STS, 23 de Abril de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don Félix Fernández Tejedor.

Don Paulino Martín Martín.

EN LA VILLA DE MADRID, a veintitrés de Abril de mil novecientos ochenta.

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, el Ayuntamiento de Castelldefels, representado por el Procurador

Don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernia y dirigido por letrado; y de otra, como apelados, Don Jose Augusto , representado por el Procurador Don Carlos de Zulueta y Cebrián y dirigido igualmente par Letrado, y Don Lorenzo , que no ha comparecido en esta instancia; contra Sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha quince de Enero de mil novecientos setenta y seis , en pleito sobre licencia de obras.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que por acuerdo de fecha once de Julio de mil novecientos setenta y tres, la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Castelldefels, concedió a Don Lorenzo licencia para construir un edificio de diez y ocho apartamentos en el solar sito en la Plaza de la Cumbre, números diez y siete, diez y nueve y veintiuno de la Urbanización Bellamar, contra cuyas referidas obras formularon denuncia Don Jose Augusto y otros; y tramitado el correspondiente expediente, la Alcaldía, por Decreto de veintiséis de Junio de mil novecientos setenta y cuatro , declaró improcedente la denuncia formulada, ya que la licencia otorgada lo había sido con arreglo a las disposiciones entonces vigentes en la materia; contra cuyo Derroto se interpuso recurso de reposición por el señor Jose Augusto , que fue desestimado por otro de siete de Octubre del mismo año.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por Don Jose Augusto se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia estimando el recurso.RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Castelldefels y a Don Lorenzo , contestaron la anterior demanda, con idéntica súplica de que se dictase sentencia desestimando el recurso con imposición de costas al actor; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha quince de Enero de mil novecientos setenta y seis, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva copiada a la letra, es como sigue:. "FALLAMOS: Que debemos dar lugar, en parte, al recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Jose Augusto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Castelldefels de once de Julio de mil novecientos setenta y tres otorgando al codemandado en este proceso Don Lorenzo licencia para construir un edificio de apartamentos en solar sito en la Plaza Cumbre números diez y siete, diez y nueve y veintiuno de Castelldefels, provincia de Barcelona, licencia que anulamos, así como el Decreto de la Alcaldía desestimando el recurso interpuesto el veintiséis de Junio de mil novecientos setenta y cuatro contra el meritado acuerdo, expediente cuarenta y tres de mil novecientos setenta y cuatro, y la desestimación de la reposición formulada contra este acuerdo; y desestimamos los demás pedimentos articulados en el escrito de la demanda; sin hacer expresa imposición de costas; Firme que sea esta sentencia, con testimonio de la misma, devuélvase el expediente al Ayuntamiento de Castelldefels, para que sea llevada a puro y debido efecto"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que la cuestión que se plantea en la demanda de este proceso, al impugnar las Ordenanzas Reguladoras de la Construcción de Apartamentos de las Zonas de Ciudad-Jardin de Castelldefels, provincia de Barcelona, aprobadas por la Comisión Ejecutiva de la Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona y otros Municipios, en fecha cinco de Agosto de mil novecientos sesenta y ocho, solicitando la nulidad de pleno derecho de las mismas por concurrir en las causas de invalidez del artículo cuarenta y siete de la Ley de Procedimiento Administrativo apartados a) y c ), deriva de la oposición formulada en el expediente municipal a una licencia de obras para construir un edificio otorgada por el Ayuntamiento de Castelldefels el once de Julio de mil novecientos setenta y tres a Don Lorenzo , en unos solares sitos en la Plaza de la Cumbre, Urbanización Bellamar, para el que existía, al darse dicha autorización y en el tiempo en que se ha tramitado este proceso, aprobado un Plan Parcial por la citada Comisión de Urbanismo con fecha diez y seis de Septiembre de mil novecientos sesenta y uno; evidenciándose que la controversia generada con la "denuncia" formulada contra esta licencia se funda, en parte, en la estimación de ser contraria a Derecho la Ordenanza que en, el Suplico de la demanda, es objeto de impugnación directa, cuando el objeto de la pretensión, articulada en vía administrativa y del contexto de la demanda, se deduce que la pretendida nulidad se arguye