STS, 19 de Diciembre de 1979

SENTENCIA

Excmos. Señores:

D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz

D. José Luis Ponce de León y Belloso

D. Manuel Gordillo García

EN LA VILLA DE MADRID, a diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y nueve

en el recurso contencioso administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre el

Ayuntamiento de Guimar, apelante, representado por el Procurador D. Baldomero Isorna Casal, bajo

la dirección de Letrado; y D. Juan Antonio , apelado, no personado en esta instancia,

contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Santa

Cruz de Tenerife, sobre rescisión de contrato.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento Pleno, en sesión de 25 de Junio de 1975, acordó, entre otros extremos, requerir a -D. Juan Antonio , para que en el plazo de 15 días restituyera al fundo, conocido como "Caberón" y "Rincón de Badajoz", en las Cumbres del término municipal de Güimar, a su primitivo estado, retirando las señales o tablillas colocadas y suspendiera todo acto de posesión abusiva, revocando la autorización que haya podido conceder para el entrenamiento de perros en dicho lugar, absteniéndose, asimismo, de llevar a cabo cualquier tipo de autorizaciones, contratos o aprovechamiento de los terrenos sitos al norte de la línea que delimita los terrenos sitos al) digo, de su propiedad con las Cumbres del Ayuntamiento; que el Alcalde con fecha 8 de Julio de 1975, ejecuta el requerimiento señalado anteriormente, recurriendo en reposición el Sr. Juan Antonio , sin que el recurso interpuesto fuera resuelto expresamente.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, D Juan Antonio , interpuso recurso contenciosoadministrativo, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se declare no ajustados a derecho el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de la Ciudad de Guimar de 25 de junio de 1975, la resolución de la Alcaldía de 8 de julio siguiente y la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra dichos aptos expresos y en su consecuencia sean anulados y declarados sin ningún valor ni efecto bien ordenando la retroacción del expediente al momento procesal en que se omitió indebidamente el preceptivo trámite de audiencia, o bien, si se entrase en el examen de la cuestión de fondo, declararlos, asimismo, no ajustados a derecho y anularlos, a fin de que recupere la posesión y plena disposición de la parte de sus fincas a que afectaron dichos actos municipales; condenando a la Corporación demandada a estar y pasar por dichas declaraciones y a que se abstenga de formular nuevos requerimientos ni realizar actos impeditivos en el ejercicio de la acción interdictal administrativa- del libre ejercicio de &as derechos dominicales sobre las fincas descritas en el hecho primero de la demanda y condenándola además al pago de las costas del recurso si de estimare temeridad o mala fe.

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Guimar contestó a la demanda con la duplica de que se dicte sentencia por la que acogiendo las alegaciones contenidas en los Fundamentos de Derecho III y IV de la contestación, o por cualquiera de ellas declare la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo o en su caso de no estimarse las mismas, y con el carácter de subsidiario con que de produce, la desestimación en su totalidad del mismo, confirmando en todas sus partes los acuerdos de su representada por ser ajustados a Derecho, con empresa imposición de las costas al actor, por su temeridad y mala fe.

