STS, 10 de Febrero de 1981

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente Accidental:

Don Enrique Medina Balmaseda

Magistrados:

Don Ángel Martín del Burgo y Marchán

Don Eugenio Díaz Eimil

EN LA VILLA DE MADRID, a 10 de febrero de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre "AGUAS POTABLES DE DENIA S.A.", apelante, representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección del Letrado Don Ángel Fernández; y el AYUNTAMIENTO DE DENIA (Alicante) apelado, representado por el Procurador Don Julián Zapata Díaz, bajo la dirección del Letrado Don Tomás Ramón Fernández; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de fecha 22 de octubre de 1.977 , sobre tarifas de agua.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento Pleno de Denia, en sesión celebrada el día 27 de marzo de

1.976, adoptó acuerdo en los siguientes extremos: Requerir a Aguas Potables S.A. de Denia, para que se abstenga de introducir en las tarifas de abastecimiento de agua potable de que es concesionaria, modificación que no haya sido previamente autorizada por tal Ayuntamiento; requerirla asimismo, paradla inmediata devolución a los interesados de las cantidades que pudiere haber percibido de los usuarios por aumento de las tarifas que ha venido aplicando hasta noviembre de 1.975. Contra este acuerdo, por la Empresa apelante, se formuló recurso de reposición que fue desestimado por el propio Ayuntamiento en acuerdo adoptado en sesión celebrada el 19 de mayo de 1.976.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, "Aguas Potable de Denia, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Territorial de Valencia, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que estimando el recurso, seanulen los acuerdos recurridos por no ser conformes a Derecho e incidir en desviación de poder, dejando como firme y ejecutiva la Resolución del Gobernador Civil de Alicante de fecha 20 de octubre de 1975 y declarando expresamente la responsabilidad civil directa de la Corporación de Denia respecto de los daños y perjuicios que se causen con ello al recurrente, y que se acreditarán en el período de ejecución de sentencia en su día, con expresa imposición de costas, por su temeridad y mala fe.