como motivo determinante de la ilegalidad que se pide en la licencia, al amparo de lo dispuesto en el artículo treinta y nueve numero cuatro de la Ley Jurisdiccional , que autoriza el recurso contenciosoadministrativo contra los actos de aplicación individual en el supuesto de no ser conformes a Derecho las disposiciones en que se apoyan, aunque estas no se hubieren impugnado. CONSIDERANDO: Que el actor basa su recurso en la meritada ilegalidad de la Ordenanza, y el haberse autorizado la construcción de un edificio de diez y ocho apartamentos en la Plaza de la Cumbre números diez y siete, diez y nueve y veintiuno, contraviniendo lo dispuesto en el Decreto de diez y nueve de Diciembre de mil novecientos setenta y Orden de veintiocho de Junio de mil novecientos setenta y dos , que regulan las construcciones de interés turístico o que sirven de segunda vivienda para sus propietarios o arrendatarios, y asimismo en que por la licencia otorgada se contraviene, en cuanto a volumen y superficie edificable y distancias a guardar con la vía pública y edificios lindantes las normas establecidas en la propia Ordenanza. CONSIDERANDO: Que por reiterada Jurisprudencia se ha calificado de acción pública, conforme al articulo doscientos veintitrés de la Ley del Suelo , la que se ejerce en vía contencioso-administrativo para exigir la observancia de esta Ley y de los Planes de Ordenación Urbana, estando pues legitimado el actor para recurrir en este proceso, en el que se postula una pretensión basada concretamente en la imperatividad de unas normas contenidas en dicha Ley, y en un Plan Parcial de Ordenación Urbana; legitimación que, a mayor abundamiento no le fue negada par la Administración Municipal al demandante, al denunciar las obras de edificación, con otros con residencia en Castelldefels. CONSIDERANDO: Que respecto a la nulidad de la Ordenanza, y consecuentemente de la licencia de obras, a lo que en realidad se contrae la pretensión articulada con carácter primario y esencial, que se otorgó en base a sus normas, por no haberse aprobado, por la Comisión de Urbanismo de Barcelona, y sí solamente par su Comisión Ejecutiva, en sesión del ocho de Mayo de mil novecientos sesenta y ocho, de la que podría inferirse una causa de anulabilidad de la Ordenanza y no de las licencias que se otorgaron a su amparo, por no darse una causa de nulidad de Pleno Derecho, al no ser dicha Comisión Ejecutiva un "Órgano manifiestamente incompetente", como prescribe para la nulidad el artículo cuarenta y siete apartado a) de la Ley de Procedimiento Administrativo , el que se integraba en la Comisión de urbanismo de Barcelona con las facultades que le competen en el orden urbanístico, artículo séptimo de la Ley de tres de Diciembre de mil novecientos cincuenta y tres , que son las que no vengan atribuidas a la Comisión en Pleno, entre las que no está comprendida la aprobación de las Ordenanzas Municipales de Urbanismo; problema éste de relativa trascendencia, pues aparece acreditada la no ejecutoriedad de la Ordenanza al no haberse publicado en la forma en que quedó definitivamente redactada y aprobada por la citada Comisión, después de que el Ayuntamiento de Castelldefels introdujera determinadas modificaciones propuestas par laComisión en su Acuerdo de ocho de Mayo de mil novecientos sesenta y siete, que si fueron objeto de publicación en el Boletín, Oficial de la Provincia de fecha dieciséis de Junio de mil novecientos sesenta y siete, pero no el texto refundido aprobado, como ya queda expuesto el cinco de Agosto de mil novecientos sesenta y ocho, careciendo, por tanto, del requisito exigido por el articulo treinta y cinco de la Ley del Suelo y cuya falta da lugar a la no ejecutividad de los Planes, proyectos, normas, ordenanzas y catálogos, según lo que se dispone a "contrario sensu" en el articulo cuarenta y cuatro del mismo Cuerpo legal . CONSIDERANDO: Que sin perjuicio de la posible falta de ejecutoriedad de la Ordenanza, legitimadora de la licencia impugnada, el nudo del problema jurídico-urbanistico está en la adecuación de las "Ordenanzas reguladoras de la Construcción de Apartamentos en las Zonas de Ciudad Jardín" al Plan. Parcial del Sector en que se hallan enclavadas las parcelas en las que se autorizó la construcción; a cuyo efecto procede afirmar que en dicha Plan Parcial para la Zona calificada como de Ciudad-Jardín Extensiva se hallan autorizadas solamente la construcción de vivienda unifamiliar; por lo cual, y atendiendo a la ejecutoriedad de este Plan, aprobado el diez y seis de Junio de mil novecientos sesenta y uno, y aplicable según certificación de la Corporación Municipal demandada a la Urbanización Bellamar, y que desarrollaba el Plan General de Ordenación de Barcelona y la Zona de influencia de tres de Diciembre de mil novecientos cincuenta y cinco, no