STS, 28 de Abril de 1979

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don Enrique Medina Balmaseda.

Don Eugenio Díaz Eimil.

EN LA VILLA DE MADRID, a veintiocho de Abril de mil novecientos setenta y nueve

En el recurso contencioso administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, el Ayuntamiento de Morcin representado por el Procurador Don Francisco de las Alas Pumariño y dirigido par letrado; y de otra, como apelado, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, con fecha diez y ocho de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro , en pleito sobre cesión de terrenos.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Pleno de la Corporación Municipal de Morcin, en sesión de diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, adoptó el acuerdo de ceder gratuitamente al Ministerio de Educación y Ciencia unos terrenos para la construcción de una Sección Delegada de Segunda Enseñanza, que se ubicaría en La Foz, por ser el lugar idóneo, según señaló la Delegación Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia tras los estudios sobre la población escolar existente en el término municipal de Morcin, calificándose dicho acuerdo por otro de fecha veintiocho de Septiembre del mismo año; y tras la promulgación de la nueva Ley General de Educación de cuatro de Agosto de mil novecientos setenta, el Ministerio de Educación y Ciencia interesó la construcción en dichos terrenos de un Colegio de Enseñanza General Básica, centros estos equivalentes a las anteriores Secciones Delegadas, que desaparecían; y basándose en que con ello se veía alterado el fin para el que se cedieron los terrenos, la mayoría de los Concejales presentaron una moción en Mayo de mil novecientos setenta y dos solicitando que el nuevo Centro docente fuese emplazado en la capital del Concejo, Santa Eulalia; cuya moción fuera aprobada por la mayoría de los Concejales y al notificar el acuerdo al Gobernador Civil, éste indicó, en escrito de fecha veintisiete de Septiembre de mil novecientos setenta y dos, que tal acuerdo de veinte de Mayo de mil novecientos setenta y dos no era válido pues anulaba el tomado en fecha diez y siete de Abril de milnovecientos setenta y el único procedimiento legal para; obtener su anulación era la declaración de su lesividad; cuya lesividad fué acordada por el Ayuntamiento de Morcin en sesión de veintidós de Mayo de mil novecientos setenta y tres, impugnando dicho acuerdo mediante escrito de veinte de Julio de mil novecientos setenta y tres, en el que formalizó la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se anulase y dejase sin efecto, como contrario a derecho, el expresado acuerdo del Ayuntamiento de Morcin de fecha diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, a los efectos oportunos.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Retado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se desestimase la misma, con expresa imposición de costas a la Corporación Municipal recurrente, por su temeridad y mala fe; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, con fecha diez y ocho de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso contencioso-administrativo de lesividad, interpuesto por el Procurador Don Luis Alvarez González, en, nombre y representación del Ayuntamiento de Morcin; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado; contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la citada Corporación Municipal, en fecha diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, el cual fué declarado previamente lesivo por la misma, en sesión celebrada el veintidós de Mayo de mil novecientos setenta y tres, a que la presente se contraen; debemos declarar y declaramos ser conforme a derecho, referido acuerdo municipal impugnado y, por consiguiente, debemos desestimas y desestimamos la pretensión, formulada por la parte actora, en orden a su anulación; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas del actual proceso jurisdiccional"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que, en problema jurídico planteado &n el actual recurso contencioso-administrativo, se centra en determinar los siguientes extremos: A) sobre si, habiéndose declarado lesivo por el Pleno del Ayuntamiento de Morcin, en sesión celebrada el veintidós de Mayo de mil novecientos setenta y tres, el acuerdo adoptado por dicha Corporación Municipal de fecha diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, por el que se cedía gratuitamente al Ministerio de Educación y Ciencia, una extensión superficial de diez mil doscientos metros cuadrados, de terrenos sitos en la Parroquia de la Foz, con