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Denia contestó a la demanda suplicando se declare la inadmisibilidad del recurso; alternativamente, caso de no proceder lo anterior, declare la desestimación del recurso, absolviendo a la Corporación de las pretensiones contra ella deducidas y declarando conformes a derecho los actos recurridos, y la imposición de costas por su manifiesta temeridad.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de octubre de 1.977, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas y desestimando, como desestimamos, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Entidad "Aguas Potables de Denia S. A." contra los acuerdos del Ayuntamiento Pleno de dicha población, adoptados en fechas 27 de marzo y 19 de mayo de 1.976, por los que, respectivamente, se resolvió requerir a la Compañía actora a fin de que se abstuviera de introducir en las tarifas del servicio de abastecimiento de agua potable, de que la misma en concesionaria, cualquier modificación que no hubiese sido previamente autorizada por la Corporación, así como para que procediera a devolver a los usuarios las cantidades percibidas por encima de las tarifas aplicadas hasta Noviembre de 1.975, y prevenirla igualmente sobre su obligación de aportar los datos que le fueron en su oportunidad solicitados a los efectos de la revisión de aquéllas, y no se dio lugar al recurso de reposición, debemos declarar y declaramos ajustados a Derecho dichos actos y, consecuentemente, absolver, como absolvemos a la Corporación demandada; todo ello, sin hacer especial imposición de costas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que al haberse alegado en el escrito de contestación de la Corporación demandada, las causas de inadmisibilidad consistentes en estarse ante un recurso dirigido contra un acto de trámite que no pone término a la vía administrativa, ni imposibilita o suspende su continuación, y contra actos que se dice son reproducción de otros anteriores, consentidos y firmes, causas articuladas al amparo del apartado c) del artículo 82, en relación con los artículos 37 y 40-a), todos de la Ley Rectora de esta Jurisdicción, procede su examen previo al fondo del asunto suscitado, dado que, de ser estimadas, no podría entrarse en el conocimiento y resolución de aquél; y a este respecto, es preciso hacer constar que los acuerdos impugnados no son otros que los del Ayuntamiento Pleno de Denia de 27 de marzo y 19 de mayo de 1.976 por virtud de los cuales, y respectivamente, se dispuso requerir a la Entidad actora para que se abstuviera de introducir en las tarifas del servicio de abastecimiento de agua potable, de que la misma es concesionaria, cualquier modificación que no hubiera sido previamente autorizada por la Corporación, así como para que procediera a devolver a los usuarios las cantidades percibidas por encima de las tarifas aplicadas hasta noviembre de 1.975, y prevenirle igualmente sobre su obligación de aportar los datos que le fueron solicitados en el acuerdo de 26 de septiembre de 1.975 como trámite previo para la revisión de las mencionadas tarifas, y no se dio lugar al recurso de reposición; y al ser así, resulta patente la imposibilidad de acoger los óbices aducidos, tan pronto se tenga presente que la cuestión de la inadmisibilidad estaría subsumida en la de fondo propiamente dicha, habida cuenta que para juzgar acerca de la legalidad de actos con el contenido de los aquí impugnados, seria de todo punto necesario conocer si efectivamente se había producido o no la aprobación de la modificación de tarifas en su día solicitada por la compañía actora; todo ello aparte de que en los acuerdos municipales de 20 de junio y 26 de septiembre de 1.975, antecedentes para la Corporación de los anteriormente señalados, tenían distinto contenido y significación, a estos efectos de resolver sobre las causas de inadmisibilidad y sin perjuicio, claro es, de su trascendencia en orden a la cuestión esencial controvertida, que los que ahora son objeto de este proceso. SEGUNDO: Que apartados así los obstáculos procesales a que queda hecha referencia, el problema de fondo suscitado, esto es, el mencionado de si se habla producido la aprobación de la modificación de tarifas, ha de ser resuelto negativamente, y ello por las razones siguientes: a) porque si bien es cierto que después de la promulgación de la Ley de 23 de julio de 1.966, de reforma parcial del Régimen Local, y concretamente en virtud de lo establecido en su artículo 18 , la aprobación definitiva de las tarifas, en que tenga intervención algún Departamento ministerial, relativas a los servicios públicos municipales, corresponde al Gobierno Civil, y cierto igualmente que este criterio es igualmente- seguido por la Orden de 25 de febrero de 1.967 , que impuso, como trámite previo a la aprobación de tarifas por los Gobernadores Civiles, el requisito de que las Comisarías de Aguas informasen los estudios económicos que deben acompañar a las peticiones de implantación o modificación de tarifas del servicio municipal de abastecimiento de aguas y saneamiento de población, y por el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 1.975, no es menos cierto que esta realidad nada significa en contra de la necesidad de que las tarifas municipales a que viene haciéndose referencia sean aprobadas igualmente, al menos en la fase inicial del correspondiente procedimiento bifásico, por las Corporaciones locales directamente interesadas, de conformidad con la competencia que al efecto le atribuyen los artículos 30, 148 y 151 de su Reglamento de Servicios, y de conformidad, por otra parte, con lo establecido en elartículo 163.1.b) de la Ley de Régimen Local, sin que este régimen, salvo en las excepciones introducidas por la Ley citada de Reforma de 1.966, pueda entenderse derogado por el Decreto-Ley de 27 de