resultan adecuadas para autorizar construcciones en ese Sector las Ordenanzas controvertidas, par excluir el Plan Parcial las edificaciones plurifamiliares. Apartamentos de interés Turístico, o de segunda vivienda, lo que no obsta para que de ser ejecutoria y conforme a Derecho pudiera legitimar la construcción de esas obras en otras zonas de la Ciudad de Castelldefels, que al amparo de lo dispuesto en los artículos veinticuatro, treinta y seis y treinta y siete del Plan Comarcal de mil novecientos cincuenta y tres , pudieran considerarse admisibles las meritadas edificaciones en Zonas de Ciudad Jardín Extensiva y Semiextensiva, por cuanto si el Plan Parcial excluye este tipo de obras, no contradice el Plan Comarcal que provee la autorización para erigir edificios de "uso público residencial", facultad, y no forzosa acomodación del Plan Parcial a la misma que permite como en este caso, la existencia de un Plan Parcial respecto a una Zona de esa naturaleza urbanística, según el Plan Comarcal, que restringe el uso y aprovechamiento de su suelo a la construcción de viviendas unifamiliares; Plan que no contraviene la regulación general para un término municipal de unas Ordenanzas que prevén unos supuestos de edificación que no le son aplicables al suelo comprendido en dicho Plan, del que podría formar parte las Ordenanzas en lo que concuerde con el aprovechamiento, en el mismo previsto del suelo; formando parte las Ordenanzas del Plan General de la población articulo nueve numero dos letra d) de la ley del Suelo , pero que en relación con el Plan Parcial requiere una Ordenanza especifica acomodada al régimen jurídico urbanístico del suelo en él reglamentado, articulo diez número uno letra c) y número dos letra c); de lo que se infiere que dada la naturaleza de los Planes de Urbanización como normas o disposiciones generales de ordenación urbana, estos deben prevalecer sobre las Ordenanzas que no pueden modificarlas, aunque para su aprobación se hubieran seguido los trámites previstos en el articulo treinta y tres de la Ley del suelo en relación con el treinta y dos, en razón del distinto rango jerárquico de una y otra norma, y de que, según el artículo veintitrés de la Ley del Régimen Jurídico del Estado las disposiciones administrativas no podrán vulnerar los preceptos de otra de rango superior; de lo que se deduce que la licencia otorgada par contravenir el Plan Parcial de Ordenación Urbana de la Zona, en la que se autorizó la edificación, es nula por ser contraria a Derecho, articulo ciento treinta y siete de la Ley de Régimen Local ; careciendo de norma legitimadora, y sin que pueda estimarse como tal una Ordenanza General de Edificación de obras especiales, que no reúne las condiciones establecidas para los supuestos de "construcciones singulares", del artículo cuarenta y seis de la Ley del Suelo que comparta necesariamente la formación de un Plan Especial, o la concurrencia de los requisitos del artículo treinta y nueve, respecto a la modificación de un Plan, por la que se autorice un mayor volumen de edificación. CONSIDERANDO: Que dada la nulidad de la licencia concedida al amparo de una Ordenanza Municipal inaplicable a la Zona de terreno urbano a que sé refiere la edificación autorizada, hace innecesario el dilucidar los otros motivos aducidos par el demandante en relación con la inobservancia de las disposiciones relativas a la construcción 'de apartamentos de interés turístico y de segundas viviendas Decreto de diez y nueve de Diciembre de mil novecientos setenta y Orden de veintiocho de Junio de mil novecientos setenta y dos , por cuanto regulándose en la Ordenanza referida, sin ningún género de duda, artículo cuarto, esta clase de obras, no puede determinarse la nulidad de la licencia par inaplicabilidad de una ordenanza, a la vez que se motivo esa ilegalidad en la inobservancia de unas disposiciones que presuponen una clase de edificación acorde con dicha Ordenanza; no siendo tampoco pertinente dada la inaplicabilidad de la Ordenanza entrar en el tema de la inadecuación de la licencia otorgada a los preceptos del meritado Reglamento Municipal sobre edificación de apartamentos.- CONSIDERANDO: Que debiéndose dar lugar, en parte, al recurso interpuesto no se aprecia temeridad o mala fe al objeto de imposición de costas".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Ayuntamiento de Castelldefels, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernia y Don Carlos de Zulueta y Cebrián, en representación, respectivamente, de la mencionada Corporación Municipal apelante y de Don Jose Augusto , sin que haya comparecido DonLorenzo ; y no habiéndose solicitado por las partes comparecidas la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma, se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el quince de Abril actual

