STS, 27 de Junio de 1980

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Don Enrique Medina BalmasedaDon José Garralda Valcárcel

Don José María Ruiz Jarabo Ferrán

EN LA VILLA DE MADRID, a veintisiete de Junio de mil novecientos ochenta; en el recurso contencioso-administrativo que pende en la Sala en grado de apelación, entre la Diputación Provincial de Valencia, apelante, representada por el Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado; y la "Sociedad Valenciana de Amigos del Teatro, SA.", apelada, representada por el también Procurador D. Gonzalo Castello Gomez-Trevijano, bajo la dirección de Letrado; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, sobre arrendamiento de teatro.

RESULTANDO

RESULTANDO. Que acordada la celebración de Concurso Subasta para la adjudicación del arrendamiento del Teatro Principal de Valencia, por la Diputación Provincial se procedió a la redacción del correspondiente Pliego de Condiciones que fue aprobado en Sesión Plenaria de 25 de Enero de 1974. En 3 de Abril de 1974 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el correspondiente anuncio concediendo plazo de veinte días hábiles para presentación de proposiciones, presentándose ocho proposiciones, entre las que se aliaba la de la hoy apelada. En 30 de Abril siguiente se procedió al primer período de licitación, mediante la apertura de los sobres, en sesión publica celebrada en el Palacio de la Generalidad y en dicho acto, y según consta en el acta, se procedió a la lectura de las siete primeras proposiciones, rechazándose de plano y sin proceder a su lectura la señalada con el número ocho que correspondía a la entidad hoy actora, por estimarse existía defecto de redacción en el resguardo de la garantía provisional constituí da en la Caja General de Depositos de Valencia, interponiendose en 8 de Mayo siguiente recurso de reposición contra el acuerdo dicho, el que quedo sin resolverse. "Contara la adjudicación provisional a favor de la entidad Espectáculos Asociados, SA. se presentó escrito de alegaciones, alegando la nulidad del concurso-subasta por ilegal reducción del plazo para presentación de proposiciones, la indebida inadmisión de la garantía y de determinados proponentes que fué resuelto en acuerdo plenario de 28 de Junio de 1974; desestimándolo y elevando a definitiva la adjudicación provisional del Teatro Principal, a favor de Espectáculos Asociados SA. e interpuesto recurso de reposición fue desestimado por otro acuerdo plenario de 30 de Agosto de 1974RESULTANDO. La Sociedad Valenciana de Amigos del Teatro SA." interpuso recurso contenciosoadministrativo contra los anteriores acuerdos, formalizando la demanda con la suplica de que se dicte sentencia en la que se declare: "1º Ser contrario a derecho el acuerdo dictado por el Presidente de la Diputación Provincial de Valencia, el 30 de Abril de 1974, por el que se rechazaba; la proposición presentada por la Sociedad recurrente; y la resolución por silencio administrativo del Recurso de Reposición presentado contra el anterior acuerdo, anulándolos y reconociendo, a tenor del artículo 42 de la Ley Reguladora de la presente jurisdicción , el derecho de la Sociedad por mi representada, a que sea admitida su proposición presentada para acudir al Concurso-Subasta de referencia, con la consecuente nulidad de actuaciones desde aquella fecha, y 2a. Ser igualmente contrarios a derecho los acuerdos de la Diputación Provincial de Valencia de fecha 28 de Junio y 30 de Agosto de 1974, anulándolos y dejando sin efecto; todo ello con expresa imposición de costas a quien se opusiere".

