en fecha 15 de enero de 1982, folio 1 del expediente municipal número 487/1982, está calificado en el Plan General del Área Metropolitana como suelo industrial, (según el informe acompañado a las alegaciones hechas por la Gerencia Municipal de Urbanismo en este recurso, y que es de la fecha 20 de agosto de 1982), sin que importe nada que esa calificación fuera variada por un Plan Especial, ya que éste fue anulado por resolución judicial, lo que, naturalmente, y aunque nada se dijera, afectaba también al Estudio de Detalle que en desarrollo de aquel Plan Especial se había aprobado, el cual, al quedar desprovisto de apoyo escalonado, resultó expulsado, al tiempo que el Plan Especial, del ordenamiento urbanísitico, de forma que, al autorizar la licencia ahora suspendida una construcción para viviendas en un suelo de uso industrial, estaba consagrando una infracción urbanística manifiesta y grave, (por ser ostensible y por afectar al uso, según el artículo 226-2 de tan citado Texto Refundido), y, en segundo lugar, y aunque el uso de tal suelo fuera el de viviendas, resultaría manifiesta la existencia de una infracción urbanística grave, por cuanto, siendo el suelo de que se trata urbanizable, (folio 93 del expediente administrativo), y estando previsto el sistema de cooperación para la ejecución del Plan el otorgamiento de licencias es imposible mientras no se realicen las obras de urbanización, ( artículo 42 del reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 ), y mientras no se apruebe el proyecto de reparcelación, ( artículo 133 del T.R.L.S .)- De forma que, en cualquier caso, al incorporar la licencia de que se trata, otorgada por Coplaco, una infracción urbanística manifiesta y grave, ha sido correcto el uso que de la potestad otorgada en el artículo 186 del citado Texto Refundido, ha hecho el Gerente Municipal de Urbanismo. Todo lo cual debe llevar necesariamente a la anulación del acto a que se refiere la suspensión de que se trata. Considerando: Que no existen razones que aconsejen una condena en costas.»

Contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fue admitida con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó el Abogado del Estado en representación de la Administración y el Procurador don Eduardo Morales Price en representación de la parte apelada Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de la Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el día veinticuatro de enero de 1986.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan las consideraciones que amparan la sentencia recurrida.

El representante de la Administración Pública, en su escrito de alegaciones de apelación, admite la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala de 15 de marzo de 1983, a cuyo tenor, en los casos de subrogación previstos en el artículo 9 del reglamento de Servicios, conectado con los artículos 186 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 34 del Reglamento de Disciplina Urbanística , el Alcalde de Madrid tiene competencia para suspender los efectos ejecutivos de las licencias manifiestamente contradictorias del Ordenamiento Urbanístico cuando las mismas se concedieran por la hoy extinguida Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana a virtud de la expresada subrogación; y reduce la parte apelante la temática de esta segunda instancia al único motivo de impugnación de la sentencia fundamentado en ser incompetente para la acordada suspensión la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, por haberse exclusivamente atribuido dicha competencia, en el citado artículo 186.1 de la Ley del Suelo , a los Alcaldes y no a órgano municipal alguno de carácter colegiado, interpretación, esta última, que conduciría al absurdo de romper la alteridad de posiciones, presupuesto estructural del ejercicio de la suspensión, entre órgano unipersonal titular de funciones gubernativas de control y órgano colegiado titular de funciones resolutorias por su competencia originaria en orden al otorgamiento de las licencias de edificación.

El invocado principio de alteridad, ciertamente básico en la materia aquí tratada, es respetado en el caso por cuanto que son distintos los órganos sustituido y sustituto conforme a la subrogación prevista en el art. 9.7.° a) del reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ; y aunque esta alteridad, en cuanto a que de suyo son organismos distintos Gerencia y Coplaco, bastaría para desvirtuar el contenido de la alegación de la parte apelante, se halla en sus fronteras en cierto mododesvanecida por la doctrina de la citada sentencia de 15 de marzo de 1983, toda vez que a los efectos funcionales de expedición de licencias ambos organismos se reunifican en la competencia originaria del primero, por lo cual, preciso es aqui advertir, de acuerdo con el principio de primacía de la legalidad especial, que el otorgamiento de licencias corresponde en Madrid al Alcalde, según ya estableció el artículo 8.1 de la Ley del Municipio de Madrid aprobada por Decreto legislativo de 11 de julio de 1963 , y también al Alcalde corresponde la especial facultad de suspensión conferida por el artículo 186.1 de la Ley del Suelo ; y como quiera que tal facultad no es de fiscalización o tutela del órgano expedidor de la licencia incluso por subrogación, sino reacción en ámbito gubernativo tendente a restaurar el orden urbanístico perturbado por la licencia de obras manifiestamente infractora del mismo; evidenciándose así que más que la alteridad orgánica es la funcional la aquí relevante, y que en ambos aspectos aparece, en el caso, respetado el susodicho principio en la sentencia de la Sala Territorial.