noviembre de 1.974, ni por los Decretos de 20 de diciembre del mismo año y de 7 de abril de 1.975 , que desenvuelven su ámbito en materia de Ordenación económica y política de precios, como bien se desprende de lo que dispone el artículo 30 del precitado Decreto de 20 de diciembre de 1.974 cuando, sin perjuicio de la sujeción a los controles que establece en punto a los bienes y servicios que enumera entre ellos, como es lógico, las tarifas de servicios como el que aquí se contempla salva siempre las competencias reconocidas por la legislación vigente a los diversos organismos de la Administración Central, Local o Institucional relativas a la aprobación, fijación, propuesta o informe de los precios de los bienes y servicios regulados por la Administración, b) porque, de conformidad con cuanto acaba de exponerse, la resolución del Gobernador Civil de Alicante de 20 de octubre de 1.975, por virtud de la cual acordaba autorizar la tarifa base en cuantía de 11,60 ptas metro cúbico, a partir de la cual debería operarse para la obtención de las restantes, no podía tener, ni tuvo, otro alcance que el de una intervención en Materia de precios derivada de la aplicación de la reseñada legislación (en materia de precios), tal y como vino a interpretarla el propio Gobierno Civil en su comunicación de 7 de abril de 1.976, obrante al folio 122 del expediente, de modo que lo concretado en aquella resolución no era más que un tope máximo que no podía ser rebasado por la Corporación a la hora de aprobar la modificación de las tarifas; c) porque, iniciado el expediente de modificación de tarifas a virtud de instancia de la entidad concesionaria que hoy recurre en 20 de febrero de 1.975 folio 15 del expediente, y, por tanto, no siendo trascendentes a los fines del problema aquí suscitado las vicisitudes y convenios producidos con anterioridad a dicha fecha, no puede juzgar el silencio positivo simplemente porque el Ayuntamiento demandado no adoptara su primer acuerdo sobre tal petición hasta el 20 de junio de 1.975, habida cuenta lo excepcional de esta figura de esta modalidad del silencio, se entiende y la necesidad de interpretarla resctrictivamente ante el grave riesgo que siempre supone para los intereses públicos; de ahí que, de conformidad con lo prevenido en los artículos 94 y 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 38 de la de esta Jurisdicción, si no se notificó resolución dentro del plazo de tres meses a la mencionada Sociedad, el único camino posible hubiera sido denunciar la mora y provocar la presunción de desestimación por el silenció negativo significa, pero no dar por aprobada la propuesta de modificación de tarifas cuando ésta tácita aprobación no está establecida legalmente por disposición con fuerza de ley, como dice el artículo 95, acabado de citar, de la Ley de Procedimiento y no puede, por consiguiente, operar ninguna aplicación analógica del régimen prevenido para los casos en que se requiere aprobación inicial del Ministerio a quien corresponda por el ya citado artículo 151.3 del Reglamento de Servicios, y menos aún cuando, en presencia de este precepto, y de los también invocados artículos 148 y 30 del propio Reglamento , que habla de una auténtica "potestad" de las Corporaciones Locales para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico, cabe concluir que la verdadera aprobación es la municipal y el acuerdo del Gobernador es un simple acto de homologación al que, precisamente por ello, se aplica el sistema del silencio positivo, como inclusive se deduce del tenor mismo del articuló 18.1 de la Ley de 23 de julio de 1.966, de modificación parcial del Régimen Local ; y d), porque no puede aceptarse la interpretación que la Sociedad recurrente hace de la exigencia de aportación de datos contenida en los acuerdos de 20 de junio de 1.975 y en el desestimatorio del recurso de reposición, en el sentido de que infringían la Orden de 25 de febrero de 1.967 , que sólo exige para la modificación de tarifas la presentación de un estudio económico de autofinanciación, dado que, como puede observarse en los informes técnicos, sobre todo el de la oficina técnica municipal folios 71 y 101 del expediente, precisamente los defectos que se opusieron, afectaban directamente a dicho estudio económico y constituían reparos tan significativos como el de justificar la necesidad, que por la Compañía actora se adujo, de verificar "nuevas y cuantiosas inversiones", aportar proyecto: o presupuestos, no computar como inversión la práctica de nuevas perforaciones ya que el estudio en cuestión partía de la base de que la Entidad concesionaria compraba el agua a terceros al precio de 2,80 ptas metro cúbico, etc., reparos no subsanados por dicha Entidad, cuando bien a las claras resulta que sólo en su mano estaba hacerlo, puesto que por tal subsanación no puede entenderse la escueta presentación de unas valoraciones que ningún detalle ni especificación contienen ó unas meras relaciones de trabajadores. TERCERO: Que por todo cuanto se lleva razonado, y habida cuenta que, por consiguiente, los actos impugnados no contradicen ningún acuerdo superior, ni firme, de aprobación de modificación de tarifas, ni inciden en supuesto alguno de nulidad radical, sino que, antes al contrario, son consecuencia directa del legitimo uso de las potestades que el Ordenamiento atribuye en este punto a las Corporaciones Locales, y que ningún daño han podido producir imputable al Ayuntamiento demandado que desde un principio resolvió considerar procedente la revisión de las tarifas, aunque exigió, como era lógico, las mayores garantías para el cálculo de las nuevas respondiera a una auténtica necesidad y a unas reales apreciaciones, se está en el caso de desestimar el recurso, sin que, sin embargo puedan apreciarse los méritos necesarios para una especial imposición de costas".