RESULTANDO. Que la Diputación Provincial de Valencia contestó la demanda suplicando se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad parcial del presente recurso en cuanto concierne: a los acuerdos de 25 de Enero y 22 de Febrero de 1974 que aprobaron el Pliego de Condiciones y la Convocatoria del concurso-subasta, por no haberse formulado contra los mismos el preceptivo recurso de reposición; el anuncio de 5 de Abril comprensivo del cómputo de los veinte días hábiles del plazo de presentación de proposiciones, - contra el que tampoco se recurrió en reposición; y el acuerdo de - 28 de Junio adjudicando el arriendo del Teatro Principal ( y el de 30 de Agosto desestimatorio del recurso de reposición) por ser confirmatorio de los de 25 de Enero y 22 de Febrero consentidos por el actor. Y admitiendo parcialmente el recurso en lo que atañe a la resolución de 30 de Abril del Presidente de la Corporación -declarando la inadmisibilidad de las plicas de la parte actora, -desestimarlo por considerarla plenamente ajustada a Derecho.

RESULTANDO. Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de Mayo de 1975, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas y estimando, como estimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto -por la Sociedad Valenciana de Amigos del Teatro, SA. contra el -acuerdo de la Presidencia de la Diputación Provincial de Valencia, adoptado en la sesión de 30 de Abril de 1974 por el que se rechazó inicialmente la proposición por aquella entidad presentada para concurrir al concurso-subasta convocado con motivo de la adjudicación del arrendamiento del Teatro Principal de esta Capital, por defecto formal en el resguardo del depósito constituido como fianza provisional, y contra los acuerdos de la misma Corporación de 28 de Junio y 30 de Agosto también de 1974, por los que, respectiva-.) mente, se otorgó la adjudicación definitiva en favor de "Espectáculos Asociados SA." y se desestimó el recurso de reposición en su contra formulado, debemos declarar y declaramos contrarios a Derecho los expresados actos, dejándolos sin valor ni efecto alguno, el reconociendo en su lugar el derecho de la Sociedad actora a que sea admitida y examinada su proposición con retroacción del procedimiento al momento en que fué aquella rechazada y sin perjuicio de la conservación de los restantes actos licitatorios que excluyeron a concursantes, todo ello para que la tramitación sea continuada en legal forma hasta dictar la resolución definitiva que procediere; y sin hacer expresa imposición de las costas en esta instancia",