el destino exclusivo de que fuera construido por dicho Ministerio una "Sección Delegada dó Segunda Enseñanza", se debe declarar no ser conforme a derecho y, por consiguiente anularse y dejar sin efecto, el expresado acuerdo de fecha diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, a los efectos oportunos B) sobre las costas procesales derivadas de este recurso contencioso-administrativo especial de lesividad. CONSIDERANDO: Que, de lo actuado en el expediente administrativo original, del que dimana este proceso, los antecedentes a considerar, en resumen, son los siguientes: Primero que por acuerdo del Pleno Municipal de mil novecientos setenta, adornado con todos los requisitos legales - extremos que no se discuten, referida Corporación cedió gratuitamente, al Ministerio de Educación y Ciencia que los aceptó, los terrenos anteriormente referidos, con la finalidad de que, sobre los mismos, se construyese por los Organismos del citado Ministerio, unos edificios que habrían de destinarse exclusivamente a una "Sección Delegada de Segunda Enseñanza", empleando como se puede observar- una terminología errónea, ya que en verdad habría de ser, como después veremos, una "Sección Delegada de Instituto Nacional de Enseñanza Media". Segundo: Que, con la entrada en vigor de la nueva Ley General de Educación, desaparecieron legislativamente dichas "Secciones Delegadas", con el resultado de que, aquella función de impartir enseñanzas propias para Bachillerato Elemental, era sustituida por la del llamado "Segundo nivel" de la Enseñanza General Básica, que así se establecía, donde el alumnado podía obtener una formación y obtener una Titulación Académica equivalente a aquélla; par tal causa legislativa, el Ministerio de Educación y Ciencia teniendo que cubrir dichas necesidades, pretende destinar referidos edificios en proyectada construcción, a los nuevos Centros de Enseñanza General Básica previstos en mencionada normativa jurídica. Tercero que, la actual Corporación Municipal del Ayuntamiento de Morein, entendiendo que este, nuevo Centro de Enseñanza, no era el que se tuvo en cuenta como condicionamiento a expresada cesión gratuita de terrenos, unido a su nuevo óbseo de que el aludido Centro, caso de crearse, fuera radicado en la capitalidad del Concejo que se encuentra en la población de Santa Eulalia, en vez de en la Parroquia de La Foz, declaró la lesividad de referido acuerdo de diez y siete de Abril de mil novecientos setenta, en otro adoptado en la sesión de veintidós de Mayo de mil novecientos setenta y tres, acudiendo seguidamente a esta Sala en demanda de anulación de aquél. CONSIDERANDO: Que desde el punto de vista del derecho positivo, la Ley de Régimen Local , en relación con el supuesto cuestionado establece: que, "las Corporaciones Locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos" articulo trescientos setenta; que, "las Autoridades y Corporaciones Locales podrán interponer, ante el Tribunal Provincial de lo contencioso-administrativo hoy Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, recurso contra sus propias decisiones, previa la correspondiente declaración de lesividad para los intereses económicos de la Corporación Local respectiva, siempre que dichas decisiones impliquen, además, vulneración de un derecho administrativo de la referida Corporación o violan Leyes o disposiciones administrativas que motiven recurso de anulación articulo trescientos noventa y uno; por otra parte,complementando y actualizando dicha normativa jurídica desde el punto de vista procesal, el artículo cincuenta y seis de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, establece que, "cuando la propia Administración actora de algún acto, pretendiera demandar ante la jurisdicción contencioso-administrativa su anulación, deberá previamente declararlo lesivo a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años, a contar de la fecha en que se hubiere dictado"; pues bien, de referida normativa legal, se deduce la doctrina jurídica que podemos resumir en los siguientes puntos: A), que la primera categoría de actos impugnables en el proceso de lesividad, la constituyen los actos administrativos "stricto sensu", es decir aquellos actos, resoluciones o acuerdos concretos, dictados unilateral y voluntariamente por un Órgano Administrativo y que afecten a los derechos de la Administración o a los derechos subjetivos de los administrados; así, la citada Ley de Régimen Local , en el precepto consignado, se refiere a "sus propias decisiones" y, la Ley Jurisdiccional en el artículo cincuenta y seis meritado , amplia el concepto en un sentido más genérico al aludir a "acto" del que es autora la propia Administración? más, lo que también es cierto, es que en todo caso, las "decisiones" o "actos" administrativos han de tener sustantividad propia, sin que por lo tanto puedan impugnarse aquellos que no sean más que la confirmación, reproducción, ejecución o consecuencia de otros actos anteriores consentidos. B) que, aunque discutida la procedencia de la impugnabilidad, a través del proceso de lesividad, de los contratos administrativos, hasta el punto de que, hasta hace relativamente poco tiempo, se inclinaban por la negativa al entender que, "los contratos administrativos no pueden declararse lesivos, sino que lo que puede hacer la Administración es rescindirlos o pedir su nulidad", sin embargo, después de la normativa jurídica expuesta, nos inclinamos por admitir que los contratos al igual que los actos administrativos, pueden también vulnerar el derecho y los intereses de la Administración, máxime como cuando ocurre en el caso que nos ocupa, la relación jurídico-contractual se encuentra sometida a una condición futura y cierta. C), que, el acto susceptible de impugnación, a través de este proceso especial es necesario que hubiera sido dictado por la Administración en la medida en que esta debe acomodar, sus actos, a las disposiciones legales vigentes. D), que, la vulneración del derecho objetivo o subjetivo no basta, por si sola, para legitimar a la Administración, pues, no es suficiente la de un derecho administrativo de la Corporación, a la violación de leyes o disposiciones administrativas, sino que, además se requiere que, el acto de que se trate, suponga una lesión "a las intereses públicos de carácter económico o de otra naturaleza", pues como tiene declarado la jurisprudencia, en multitud de sentencias, cuyo excesivo número exonera da su cita, "no basta la infracción técnica de las leyes, sino ha de haber además, lesión de intereses públicos, quebranto material, real y efectivo". E), que, en esta clase de procesos, ha de juzgarse dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición pues, así viene dispuesto por el articula cuarenta y tres de referida Ley Jurisdiccional. CONSIDERANDO: Que, aplicando el derecho positivo, doctrina jurídica y jurisprudencia, anteriormente expuestas al caso concreto que nos ocupa se observa que, en principio, se ha de manifestar que el acuerdo de diez y siete de Abril de mil novecientos setenta ahora combatido, "ab initio" no constituyó infracción alguna del Ordenamiento Jurídico, tanto en su aspecto de forma como de fondo; sin embargo, no es menos cierto que, una circunstancia legislativa posterior al mismo, incidió en el devenir de su vida jurídica, como fué la de que una vez cedidos los terrenos por el Ayuntamiento, con la preceptiva autorización del Ministerio de la Gobernación y, aceptados y recibidos por el Ministerio de Educación y Ciencia, para el fin anteriormente expuesto, par "un imperativo legal derivado del cambio del sistema general educativo nacional, el cesionario ha menester y pretende establecer en aquellos edificios a construir que en la actualidad ya se encuentra en avanzado estado de construcción- un Centro de Enseñanza General Básica adecuado: a dicha nueva normativa educacional; pues bien al valorar jurídicamente dicha incidencia jurídico fáctica, se llega a la conclusión de que, la misma, no convierte aquel acto administrativo, ahora impugnado, en lesivo para el Ordenamiento Jurídico objetivamente considerado, así como tampoco para los derechos administrativos de la Corporación demandante o de los administrados en general, si siquiera implica lesión alguna para los intereses públicos ya sean de carácter económico o de otra naturaleza y, ello parque, la única infracción posible, por tal incidencia, del Ordenamiento Jurídico vigente, habría de fundamentarse en el ulterior cambio de destino de los terrenos cedidos, como implícito incumplimiento de la condición establecida, amparándose en el articulo siete del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de veintisiete de Mayo de mil novecientos cincuenta y cinco ; más, lo cierto es que, el destino que ahora se pretende dar a los edificios en construcción, en los terrenos cedidos, no implica la reglamentaria alteración del que fué tenido en cuenta, como causa condicionante, al adoptarse el acuerdo municipal declarado previamente lesivo y ahora impugnado y, ello por las razones siguientes: Primero, porque, al no estar lo suficientemente claro el sentido literal de los términos gramaticales, que emplea dicho acuerdo, cuando dice, "..... ceder gratuitamente al Ministerio de Educación y Ciencia el solar..... con destino

