STS, 12 de Mayo de 1981
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1981:303 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 1981 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz
D. Paulino Martín y Martin
D. Ángel Martin del Burgo Marchan
EN LA VILLA DE MADRID a doce de Mayo de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso
contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación entre Contractor S.A.,
apelante representado por el Procurador D. Julián Zapata Díaz, bajo la dirección de Letrado y la
Administración General del Esta, do apelada y en su nombre el representante de la misma contra
sentencia de la Audiencia Nacional sobre Revisión de Precios.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que con fecha 5 de mayo de 1972, la Mesa de Contratación del Patronato de Casas de la Armada acordó la adjudicación provisional a favor de la recurrente de un contrato de obras para construcción de 84 viviendas en el Barrio del Pilar de Madrid, calle de Fermín Caballer, por un presupuesto de 46.728.022,85 a realizar en el plazo de 18 meses; que la adjudicación definitiva de la obra se realizo el 2 de agosto del mismo año después de que el Patronato usando de la facultad que &e concede el art 32 de la Ley de contratos administrativos , con los informes oportunos alegó que la importante rebaja en la cantidad presupuestada hecha por la empresa adjudicataria provisional no era inadecuada habiendo hasta asumido la responsabilidad después de afirmarse en que por la cantidad ofertada podía efectuar las obras; que la fecha de licencía provisional de obras es de 11-10-72 la de la licencia definitiva de 5 de noviembre de 1973; que el Arquitecto de la oonstructora dice que el replanteo que hizo con fecha 16 de diciembre de 1972 hablando del retraso de las obras a causa del mal tiempo con fecha 22 de febrero de 1975,1a recurrente pide al Patronato aumento del precio por revisión de precios ya que el presupuesto de las obras aumentó considerablemente a causa de nuevas obras contratadas; y el 30 de septiembre de 1974 dirige una nueva carta al Patronato insistiendo en una revisión de precios que le fue denegada. Recurrida esta negativa anteel Consejo Director del Patronato, con fecha de 28 de octubre de 1976 fué denegada su reclamación y recurrida en alzada al Ministro con fecha 24 de enero de 1977 fué desestimada.
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos Contractor SA., interpuso recurso contencioso administrativo formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia anulando las resoluciones recurridas dejándolas sin valor ni efecto alguno por ser contrarias a Derecho declarando en su lugar el derecho de esta parte a la indemnización de los daños y perjuicios causados por retrasos en la ejecución de obras imputable a la Administración cuya cuantificación deberá efectuarse en trámite de ejecución de sentencia.
RESULTANDO: Que el Abogado del Estado contestó a la demanda con la súplica de que se tenga por formulada oposición al recurso entablado por Contractor SA., desestimándolo por ser conformes a Derecho las resoluciones administrativas impugnadas absolviendo a la Administración del Estado de todas las pretensiones contra la misma actuadas.
RESULTANDO: Que la Audiencia Nacional con fecha 21 de diciembre de 1978 dictó sentencia cuyo fallo dice así: "FALLAMOS: -Que desestimamos el recurso promovido por el Procurador D. Julián- Zapata Díaz en representación de Contraotor SA contra resoluciones del Consejo Directivo del Patronato de casas de la Armada y del Ministerio de Marina que denegaron su petición de indemnización de daños y perjuicios por estas ajustadas a derecho todo ello sin costas."
RESULTANDO: Que contra la significada sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación de Contractor SA., que le fué admitido libremente y en ambos efectos remitiendo, se las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación cuando por turno correspondiera fué fijado a tal fin el día 29 de abril de 1981 en cuya fecha tuvo lugar.
VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Paulino Martín y Martin.
VISTOS los arts 1,37,45,80,83,100,151 y concordantes de la Ley Jurisdiccional ; arts 31,52,49 y concordantes de la Ley de Contratos del Estado; arts 127, y 162 del Reglamento ; sentencias de 15 de Noviembre de 1977 y 2 enero 1979 ; preceptos citados por las partes y demás de general aplicación.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que los motivos en que se funda la pretensión de apelación suponen propiamente un replanteamiento de la temática debatida en instancia esto es, La determinación por razones de derecho material de la legalidad o no de la resolución del Ministerio de Marina (hoy Defensa) de 24 enero 1977 en cuanto desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por la empresa "Constructor SA." contra la decisión del Consejo Directivo del Patronato de Casas de la Armada de 28-10-76 que denegó la reclamación de daños y perjuicios solicitada por el constructor- actor como consecuencia de los retrasos habidos en la ejecución de un contrato de obras relativo a la construcción de 84 viviendas (para el Patronato dicho) de Renta limitada y Subvencionadas en la Supermanzana 7 Barrio del Pilar Via 4 con v/c 4 en Madrid y por causas directamente imputables a la Administración.