RESULTANDO. Que la Diputación Provincial de Valencia dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fue admitida en ambos efectos y en su virtud se elevaron los autos y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales; y cuya sentencia se funda, entre otros, en los siguientes: "12 CONSIDERANDO: Que previa mente al examen de las distintas causas de inadmisibilidad opuestas par la Corporación Provincial demandada, importa tener en cuenta cuales han sido los actos impugnados en el presente litigio, y no solo eso, sino también distinguir, a efectos de la necesaria claridad, entre tales actos y lo que no son otra cosa que motivos de nulidad aducidos por la Sociedad actora, para fundamentar el recurso en contra de aquéllos formulado, puesto que, en verdad, las causas de inadmisibilidad, como se desprende del solo examen del art. 82 de la Ley de esta Jurisdicción , hacen referencia, o bien a la falta de los indispensables presupuestos del proceso y requisitos formales que para entrar en éste se exigen como son la jurisdicción y competencia del Tribunal, la capacidad para ser parte y la procesal, la legitimación, el poder de postulación, recurso previo de reposición, interposición en tiempo y forma, etc.-, o bien a determinadas condiciones únicamente afectantes al acto administrativo atacado, que concreta específicamente el capítulo I del -título III de la mencionada Ley -que se trate de actos definitivos o de trámite decisorios del fondo del asunto de tal modo que pongan término a la vía administrativa o hagan imposible o suspendan su continuación, que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en dicha vía, que no constituyan reproducción de otros anteriores definitivos y firmes o confirmación de acuerdos consentidos etc., pero nunca pueden predicarse o conectarse con los antes cita dos motivos de impugnación, para evitar la anomalía e inseguridad que supondría que en vez de responder aquéllas causas a unos concretos supuestos típicamente determinados por la Ley, se relativa- se la posibilidad de su apreciación según el fundamento fáctico y jurídico que por lacontraparte se adujera, todo lo cual sirve ya en principio para desestimar las causas de inadmisión invocadas respecto de los acuerdo de 25 de Enero y 22 de Febrero de 1974 por los qué, respectivamente, la Diputación aprobó el pliego de condiciones y la convocatoria del concurso-subasta para la adjudicación del arrendamiento del Teatro Principal de esta Capital, y también la alegada en relación con él anuncio de 5 de Abril siguiente én el que se declaraba que el plazo de presentación de proposiciones concluía el 29 del mismo mes inclusive, todas ellas apoyadas en la falta del previo recurso de reposición y, por ende, a encuadrar en el apartado e) del señalado art. 82 de la Ley de 27 de Diciembre -dé 1956 ; porque no es que la entidad actora haya decidido su pretensión impugnatoria en relación con tales actos -que no vienen enumerados ni en el fundamento de derecho IV de la demanda ni en el -suplico de ésta-, sino que la mención de la indebida modificación por elevación de la fianza definitiva, que en un principio estuvo fijada en 92.000 pesetas y después fue incrementada hasta alcanzar 1.500.000 pesetas, y la reducción del plazo de veinte días hábiles para la presentación de proposiciones, no constituyen otra cosa -que supuestos vicios del procedimiento administrativo seguido, auJnla recurrente juzga de importancia suficiente para acarrear la -anulación de lo actuado en el concurso-subasta y, con ella, la del acuerdo de adjudicación del arrendamiento meritado, que se llevó a efecto a favor de "Espectáculos Asociados, SA.", razones todas -ellas que, sin perjuicio de la trascendencia que, conforme después se verá, quepa atribuirles a los fines de estimación o desestimación del recurso, impiden ciertamente su tratamiento jurídico como causas de inadmisibilidad.- 2º CONSIDERANDO: Que la misma suerte desestimatoria hán de correr las restantes causas opuestas en relación con el acuerdo de adjudicación definitiva del arrendamiento, adoptado en la sesión plenaria de 28 de Junio de 1974, que, aparte la exclusión "a limine" de la actora como participante en la primera fase del concurso, decretada en 30 de Abril del mismo año, es el único que ha sido objeto de impugnación en unión del de 30 de Agosto siguiente, desestimatorió del recurso de reposición entabla do contra el primero; y ello, es decir, la solución desestimatoria de las causas de inadmisibilidad - la c) del art. 82, en relación con el 40-a) de la Ley de esta jurisdicción y, aunque no se diga expresamente, la de falta de legitimación por carencia de interés por dos razones: una, porque afirmar que dicho acto es confirmatorio de un acuerdo consentido, concretamente del acto de aprobación del Pliego de Condiciones o de este mismo, significa tanto como hacer supuesto de la cuestión, pues es precisamente la aplicación de las condiciones de ese pliego, que nadie ha tratado nunca de impugnar y que todos los concurrentes han considerado siempre correctas, lo que constituye el centro del litigio planteado en estos autos; y