exclusivo al fin de construir una Sección Delegada de Segunda Enseñanza.....", como lo asevera el hecho

de haberse incurrido en un error terminológico, dado que en aquel momento ni en el presente existía la denominada "Segunda Enseñanza" de épocas pretéritas del sistema educativo español Plan de 1.934 estimamos que se hace preciso interpretar, que es lo que aparece como objetivamente querido en mencionado acuerdo, a través de referidas expresiones literales; para ello, acudimos al artículo primero del Decreto de diez y siete de Enero de mil novecientos sesenta y tres , donde se regulaban las denominadas"Secciones Delegadas de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media", que era indiscutiblemente la pretendida por aquél; Pues bien referidas Secciones- Delegadas y con base a dicha normativa, se venían a impartir las enseñanzas, del entonces denominado "Bachillerato Elemental", de lo que razonablemente se deduce parque existe un enlace preciso y directo entre lo probado y lo que trata de inferirse que a través de mencionado acuerdo se pretendió crear un Centro Educativo Oficial en el que se impartieran dichas enseñanzas, con lo que derivadamente aquellos alumnos que las superaran Obtuvieran el Titulo Académico de Bachillerato Elemental, que les permitiera acceder a determinadas profesiones o a los estudias del Bachillerato Superior, como ciclo de estudios posterior. Segundo, parque, habida cuenta de lo que aparece objetivamente querido en los artículos quince y siguientes, en relación con la Disposición Transitoria Segunda, de la vigente Ley General de Educación, de cuatro de Agosto de mil novecientos setenta, donde se regula, la ahora denominada "Enseñanza General Básica", se deduce que, en los Centros que se crean con su misma nomenclatura, existe un segundo nivel de estudios", donde se imparten enseñanzas de las que derivan Titulaciones-Académicas, de resultados equivalentes a aquel Bachillerato Elemental que impartían las antiguas Secciones Delegadas referidas; de lo que, en primer lugar se infiere que con ello, el nuevo sistema educativo a través del segundo nivel de la Enseñanza General Básica, logra prácticamente el mismo fin, para que se pretendía, merced al acuerdo municipal impugnado, la creación de la Sección Delegada en la Parroquia de La Foz que actualmente nos ocupa.- Tercero/ parque, lo mismo que el cambio literal de denominaciones, de "Sección Delegada de Segunda Enseñanza por la Sección Delegada de Instituto Nacional de Enseñanza Media, no implica conceptualmente un cambio de fines o destino de los Centros en que dichas enseñanzas se imparten, racionalmente estimamos que, tampoco, el actual cambio de sistema y organización educacional, cuando con el mismo se logran equivalentes fines que con el anterior, ha de suponer, el preciso cambio o alteración de destino, que habría de implicar, en el caso concreto, la infracción legal aludida. Cuarto, parque, por ultimo, lográndose con el nuevo i destino de la edificación el equivalente al fin propuesto ya que éste es jurídicamente imposible de obtener, no cabe duda que por vía de forzosa sustitución se logra el efectivo cumplimiento de la condición; por lo que, uniendo esto al hecho de que no se ha demostrado quebranto alguno, material, real y efectivo de intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, Obligadamente ha de concluirse con que, el acuerdo municipal ahora recurrido no puede reputarse como lesivo para dichos intereses y, por tanto, no ha de estarse en el caso, de tener que declarar su anulación, como pretende la parte actora en este recurso contencioso-administrativo. CONSIDERANDO: Que, no se aprecia temeridad ni mala fe procesal en los litigantes, por lo que no se está en el caso de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas del actual proceso".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia, interpuso apelación el Ayuntamiento de Marcín, que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Francisco de las Alas Pumariño, en representación de la Corporación apelante; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal en sustitución de la misma se formularon por dicha apelante y por el Abogado del Estado los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el diez y siete de Abril actual.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Eugenio Díaz Eimil.