CONSIDERANDO: Que a los efectos de una clarificación de la cuestión planteada deben consignarse los siguientes datos: a) la adjudicación provisional tuvo lugar el 15 de mayo de 1972 pero al suponer la proposición de la empresa adjudicataria una baja de un 2180714% del precio tipo se hizo uso de las previsiones del apartado b, del art 32 de la Ley de Contratos y previo informe de la Junta Consultiva de C. Administrativa (que entendió existían motivos suficientes para considerar desproporcionada o temeraria la baja de precio ofrecida) y ante la insistencia del interesado (y dadás Las características que ofrecía la empresa) en informe posible de los servicios Técnicos del Patronato se adjudicó definitivamente la obra el 2 de agosto de 1972, b) el contrato se formalizó por escritura publica de septiembre siguiente y el acta de comprobación del replanteo se firma (y realizó el replanteo) el 16 -12-72 aunque la licencia municipal de obra no estuvo disponible hasta el 12-1-73 si bien el contratista inició las obras de vaciado del solar el 16 de diciembre de 1972, o) conforme al calendario del plan de la obra presentada como documento en la licitación y aceptado en la adjudicación el día previsto para la iniciación de las obras era el 1 de junio de 1972 y el plazo de ejecución el; de 18 meses prorrogado más tarde, d) En el transcurso de la obrase incrementó el volumen (y calidad) de la misma alcanzando la liquidación final la cifra de 95.609.451 pts frente al presupuesto de adjudicación de 46.728.022 pts., si bien tales modificaciones del proyecto y precios de muchas unidades de obras fueron convenidos por las partes (el expediente aparece incompleto queimpide en este particular un examen completo del tema) aunque también parece cierto y en alguna medida que el constructor soportó una carga financiera anormal al tener que asumir la financiación mediante créditos convenidos al efecto de cubrir los incrementos de obra por un alto importe, d) Es destacable el hecho reconocído por ambas partes de que el contratista cumplió bien y en el tiempo convenido las prestaciones que como constructor que se derivaban del contrato y de las modificaciones introducidas a posteriori por la dirección de la obra y aprobación del Patronato.
CONSIDERANDO: Que la pretensión indemnizatoria ejercitada se funda básicamente en lo preceptuado en el art 49 de la ley de Contratos de 8 de abril de 1965 que hace responsable a la Administración de los daños y perjuicios sufridos por el contratista a causa de suspensiones temporales acordadas por la Admínistración por plazo superior a la quinta parte del total del contrato o que exceda de seis meses; en este supuesto y tal como reseñamos en el anterior apartado está acreditado el retraso de la iniciación de las obras desde el 1 de junio de 1972 (data prevista para la iniciación en el calendario o plan de la obra no modificada en los actos de adjudicación) hasta el 16 de diciembre siguiente en que se realizó la comprobación del replanteo y se dio la orden de comienzo de las mismas sin que pueda dudarse de la ímputabilidad de tal demora a la Administraoión ya que aunque sea cierto que el hecho de la aparente o posible baja des proporcionada de la oferta le obligó a seguir los trámites del apartado b, del art 32 de la ley es también claro que una vez aceptada definitivamente por la adjudicación sin reserva o modificación alguna perviven todas las relaciones jurídicas etc., que han de formar el contenido del contrato de obra ( arts 31,52,59 y 45 de la ley ) y cuyos efectos son los previstos en la ley, clausulas administrativas generales y particulares pactadas sin que además tal trámite incidental fuese determinante esencial de la demora ya que el informe de la Junta Consultiva lleva fecha 17 junio (salida 20) y la adjudicación definitiva no se produjo hasta el 2 de agosto la formalización del contrato se produjo fuera del plazo previsto en el art 59 de la ley y 120 del Reglamento y la comprobación del replanteo se llevó a efecto el 16-12-72 esto es más de 2 meses después de la fecha tope prevista en el art 127 del Reglamento unido todo ello a que la tramitación inicial del procedí, miento licitatorio había sufrido retraso imputable exclusivamente a la atonía burocrática y que ya predecía la imposibilidad material de iniciar las obras en la fecha prevista y no alterada expresamente aunque si en la realidad al demorar sin causa justificativa la realización de la del replanteo hasta el día de diciembre siguiente tantas veces citado.