otra, porque, además de que el presupuesto de la legitimación ha de ser tratado con la máxima flexibilidad y amplitud, y asi lo ha sido por reiterada jurisprudencia - Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 33 de 23 de Marzo y 27 de Junio de 1972, de la Sala 43 de 5 de Julio de 1972 y 26 de Abril de 1973 y de la 5a de 25 de Septiembre de 1971 y 9 de Mayo de 1973 ; entre muchas más, y ademas también de que a la entidad recurrente le ha sido reconocida por la propia Administración en vía administrativa con lo que no puede válidamente negársele ahora en esta Jurisdiccional, lo cierto es que no puede menos de reconocerse a aquella interés directo en la anulación de la adjudicación a que queda hecha referencia y más aun si su exclusión se operó sin que fueran examinadas sus cualidades y circunstancias en relación con las condiciones exigidas por la convocatoria.- 3ª CONSIDERANDO: Que apartados así los obstáculos impeditivos del conocimiento del fondo del asunto, en último término también porque el concepto de inadmisibilidad ha de entenderse referido al recurso en bloque y no a cada una de las pretensiones que le sirvan de vehículo cuando fueron varias - SS. Tribunal Supremo 15 marzo 1965 y 17 de febrero de 1971- el problema fundamental que en estos autos se debate, queda concretado en dilucidar si en el procedimiento administrativo de concurso-subasta, que precedió a la adjudicación del arrendamiento del Teatro Principal de esta Capital, se produjeron defectos de forma susceptibles de viciar dicho acto final por privarle de los requisitos necesarios para alcanzar su fin y determinar, en consecuencia, la retroacción de las actuaciones al momento procedimental pertinente; y a este respecto, habrá de destacarse que los motivos de impugnación consistentes en la indebida alteración de la cantidad inicialmente fi jada como garantía definitiva de 92.000 pesetas en que fue establecida, según queda dicho, por el acuerdo de 25 de Enero de 1974 a 1.500.000 pesetas en el de 22 de Febrero siguiente, así como los referentes a la reducción del plazo para presentación de proposiciones y a la falta de justificación en el expediente de la personalidad de "Espectáculos Asociados SA." y demás concurrentes, no pueden ser acogidos como base de la pretensión anulatoria ejercitada en la demanda si se tienen presente los siguientes argumentos: en primer lugar, porque además de que la modificación de los pliegos de condiciones es una de las facultades reconocidas a las Corporaciones Locales por el art. 2.1.a) del Reglamento de contratación , nunca podía suponer un acto declarativo de derechos la inicial concreción de aquella garantía definitiva en una cifra menor si la variación cumplió con todos los requisitos legales, concreta! mente con lo establecido en el párrafo 7 del art. 82 del citado Reglamentó , y, lo que es más, fue la única objeto de exposición al público a los efectos prevenidos en el art. 24; en segundo término porqué aun cuando, efectivamente, hay que entender que el plazo de presentación de proposiciones, de acuerdo con lo que determina el art. 27, y la condición 5- del pliego, es el de 20 días hábiles contados desde él de la publicación del anuncio del concurso subasta en el Boletín Oficial del Estado, y que finalizaba el día 30 de Abril de 1974; habida cuenta que la publicación en el aludido periódico oficial se verificó el día 3 del mismo mes y que el día de Jueves Santo ha de tenerse por inhábil a efectos administrativas, conformé al criterio sentido, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo,Sala 5ª de 6 de Abril de 1962 y 15 de Diciembre de 1971 ; lo cierto es que la Sociedad recurrente acató la errónea anticipación en un día que acordó la Corporación Provincial, que, por otro lado, era más favorable a sus intereses, pues, lejos de ocasionarle ningún perjuicio, le beneficiaba en cuanto eliminaba posibles concurrentes que, estos sí, de haberse visto afectados por la mencionada realidad, hubieran podido eficazmente impugnar el acto licitatorio; y en tercer lugar, porque la pretendida falta de personalidad o defectos por no aportación de la escritura de constitución de la entidad "Espectáculos Asociados SA.", y justificación de la correspondiente a las empresas individuales con el oportuno documento de identidad, conforme sería exigible a tenor de lo establecido en el árt. 22.1 del Reglamento General de Contratación del Estado de 28 de Diciembre de 1967 * dictado para la ejecución de la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965; de 8 de Abril actualmente modificado por la Ley 5/1973; de 17 de Marzo- y en relación con la disposición adicional 2ª del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales , no son tales si se tienen en cuenta las menciones consignadas en la escritura de apoderamiento oportunamente presentada por aquélla y la realidad de qué se trata de un mero requisito formal no susceptible de producir mas consecuencias que en último término su subsanación, conforme decretó la propia Corporación con apoyo en lo prevenido en el art. 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo ".