RESULTANDO: Que el tribunal dicto sentencia con fecha 12 e Noviembre de 1.977, en la que aparece el fallo, que dice así: "FALLAMOS: Que desestimando las causas de inadmisibilidad formula das por el Ayuntamiento de Guimar y el motivo de nulidad alegado por la representación de D. Juan Antonio y estimando en lo esencial el recurso contencioso-administrativo interpuesto por este último contra el acuerdo del Ayuntamiento Plano de Guimar de 25 de junio de 1975 y la resolución posterior del Alcaide de 8 do julio siguiente, debemos anular y anulamos mencionados actos en el extremo discutido en esta litis por no ser conformes a derecho absolviendo a la Administración demandada del resto solicitados sin costas. Y cuya sentencia se basa en los siguientes CONSIDERANDOS: "Considerando: Que alegadas por la representación de la Administración causas de inadmisibilidad comprendidas en los apartados -a) y c) del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional y por la representación del recurrente, motivos de nulidad procedimental preciso es que la Sala decida antes de nada sobre estas cuestiones ya que la posible acogida de cualquiera de ellas le vetaría ya, de entrar a conocer del fondo del asunto; ahora bien, ante la concurrencia de la litis de estos dos tipos de alegaciones, conviene precisar, que en un recto orden de enjuiciamiento según enseña con Aliteración la doctrina legal (entre otras, las sentencias de 5 de Diciembre de 1972, 5 de julio de 1972 y 19 de Mayo de 1973), el examen de ciertas causas de inadmisibilidad y su decisión como la falta de jurisdicción, competencia, caducidad, actos impugnables y la cosa juzgada, ha de verificarse con carácter preferente al de las causas de nulidad formal previstas en los artículos 47 y -48 de la Ley de Procedimiento Administrativo pues si bien la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en función revisora alcanza a velar por la pureza del procedimiento, corrigiendo estas infracciones con reposición del trámite al momento adecuado es lo cierto que para asumir esta facultad revisora es condición o presupuesto previo viabilizador, la admisibilidad del recurso que afecta a su vez al orden procesal y al principio de la seguridad jurídica, ya que sino el recurso nace muerto y es como si no existiese y sostener lo contrario nos llevaría a salvar, por razones secundarias de nulidad de procedimiento con reposición de trámite, recursos totalmente inviables. CONSIDERANDO: que en lo que se refiere a la invocada falta de jurisdicción, que de concurrir produciría la inadmisibilidad del recurso conforme al apartado a) del artículo 82 de la ley Jurisdiccional , todo el problema que corresponda dilucidar, se concreta a si el acto que se impugna a través del presente proceso reúne los requisitos determinados en el artículo 1.º de la ley citada , es decir si se trata de acto de la Administración Pública sujeto o conformado por el Derecho Administrativo y, por ende, es revisable en esta jurisdicción, o, par el contrario, frente al mismo no le queda al particular que se considere perjudicado, más que acudir a la vía civil para obtener el reconocimiento y en su caso restablecimiento del derecho presunta mente lesionado más del expediente administrativo se deduce que el acuerdo del Ayuntamiento de Guimar, de 25 de junio de 1975, constituye indudablemente un acto emanado de la Administración Pública, pues por tal hay que entender, a tenor del número dos, a), del artículo primero de la ley Jurisdiccional, a las Entidades que integran la Administración Local, que implícitamente se funda en el artículo 404 de la ley de Régimen Local y los concordantes 55 de su Reglamento de Bienes y 334 del de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales y oponiéndose a dicho acuerdo el ahora recurren te pretendiendo en vía de reposición como en este proceso la nulidad del mismo pero en ningún momento que fuera declarado el derecho de dominio o el posesorio sobre el terreno discutido (que desde luego estas cuestiones ostentan una clara naturaleza civil pues civiles son las derivadas de la lesión de un derecho de esa clase como el de propiedad, y cuya reivindicación o declaración cualquiera que sea el fundamentó en que se apoye será pretensión sólo deducible para ante la Jurisdicción ordinaria civil según declara el artículo 2.º a) de la Ley Jurisdiccional ),es obvio que corresponde a la Jurisdicción Contenciosa la pretensión de nulidad pues lodebatido no es derecho civil alguno aunque se esgrima una lesión del derecho de propiedad ya que aquélla va a la corrección jurídico- administrativa de un acto emanado de la Administración Pública y regulado por preceptos administrativos es decir a revisar si en el ejercicio de la facultad que el Ordenamiento Jurídico Administrativo confiere a la Administración para ejecutoriamente proceder a la recuperación de sus propios bienes sin necesidad de impetrar la tutela de la Jurisdicción siempre que resulten cumplidas determinadas condiciones legales, que precisamente se establecen en normas tan de carácter administrativo como las contenidas en los mencionados artículos 404 de la Ley de Régimen local y concordantes se ajustó a esos condicionados que las normas le imponen; pero es qué además a la misma conclusión habría de llegarse con base a que por una parte si bien el Tribunal Contencioso-Administrativo carece de competencia para conocer de una cuestión civil si la ostenta para declarar que carece también de ella un Ayuntamiento y, por otra atendiendo a la naturaleza que los recursos indicados por la propia Administración para impugnar el acto de ella emanado, -d los mismos pugnan con la pretensión hecha valer por la Corporación en este proceso de cambiar radicalmente su cauce como sentaba la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de Enero de 1967 por- que si la misma entendía que la cuestión no era administrativa si no privada era ella la que debía haber acudido a la jurisdicción ordinaria en defensa de sus derechos, en consecuencia este motivó le inadmisibilidad debe ser rechazado.