RESULTANDO: Que "Aguas Potables de Denia, S.A." dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámiteslegales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera; fué fijado, a tal fin, el tres de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Enrique Medina Balmaseda.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción, la de 23 de julio de 1.966 y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955 , y Circular de la Dirección General de Administración Local citada.

SE ACEPTAN los Considerandos de la sentencia apelada y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que respecto de la inadmisibilidad desestimada por la sentencia de primera instancia es de confirmarla, pues siendo un pronunciamiento favorable a la parte apelante y solicitando la apelada la confirmación de dicha sentencia, constituye un extremo firme de aquella dispensado del enjuiciamiento de esta apelación.

CONSIDERANDO: Que en cuanto al tema de fondo la confirmación se impone igualmente pues teniendo en cuenta que los acuerdos recurridos son los de 27 de marzo y 19 de mayo ambos de 1.976, ellos son reproducción en esencia, del de 20 de junio de 1.975, todos del Ayuntamiento recurrido de Denia; por este último se acordaba declarar procedente la revisión de las Tarifas solicita das por "Aguas Potables de Denia, S.A.", requerir a esta concesionaria para que presentase los datos y justificantes que reclamaba el Ingeniero Municipal, para dictar la resolución que procediera.

CONSIDERANDO: Que del texto de este acuerdo comparado con los específicamente recurridos en este proceso fácilmente se advierte que existe una relación de causa a efecto que se ha visto frustrada por la conducta de la entidad recurrente que por sí y sin esperar a la resolución del Ayuntamiento ante quien solicitó la aprobación de las nuevas tarifas de suministro de agua las elevó modificándolas con protesta de todo el vecindario y con infracción evidente de los preceptos que regulan los expedientes de determinación de tarifas que tienen que ser aprobados, previa su tramitación, por los Ayuntamientos respectivos, según determina el artículo 18 de la Ley de 23 de julio de 1.966 , que establece la aprobación definitiva por los Gobiernos Civiles de las provincias de las mencionadas tarifas, pero que es de la competencia de las Corporaciones Locales la plena potestad de establecer las Normas de explotación y, por tanto, la fijación y modificación de sus tarifas, según expresa la comunicación de la Circular de la Dirección General de Administración Local, Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de dichas Corporaciones, documento que figura al folio 124 del expediente administrativo que está basado en las normas reglamentarias que cita del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , en relación con el artículo 18 del precepto legal antes reseñado.

CONSIDERANDO: Que por ello la comunicación del Gobierno Civil de Alicante, al que se dirigió la empresa recurrente, de 20 de octubre de 1.975 no puede constituir la autorización de la elevación de tarifas como pretende la parte apelante, pues la posterior de 7 de abril de 1.976, vuelve a situar el debate en el mismo plano procesal, reconociendo la competencia del Ayuntamiento de Denia, por lo que mientras la concesionaria no presente los documentos interesados por el Ayuntamiento concedente para resolver no puede darse solución a la pretensión entablada y mucho menos en el sentido interpretado por AGUAS POTABLES DE DENIA, S.A. como aquiescencia por silencio positivo a su demanda, dirigida a obtener a espaldas del Ayuntamiento, como organismo competente, una elevación de tarifas dirigiéndose directamente al Gobernador Civil de aquella provincia.

CONSIDERANDO: Que igualmente, y por los razonamientos anteriores la pretensión indemnizatoria que suplica en su demanda y reitera en sus alegaciones de segunda instancia debe rechazarse, confirmándose la sentencia apelada en todos sus extremos.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de "AGUAS POTABLES DE DENIA, S.A." contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Valencia de 22 de Octubre de 1.977 , que confirmamos en todas sus partes y declaramos firme sin hacer, como ella, expresa imposición de costas.Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Enrique Medina Balmaseda, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de lo que, como Secretario, certifico. Madrid a 10 de febrero de mil novecientos ochenta y uno.