RESULTANDO. Que acordado señalar día para el fallo de la -presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de Junio de 1980, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. José Garralda Valcárcel.

VISTOS los preceptos legales que se citan y demás de general aplicación.

SE ACEPTAN los tres primeros considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO que en el presente recurso de apelación la única y fundamental cuestión a dilucidar, es la relativa a la exclusión de la sociedad promotora del recurso contencioso- administrativo, de tomar parte en la licitación, por el defecto formal aprecia do en el resguardo de constitución de la garantía provisional exigida en el pliego de condiciones que había de regir el acto, toda vez que la Corporación Provincial demandada, es la única parte que actúa con el carácter de apelante y ha abandonado en su escrito de alegaciones insistir en las inadmisibilidades propuestas en primera instancia y rechazadas en la sentencia recaída en aquel grado -jurisdiccional, de cuyos argumentos, por otra parte, se han acepta do aquellos con los que se rebaten los restantes presuntos vicios de trámite esgrimidos en la demanda.

CONSIDERANDO que el referido pliego de condiciones rector del concurso-subasta, consagra en su clausula tercera, las formalidades de la documentación precisa para tomar parte en la licitación cuya presentación se había de hacer en dos sobre cerrados, titulandose el primero de ellos "Nº 1- Referencias" y el, segundo "Nº 2- Oferta económica", señalándose entre los documentos a incluir en el nº) 1,"a) Resguardo de la garantía provisional necesaria para tomar parte en el concurso subasta, que se constituirá por el importe y en la forma que determina la condición IV" y después de mencionar otros cuya enumeración alcanza hasta la letra e) y que no hacen al caso, se incluye un párrafo en el que se consigna que "en los expresados documentos contenidos en el sobre nS 1, no se podrá hacer referencia alguna al ofrecimiento económico del licitador; la inobservancia de esta prohibición motivará la inadmisión del pliego y la pérdida del 50 por 100 de la garantía provisional. E igualmente motivará la inadmisión del concursante, la omisión, en su caso, de la presentación de los documentos y requisitos exigidos en los apartados a) al e)".

CONSIDERANDO que a su vez, la clausula cuarta del mismo pliego de condiciones después de fijar la cuantía de la garantía provisional y otros extremos referentes a la misma, contiene un párrafo de gran interés para el fin debatido en el que se señala que "las garantías provisionales constituidas en la Caja provincial sufrirán un descuento del 50 por 100 si no se formula la correspondiente proposición o fuere desechada por el señor Presidente a causa de su redacción defectuosa y su importe se entregará a los Estable cimientos benéficos de esta Corporación. Igual descuento se aplicará a las garantías constituidas en la Caja General de Depósitos o en alguna de sus sucursales y a tal efecto el depositante deberá solicitar que en el respectivo resguardo se ha constar expresamente su sumisión a lo establecido en la presente condición, sin cuyo requisito no le será admitido dicho resguardo", siendo patente que el resguardo expresivo de la garantía provisional constituido por la sociedad recurrente en la Caja General de Depósitos, no contiene en su texto la mención expresada.

CONSIDERANDO que el pliego de condiciones del concurso su basta constituye el título jurídico base de la licitación y sus exigencias, formalidades y requisitos han de ser estrictamente observados tanto por laAdministración como por los licitadores, al encontrar en ello todos la salvaguarda de las garantías propias de una contratación correcta fruto de la adecuada combinación de medidas tendentes a compaginar los intereses públicos y los privados bajo los principios de formalidad, publicidad, libre concurrencia e interés verdadero en la licitación y si a la luz de estas directrices se examina el problema de autos de que se ha hecho mención, se advierte que el resguardo de la garantía provisional constituida por la sociedad recurrente, no se ajusta a las exigencias formales previstas en el párrafo transcrito de la clausula cuarta del pliego de condiciones, al faltarle según queda dicho, la constancia del acatamiento a la sanción de la posible reducción prevista para la ocurrencia de ciertos eventos, lo que conforme a lo previsto en la misma norma del pliego, lleva consigo la no admisión de ese resguardo defectuoso por no ajustado a las reglas establecí das y por consiguiente, su inoperancia al fin de tener por cumplido el apartado a) de la clausula tercera del repetido pliego de condiciones, en el que se impone el deber de presentar el resguardo dé la garantía provisional por el importe y en la forma que determina la condición cuarta, cuya inobservancia le hace ineficaz al fin perseguido y en su virtud produce las mismas consecuencias que su omisión, sancionada por la propia condición tercera con la inadmision del concursante.