CONSIDERANDO: Que asimismo es cierto el retraso al menos dos meses en la culminación de las obras por indecisiones o no adopción de acuerdos de la Junta de Patronato en temas referentes a obras convenidas (ampliación etc.) como la calorifugación de tuberías, impermeabilización de las terrazas etc., y si esto es así es claro que nada impide adicionar los periodos de tiempo en que la obra sufrió retraso o estuvo suspendida para determinar en fin si alcanza la entidad prevista en el art 49 de la ley -6 meses o quinta parte- para originar el derecho del contratista a los daños y perjuicios efectivamente sufridos; en este caso no ofrece duda de que la obra no pudo ser iniciada hasta después de transcurrir 6 meses de la fecha prevista (formaba parte de las condiciones establecidas como calendario o programa de trabajo e integradas en el contrato a todos los efectos) por omisiones o retrasos imputables al dueño de la obra (Administración) y sin necesidad de que la orden de suspensión se manifestase por escrito (como requisito),ya que lo que importa es que la paralización le sea imputable pues de ser así debe asumir la responsabilidad por los daños causados por demora superior al plazo legal en los términos señalados en los arts 49 de la ley y acorde con el principio general de responsabilidad de la Administración previsto en el art 40 de la j 3y de Régimen Jurídico y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa .
CONSIDERANDO: Que las especiales circunstancias concurrentes en este contrato permiten atribuir al contratista una gran muestra de buena fe (cumplimiento en forma correcta de lo convenido y ampliado en situación difícil como consecuencia de la extraordinaria subida de los precios a lo largo de 1973, etc.) que avalan la aplicación como criterios interpretativos complementarios de los principios o reglas de la equivalencia buena fé, etc como soportes de la indemnización pretendida en cuanto que la misma es precisa para mantener la equivalencia de las prestaciones como expresión del principio de regularidad y precisión jurídica reciprocitorias ( sentencias de 27 Abril 1974 y 2 enero 1979 , etc.), gravemente alterada en este caso ya que las previsiones que predeterminaron la oferta (y transcurridos loa meses de paralización -por inactividad de la Administración) se vieron incididas por unos incrementos de precios muy superiores a los normales que agravaron de forma importante la situación del contratista que por culpa de la Administración no pudo aprovechar la relativa estabilidad de precios en el primer periodo de ejecución a partir de la data inicial prevista; y si esta paralización material (equiparable a la suspensión) es encuadrable por su extensión en el art 49 de la ley la consecuencia no puede ser otra que la de proclamar la indemnidad del contratista con la consiguiente declaración de responsabilidad de la Administración para evitar en fin un auténtico enriquecimiento sin causa.
CONSIDERANDO: Que el tema de la fijación del importe de loa daños se difiere al periodo de ejecución de sentencia y si bien como regla la indemnización ha de cubrir el desequilibrio económicoproducido en la fase de ejecución del contrato por los nuevos precios o costes esto es la diferencia entre el coste de la obra a los precios pactados y el coste real más las partidas que legalmente sean procedentes ( art 68 del Reglamento ),sin embargo esta indemnización debe circunscribir a la obra contemplada en el proyecto y presupuesto que sirvieron de base a la adjudicación y contrato por un importe de licitacion de
46.728.022,85 pts.(mayor coste que tuvo que soportar el constructor como consecuencia de las paralizaciones o retrasos sufridos),no al exceso de obra (modificación o mejora del Proyecto desde tal cifra a los 95.609.431 pts.),ya que la ampliación mayor volumen o calidad fue consecuencia de sugerencias del Patronato ordenes de la dirección de la obra y aceptación del constructor previa conformidad con el preció de las nuevas maldades a realizar y que la insuficiencia del expediente aportado impide a la Sala una cabal valoración; todo ello sin perjuicio de incluir en la liquidación el coste financiero de los créditos afrontados por el contratista para suplir las dificultades que se presentaron por el coste de la obra en razón del mayor volumen e incrementos de precios añadidos por el retraso. Y sin olvidar por otro lado la baja del tipo de licitación que conforma la adjudicación.
CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la -no declaración.
FALLAMOS
Que estimando el Recurso de Apelación numero 46.766 promovido por el Procurador Sr. Zapata en nombre y represen tac ion de "Contractor SA." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 21-12-78 , debemos revocarla dejándola sin efecto. Y en consecuencia debemos estimar el Recurso Contencioso nº 30.955 (del Tribunal de instancia) promovido por la empresa y representación dichas contra las resoluciones del Ministerio de Marina (Defensa) de 24-1-77 y del Consejo Directivo del Patronato de Casas de la Armada de 28- 10-76, las que se declaran nulas por no ajustadas a Derecho declarando el derecho del actor a la indemnización de daños y perjuicios causados por los retrasos producidos en ejecución de la obra imputables a la Administración y cuyo importe se determinará en ejecución de sentencia acomodándose a los criterios contenidos en esta sentencia y en particular en el Considerando 6º. Todo ello sin declaración sobre costas en ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección legislativa lo pronunciamos mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN -Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.
D. Paulino Martín y Martin celebrando audiencia publica en el día de hoy la Sala Cuarta de lo C- A de lo que como Secretario certifico. -Madrid a doce de mayo de mil novecientos ochenta y uno.
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