- CONSIDERANDO: Que en lo que se refiere a que el acto es inimpugnable por tratarse de uno de mero trámite y que podría fundar la causa de inadmisibilidad del recurso que se contiene en el apartado c) del artículo 82, en relación con el 37 de la ley Jurisdiccional , improsperable igualmente se hace esta causa, ya que el acuerdo impugnado no puede calificarse como pretende la Corporación pues se trata de un acto -¡o contiene la voluntad ultima y definitiva de la Administración que finaliza la vía administrativa al menos en la parte que afecta al recurrente pues si bien en él se insta también el deslinde de la propiedad municipal forestal, contiene además un pronunciamiento de posesión en favor del Ayuntamiento imponiendo al actor la realización de una serie de actos concretos así como el mantenimiento de una conducta abstencionista y contra lo anterior solo cabía el recurso contencioso-administrativo previo el de reposición como acertadamente indicada la notificación realizada al interesado.- CONSIDERANDO: Que entrando en el motivo impugnatorio de índole formal que aduce el recurrente en su escrito de demanda, consistente en entender que se ha prescindido del trámite de audiencia lo que en tesis de la parte actora determina la nulidad de actuaciones no puede olvidarse el contenido del artículo 48-2- de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 , que establece que el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados por lo que el vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administraciones no sentado si bien el interesado en el caso de autos no fue oído en el expedienté primitivo al haber tenido La oportunidad de entablar el recurso e repele ion, queda eliminado tanto la entrada en juego del supuesto de máxima invalidez, consagrado en el artículo 47 de la ley de 17 de Julio de 1958 , como la anulabilidad por razones formales a que se refiere el artículo 48-2 del mismo texto legal al no existir la indefensión requerida aparte de que el propio recurso contencioso ha ofrecido -a lo largo de su tramitación nuevas oportunidades de eliminar la posible indefensión ante ello debe rechazarse tal motivo impugnatorio lo que posibilita el estudio del fondo del asunto. CONSIDERANDO: Que el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias entre otras las de 5 de octubre de 1965, 20 de marzo de 1969, 27 de enero y 4 de julio de 1970, 31 de enero de 1976 tiene sentado que dada la naturaleza privilegiada y el carácter estrictamente posesorio de la facultad de recuperación administrativa que la legislación concede a la Administración Municipal su ejercicio lícito viene subordinado a la real existencia de una prueba completa por la que se demuestre en primer lugar que los bienes sobre, los cuales se endereza estaban sometidos a la posesión administrativa y en segundo lugar que esta posesión ha sido perturbada o usurpada por aquel contra quien se dirige la acción municipal agregando en - atrás sentencias que no pueden discutir los Ayuntamientos derechos privados sobre terrenos si no tienen elementos suficientes para negarlos a fin de no involucrar cuestiones civiles que son de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria ante la que la Administración debe pretender su derecho y ante tal doctrina la resolución del problema planteado ante esta Sala queda reducido a -, determinar si cuando el Ayuntamiento d e Güimar dictó el acuerdo de 25 de junio de 1975 se daban los requisitos que condicionaban el ejercicio de la acción recuperatoria para lo cual había que acudir al examen del expediente administrativo y al conjunto de -, las pruebas practicadas posteriormente en el recurso y entrando en elle pronto se observa que en el caso de la litis falta precisamente la prueba plena y acabada de la posesión administrativa sobre los bienes a que se refiere el acto recurrido frente a la persona contra quien se dirige pues del expediente no se desprende de una manera clara que el Ayuntamiento de Güinar tuviera la posesión del monte en donde fueron colocadas las tablillas de la Federación Provincial de Caza y otras señales sino únicamente que era titular de una finca sita en las Cumbres en el lugar denomina do "Cabezón" y "Rincón de Badajoz", de 850 hectáreas y que sobre - esa finca desconocía los límites reales de su propiedad como lo demuestra que solicitase de ICONA en el propio acuerdo impugnado, aparte de la medida precautoria según la Corporación, que afectaba al recurrente entre otros el deslinde de sus montes y si todo - ello era así el Ayuntamiento demandado no ponía dictar el extremo ahora impugnado esa medica provisional según ella lo que obliga a anular el mismoasí como la resolución posterior del Alcalde sin perjuicio del derecho que en su case pueda corresponder al Ayunta miento recurrido de acudir ante los Tribunales competentes para definir y proteger la propiedad y el "ius posidenais" de los bienes.- CONSIDERANDO: Que por ello procede estimar el recurso jurisdiccional mas solo en el particular en que se pos tala la anulación de los actos impugnados no así en cambio en cuanto se pretende que se condene a la Corporación a que se abstenga de formula muevo a requerimientos y de realizar actos impeditivos del libre ejercicio de sus derechos dominicales sobre sus fincas pues uapli caria" la necesidad de hacer una declaración con fuerza de pronunciamiento judicial y efectos generales y de futuro no autorizados a esta Jurisdicción, cuando el actor solo planteó ante la Administración la nulidad de los actos.- CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad ni mala a efectos de imposición de costas."