CONSIDERANDO que por consecuencia de cuanto se deja sentado la inadmisión del referido resguardo en él acto del primer periodo de la licitación, que tuvo lugar el día 30 de Abril de 1974 en el que se procedió a la apertura de los sobres "Nº 1 Referencias" y que dio lugar a que fuera rechazada la propuesta número ocho formulada por la sociedad recurrente en atención al defecto formal apuntado, fue un acto correcto jurídicamente como ajustado a las condiciones del pliego rector del proceso contractual, sin que tampoco sea de apreciar vicio en él, por el hecho de haber sido adoptado por el Presidente de la Corporación Provincial que presidía la Mesa constituida, puesto que se limitó a acusar un defecto formal provocador de inadmisión conforme al condicionamiento del pliego, sin sustraer el conocimiento del problema suscitado al Pleno de la Corporación, a la que de acuerdo con la condición sexta de aquél y lo dispuesto en el art. 39.2º del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de Enero de 1953 ; correspondía, previos los asesoramientos pertinentes, resolver acerca de las cualidades y circunstancias de los concurrentes, como así tuyo lugar en sesión extraordinaria del Pleno celebrada el día 11 de Junio de 1974, en la que aceptando la propuesta de la Comisión de Propiedades y Derechosy el informe de la Asesoría Jurídica, se acordó "ratificar la actuación de la Presidencia al rechazar el pliego presentado por la Asociación Valenciana de Amigos del Teatro SA.- por carecer el resguardo del depósito provisional constituido por la misma en la Caja General de Depósitos de Valencia, del requisito exigido en la clausula IV del pliego de condiciones, sin el cual resultaba inadmisible", siendo por otra parte normal que habiéndose impédido el acceso a la licitación de la recurrente, por omisión de una formalidad prevista, no fuera preciso hacer juicio valorativo alguno respecto de ella, acerca de las cualidades y circunstancias exigidas en la convocatoria para decidir los participantes que habían de ser seleccionados para pasar a la segunda parte de la licitación y les que debían ser eliminados.

CONSIDERANDO sobre los otros dos actos administrativos impugnados, que su vicio anulatorio apreciado en la sentencia apelada; deriva de haber privado indebidamente a la sociedad recurrente de participar en la licitación, resuelta con carácter definitivo por acuerdo de 28 de Junio de 1974, pero habiendo quedado dicho que el acto en el que se dispuso aquella eliminación de la contienda fue ajustado a derecho, queda sin apoyo fáctico el ataque a tal acto y de consiguiente al resolutorio del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, que al igual que el anteriormente tratado, deben considerarse en consecuencia legalmente correctos.

CONSIDERANDO que todo ello conduce a la prosperidad del recurso de apelación y a revocar la sentencia apelada en cuanto estima el recurso contencioso-administrativo, cuya viabilidad resulta inviable después de las argumentaciones precedentes.

CONSIDERANDO que no son de apreciar circunstancias determinantes de una imposición de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que estimando la apelación interpuesta por la representación de la Diputación Provincial de Valencia, debemos revocar y revocamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de aquella Capital con fecha 31 de Mayo de 1975 , en cuanto estima el recurso contencioso-administrativo de que dimana este rollo, confirmándola en lo restante y en su virtud, se rechaza el expresado recurso ínterpuesto por la Sociedad Valenciana de Amigos del Teatro SA. contra los actos de la Corporación Provincial que se impugnan en el mismo, absolviéndose a la Administración demandada por ser ajustados a derecho los referidos actos objeto del recurso y no se hace imposición de costas.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial del Estado e insertara en la Colección Legislativa definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. Leida y publicada fue la anterior sentenciador el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don José Garralda Valcárcel estando celebrando audiencia publica en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico Madrid, a veintisiete de Junio de mil novecientos ochenta.