Vistos los artículos 391 de la Ley de Régimen Local, 56 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción y demás normas y jurisprudencia de aplicación ;

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que la pretensión ejercitada por el Ayuntamiento apelante, reiterada en esta segunda instancia, se dirige a obtener la nulidad de su propio acuerdo de 17 de Abril de 1.970, previamente declarado lesivo, por el cual cedió gratuitamente al Ministerio de Educación y Ciencia un terreno con destino a la construcción de una "Sección Delegada de Segunda Enseñanza"; pretensión de nulidad que, desestimada par la sentencia apelada, se funda exclusivamente en haber variado el Ministerio el referido destino al dedicar el terreno cedido a la construcción; no de una "Sección Delegada de Segunda Enseñanza"; sino a un "centro de Enseñanza General Básica".

CONSIDERANDO: Que la desestimación de la nulidad pretendida par el Ayuntamiento apelante* viene plenamente justificada eh los acertados razonamientos de la resolución recurrida, pues, en síntesis de ellos, no puede caber duda alguna que es improcedente declarar nulo por la vía de la lesividad un acto administrativo en el cual ni se aprecia, ni se alega infracción legal alguna y cuya validez y eficacia no causamenoscabo a los intereses públicos, sino que por el contrario los beneficia y, por ello, procede confirmar dicha resolución, si bien, para abundar más en su fundamento y a efectos de una mayor clarificación, si cabe, del tema litigioso planteado, es oportuno hacer constar que en el supuesto de autos debe hacerse una diferenciación entre el acto declarado lesivo en virtud del cual el Ayuntamiento adopta la decisión de ceder gratuitamente a la Administración Central un terreno con la condición de destinarlo a un determinado fin y las relaciones obligacionales que genera dicho acto para el Ayuntamiento y para la Administración Central, pues mientras el primero constituye un acto unilateral al cual, considerado en su individualidad, es indudablemente aplicable el remedio de la lesividad con y su consiguiente nulidad jurisdiccional, siempre que su adopción se hubiera infringido la legalidad formal o sustantiva que regula la materia sobre la cual recae, las segundas obligan a la Administración cesionaria a respetar una condición, cuya fuerza obligatoria pertenece, no como aquél a la formación de la voluntad del Órgano administrativo cédante y a la perfección del vinculo, contractual, sino al campo de los afectos del contrato, lo cual hace muy dudoso que su incumplimiento pueda corregirse por la vía de una anómala lesividad sobrevenida, anulando el legal acto inicial de cesión, cuando tal incumplimiento es supuesto idóneo para el ejercicio de la facultad revocatoria de dicho acto y esta razón podría articularse como causa suficiente para rechazar el éxito de la lesividad declarada por el Ayuntamiento, si de los términos del debate resultare necesario entrar en el poco definido tema de cuales deben ser los límites de aplicación del instituto de la lesividad en los contratos administrativos, aceptada por las sentencias de 13 de Noviembre de 1.974 y 27 de Junio de 1.977, cuál alcance de su naturaleza subsidiaria, proclamada en la última de estas sentencias; tema que no es necesario abordar en profundidad cuando, como muy certeramente razona la sentencia apelada para la desestimación del recurso basta con considerar que¿ en último término, no ha existido el incumplimiento que es fundamento exclusivo del acuerdo de lesividad, ni en el acto declarado lesivo puede apreciarse, según se deja ya dicho, ilegalidad formal o material de clase alguna, ni menoscabo de intereses públicos, presupuestos que, conjunta o aisladamente, son condicionantes del éxito del proceso de lesividad, a tenor de lo dispuesto en los artículos 391 de la Ley de Régimen Local y 56 de la de esta Jurisdicción.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar la concurrencia de motivo que, según el artículo 131 de la Ley citada en último lugar, justifique una especial imposición de costas.

F A L L A M O S