RESULTANDO: Que contra la significada sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación del Ayuntamiento de Güimar que le fue admitido libremente y en ambos efectos remitiéndose las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las pautes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondí era fue fijado a tal fin el día 6 de Diciembre de 1979 en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D José Luis Ponce de León y Belloso

VISTOS la Ley de Régimen Local Texto Refundido, de 24 de junio de 1955 Reglamentos de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955 y de Organización; Funcionamiento y Régimen Jurídico de estas Corporaciones de 17 de mayo de 1952, leyes de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 y de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956 y la Jurisprudencia de aplicación .

SE ACEPTAN los Considerandos de la Sentencia apelada y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que ninguno de los defectos formales y causas de inadmisibilidad alegadas y que no fueron acogidas en la "Sentencia apelada pueden prosperar, toda vez que no existe la pretendida falta de jurisdicción en la materia litigiosa porque el acuerdo recurrido del Ayuntamiento constituye un acto propio de la Administración pública y regulado por preceptos administrativos, por lo cual la parte recurrente esencialmente pretende su nulidad y sin que portante proceda hacer en este proceso declaración alguna con respecto al derecho de propiedad o posesión de los terrenos que son objeto del mismo lo que según la propia sentencia apelada se ha de reservar a las partes para poder dilucidarlo en el Ordenamiento Civil correspondiente; y tampoco se trata de un acto *de mero trámite sino que contiene una disposición acordada definitivamente por la Corporación Municipal con respecto a lo que afecta al recurrente y que desde luego en cuanto a ello pone término a la vía administrativa con independencia del solicitado deslinde del monte por el Ayuntamiento sobre la posesión a su favor del mismo; e igual ocurre por lo que se refiere a la falta del trámite de audiencia como motivo de nulidad de actuaciones puesto que para que esta proceda de requiere según el párrafo segundo del art. 48 de la ley de Procedimiento Administrativo y la doctrina Jurisprudencial de aplicación, que carezca de los requisitos determinantes para alcanzar su fin o que se diese lugar a la indefensión de los interesados ninguno de- los cuales concurren en esta caso cuando resulta que con dicha omisión no se produjo merma de garantías formales que afectaran a la decisión de fondo ni tampoco con ello se causó indefensión alguna a los interesados quienes han tenido la oportunidad de entablar cuantos recursos y medios de defensa les otorgan las leyes.