RESULTANDO Que en la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones-legales.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Paulino Martín Martín.

Vistos los preceptos légalas que se citan y demás de general y pertinente aplicación de la Ley de esta. Jurisdicción

Aceptando los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que las razones jurídicas esgrimidas como fundamento de la pretensión de apelación - en realidad repetición de la oposición de instancia- no logran desvirtúa la conclusión sentada por la sentencia apelada en cuanto anula la licencia de edificación, otorgada par el Ayuntamiento de Castelldefels al once de Julio de mil novecientos setenta y tres al señor Parra para construir un edificio de apartamentos en el solar sito en los números diez y siete, diez y nueve y veintiuno de la Plaza Cumbre de dicha localidad, por no ser el acto-licencia conforme al Ordenamiento, ya que la normativa en que se apoya, aparte de vulnerar las prescripciones del Plan parcial vigente en la zona de autos (zona once, ciudad jardín extensiva, plan parcial "ampliación Urbanización Bellamar"), como simple Ordenanza municipal de apartamentos carece de eficacia normativa innovadora, no solo por no haber sido aprobada por el órgano competente (al serlo por la Comisión ejecutiva en vez del Pleno de la Comisión de Urbanismo de Barcelona) sino porque no llegó a ser, publicada, en forma, tal como resalta el razonamiento cuarto de la sentencia, con la consecuencia de la inejecutividad de los planes u ordenanzas a los que falte tal requisito por imperativo de lo dispuesto en los artículos treinta y cinco, cuarenta y cuatro y concordantes de la Ley del Suelo ; aparte, todo ello, de que la licencia que ampara la obra o edificación de autos no encuentra soporte legitimador bastante en una Ordenanza de edificación que modifica irregularmente (no se cumplen las exigencias del articulo treinta y nueve y concordantes de la Ley) un Plan parcial , a la vez que no se dan tampoco las características que califican a un edificio de singular al amparo del articulo cuarenta y seis y concordantes de la Ley del Suelo .

CONSIDERANDO: Que la tesis mantenida por la sentencia apelada está acorde con la doctrina de esta Sala (sentencias de trece de Diciembre de mil novecientos setenta y tres, veinticuatro de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, veinticuatro de Febrero de mil novecientos setenta y siete, treinta y uno de Enero de mil novecientos ochenta, etc.), al declarar que el acto licencia postula inmanentemente una obligada adecuación a la norma, no solo como presupuesto existencial, sino, incluso, de lícita vigencia, sin que sea admisible que la autoridad administrativa al resolver vaya más allá de los limites previstos en la Ordenación urbanística aplicable y vigente en el sector de ubicación de la finca en el momento de la resolución dictada en tiempo hábil o normal de acuerdo con lo establecido.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.