La misma suerte desestimatoria corresponde asignar al argumento apelante de que es el Alcalde, conforme a los propios términos del artículo 186.1 de la Ley del Suelo , y no la Gerencia municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, el órgano competente para acordar la suspensión de referencia; argumentación que, empero, no tiene en cuenta que, según consta en el folio 1 de los autos, la cuestionada suspensión tuvo lugar por Decreto del Gerente en cuanto que órgano unipersonal, en posición de alteridad con respecto de la Gerencia, delegado del Alcalde, entre otros, para este peculiar servicio de control del ordenamiento urbanístico, de conformidad con lo establecido en el artículo 49.5 del reglamento del Área Metropolitana de Madrid aprobado por Decreto de 28 de septiembre de 1964, en conexión con el artículo 4.° de la Ley de Procedimiento Administrativo y con el artículo 11.1 de la antes citada Ley especial del Municipio de Madrid y con los artículos 19 de la Ley del Área Metropolitana y 49, apartados Le), 4 y 5, del Reglamento de dicha Área ; conjunto normativo del que sistemáticamente resulta que por ministerio de la Ley el Gerente es órgano con competencia, en el ámbito de la delegación de facultades del Alcalde de Madrid, para decretar la suspensión aquí tratada; conclusión que resulta corroborada si se tiene presente el primado que al factor teleológico de interpretación atribuye el artículo 3.° 1 del Código Civil , siendo en el caso la orientación finalista la ya examinada de protección del orden urbanístico, factor esencial y determinante de la originaria competencia del Alcalde que no excluye, sino que confirma ante la acumulación de funciones sobre el Alcalde de una gran ciudad, la posibilidad y manifiesta necesidad de delegar el servicio en cuestión en otro órgano subordinado de la propia designación del Alcalde, en este caso el Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid.

La parte apelante cierra su escrito de alegaciones sobre la temática formal e incidental de la invocada incompetencia del Gerente, para decretar la suspensión, excluyendo así, incluso por vía subsidiaria, toda oposición a las básicas cuestiones de fondo centradas en la manifiesta e insubsanable infracción de las determinaciones del Plan Especial del sector Manzanares-Autopista del Sur, en que incurrió la licencia de construcción otorgada por Coplaco al no haberse realizado urbanización ni las cesiones libres de cargas y gravámenes ( artículo 226 del texto Refundido de la Ley del Suelo ); infracción manifiesta, la referida, que produce la anulación Jurisdiccional de la licencia concedida que correctamente declara la sentencia impugnada recaída en el proceso regulado por el artículo 118 de dicha Ley al cual remite 186.3 de la citada Ley del Suelo en ámbito especial y, por lo tanto, no incluido en las nuevas y generales disposiciones sobre suspensión automática u «ope legis» y trámites ordinarios contenidas en la Ley de 28 de octubre de 1981 y Real Decreto de 28 de diciembre del mismo año , en cuya legalidad no resulta afectado, antes bien, queda consolidado en su carácter de normativa excepcional, el específico trámite a que remite el artículo 186 de la Ley del Suelo.

En derivación de lo expuesto debe ser confirmada la sentencia de la Sala Territorial y desestimado el recurso que la impugna; sin que sean de apreciar motivos de temeridad o mala fe determinantes de expresa imposición de costas.

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el representante de la Administración Pública, contra sentencia dictada el 13 de octubre de 1983 por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , en autos número 599 de mil novecientos ochenta y dos promovidos por el Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, debemos confirmar y confirmamos en todas sus partes la sentencia apelada, sin expresa imposición de las costas de segunda instancia.

ASI por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricados.

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