CONSIDERANDO: Que el problema de fondo atendidas las circunstancias que en el presente supuesto tienen lugar y que quedan debidamente constatadas en las diligencias practicadas y la naturaleza y finalidad de los acuerdos municipales que se impugnan se pone de manifiesto la imposibilidad de mantener los mismos, coincidiendo también con lo resuelto en la Sentencia del Tribunal "a quo", porque aparte de la ambigüedad y confusión sobre los linderos cabida y determinación de las fincas discutidas ambas registralmente inscritas, tampoco se contienen pruebas que demuestren la propiedad o posesión administrativa de los bienes en los que se hace constar se cometieron los actos perturbadores o atentatorios a les que se refieren tales acuerdos municipales y con respecto precisamente a la persona contra quien de dirigieron; cuando además esto mismo se demuestra con la propia solicitud del Ayuntamiento que los dictó dirigida a ICONA antes de resolver el recurso de reposición interpuesto de proceder al deslinde de tales montes municipales con lo que se evidencia la carencia de una real delimitación, identificación e individualización de ambas fincas litigiosas así como también la falta de demostración de la respectiva propiedad y posesión de las mismas; pues esta medida precautoria hace patente la imposibilidad demantener los acuerdos municipales contra los que se recurre mientras que no se lleve a cabo el indicado deslinde de los bienes de que se trata y conforme a su resultado se conozca y justifique la realidad y pertinencia de tales acuerdos; por cuanto solamente corresponde al - ayuntamiento ejercitar esta clase de acciones siempre que existan motivos de cometerse usurpación de sus bienes a virtud de la obligación que le compete de defenderlos, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios reguladores de esta materia; más no en cambio puede acordarse anticipadamente y sin base al efecto pirra ello, como lo hizo en dichos actos cuando resulta que carecía aún de elementos suficientes para conceptuar la ocupación de arbitraria y abusiva de los referidos terrenos por el interesado D. Juan Antonio y menos poder adoptar dichas disposiciones contra el mismo; todo ello sin perjuicio del respectivo derecho de las partes que en su caso les pueda corresponder de acudir ante los Tribunales competentes a fin de ejercitar las pertinentes acciones sobre la propiedad o posesión de los citados bienes.

CONSIDERANDO: - Que por lo expuesto y lo que se contienden la Sentencia apelada procede confirmarla y por consiguiente es timar el recurso jurisdiccional únicamente en le referente a la anulación de los actos impugnados y no en cambio con respecto a las demás pretensiones deducidas por el recurrente puesto que implicaría pronunciarse sobre extremos no autorizados a esta jurisdicción; sin que existan motivos de lo actuado para que a tenor de los artículos 81 y 131 da la Ley Jurisdiccional sea procedente hacer una expresa condena de costas en ninguna de/Las instancias.

FALLAMOS

Que no dando lugar a la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de la ciudad de Guimar contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife el 12 de Noviembre de 1977 debemos confirmarla- y la confirmamos y en su virtud se estima y desestima pare mímente el recurso jurisdiccional interpuesto ñor D. Juan Antonio y con denegación de las causas de inadmisibilidad y defectos formales formulados en el mismo se debelaran nulos como no conformes a derecho los Acuerdos recurridos del Ayuntamiento de Guimar de 25 de Junio de 1975 y la resolución posterior de 8 de julio siguiente así como la desestimación presenta del recurso de reposición por silencio administrativo aun que solamente en cuanto al extremo concreto discutido en esta litis y por tanto se absuelve a la Administración demandada del resto de lo solicitado por dicho recurrente en el escrito de demanda sin expresa condena de costas en ninguna de las instancias.

Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. José Luis Ponce de León y Belloso, celebrando audiencia publica en el día de hoy la Sala Cuarta de lo -CA de lo que como Secretario certifico. Madrid a diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y nueve.